高海虹，王彩云

（济南大学，济南250022）

政府购买视角下的社会组织发展路径思考

高海虹，王彩云

（济南大学，济南250022）

政府购买作为维系政府与社会组织合作的重要方式，是我国公共服务制度的重大创新，也是社会组织发展的重要契机。目前我国政府购买社会组织服务还面临诸多现实困境，应从以下几方面着手完善社会组织发展：一是构建政府与社会组织的良性合作环境；二是突破体制困境，改革社会组织管理体制；三是增强社会组织自身能力，提高公共服务质量；四是调整布局结构，提高社会组织服务供给能力。

政府购买；社会组织；公共服务

改革开放以来我国经济迅速发展，政府的公共服务能力有了快速提升，但政府财力和能力的有限性决定了它不可能提供所有的公共服务。所以从总体上看，政府仍然无法满足公众日益增长的服务需求，这必然促进了公共服务领域的社会化改革步伐。如何提供高质量的、充足的公共服务成为我国政府一项重要而紧迫的任务。随着社会组织的发展，向社会组织购买公共服务日益成为一种重要而不可替代的方式。政府向社会组织购买服务是我国公共服务制度的重要创新，不仅能够节约政府开支，提高公共服务效果，同时也是社会组织发展的重要契机。在目前的体制下，探究社会组织如何能够更加有效地与政府部门进行合作，减少冲突，降低政府对社会组织的干预，使社会组织能够真正成为自主自治，具有民间性、非营利性、目的宗旨明确的“第三部门”，对推进我国社会的制度创新和政策创新、促进社会组织的健康发展都是非常重要的。

一、政府购买服务使社会组织的发展面临重大机遇

1.政府购买服务是改善社会组织与政府关系的重要纽带。当前，我国正处于传统社会向公民社会转变的过程中，公民民主参与意识不断增强，社会需求日益多元化，具有浓厚行政色彩的以政府为主导的传统治理模式已不适用。随着社会组织的迅速发展，其地位与作用日益凸显，逐步成为社会管理和服务的重要力量。因此，改善社会组织与政府的关系，由相互干预、相互冲突转变为互为补充、互为依赖的合作关系是当务之急。而政府购买服务正是改善社会组织与政府关系的重要纽带。一方面，对于社会组织来说，通过政府购买服务这一方式与政府合作，使社会组织成为政府职能延伸的执行者，确保了其不被排斥在公共服务体制之外。同时，社会组织可以借此获得政府提供的稳定资源和政策支持来实现它的社会公益目标。而当社会组织在发展过程中面临“志愿失灵”等问题时，政府的依法监管也可以协助其坚守公共利益立场，确保良性发展。另一方面，对于政府来说，通过与社会组织的合作，能够提供更多更全面的公共服务以满足民众需求，有效应对公共需求不断增加而组织能力不足的局面，形成社会管理与公共服务的合力，提高公共物品的供给效率，提高行政效能。

2.政府购买服务是确保社会组织持续发展的重要动力。作为独立于政府组织和市场组织之外的组织形态，社会组织具有整合社会资源、专业人才集聚、机制灵活、反应迅速等不可替代的组织优势和制度优势。[1]政府购买服务使项目运作过程中的政府与社会组织的关系由行政隶属关系转变为买与卖的契约合作关系，解除了社会组织发展的“束缚力量”，使社会组织的自身优势得以充分发挥。而社会组织通过承接和完成政府购买的服务项目，不仅能够把握更多的公共服务机会，实现社会组织的根本宗旨，还能够为社会组织解决运转经费问题，从而缓解社会组织专职工作人员工资待遇低、优秀人才留不住等发展困境。因此，政府购买社会组织的服务项目，能够使社会组织更好地结合自身特点发挥积极作用，是社会组织持续发展的重要动力。

3.政府购买服务是拓展社会组织发展空间的有效方式。伴随着经济与社会的发展进步，政府由于自身的性质、成本、效率、专业化程度等原因，在自身生产、供给公共服务的多元性等方面都表现出较大的局限性。而社会组织的公益性使其吸引了更多人的关注和参与，具有良好的社会公信力和社会动员力。同时，社会组织的活动范围非常广泛，从文化、教育、养老、扶贫、环保等较大领域到各种社区服务、居民服务等具体的、细节性的项目，能够贴身、即时满足公民日益增长的多样化需求。政府通过购买社会组织服务的方式，既能够有效弥补自身缺陷，提高公共服务供给能力，也能够利用自身优势提高对社会组织的政策法律支持，增加社会组织的资金来源，使社会组织在顺利完成政府购买项目的同时，依据社会需求不断增加新的服务项目，拓展社会组织的发展空间。

二、我国政府购买社会组织服务的现实困境

在我国，政府向社会组织购买公共服务始于本世纪初期。目前，我国北京、广州、上海、深圳、成都、天津、济南等许多城市已经尝试推行这种方式，并取得了良好成果。政府向社会组织购买公共服务的内容由最初的慈善救济拓展到社会福利、教育科研、医疗卫生、社区服务、环境保护等多个领域，服务质量也由最初缺乏规范、专业的低质量服务向高效、规范的高质量服务发展。然而，由于我国社会组织起步较晚，自身发育还不完善，加之这一实践时间还不长，政府购买公共服务也存在服务项目范围过窄、资金规模小、制度不健全等问题。因此，总的来说，政府向社会组织购买服务的发展还处于探索阶段，存在着许多亟待解决的问题。

1.“双重管理”体制阻碍社会组织的职能发挥。当前我国对社会组织实行民政部门和主管单位的双重管理体制，民政部门负责登记和年检，主管单位则负责社会组织活动的管理和监督。这样，一个合法的社会组织，不仅需要在相关民政部门进行登记，而且还需要接受业务主管单位的管理。这种管理体制有利于对社会组织实行严格的登记管理，并加强对其运行过程的监督管理。但是在实际运行过程中，这种管理体制却也存在着一些问题。一方面“双重管理”使社会组织由于受到多方主管部门的干预而处于被动地位，缺乏应有的独立性，影响其自主监管和创新发展。另一方面，民政部门作为登记注册机关通常只是对社会组织进行日常的登记、变更和年检等工作，很难做到有效地规划和监管，而业务主管单位虽然有较大的管理权力，但由于缺乏相应的责任要求，而使管理指导职能难以得到充分发挥。这种“责权不一”的状况也影响了社会组织良性运作。

2.制度环境不健全阻碍社会组织顺利提供公共服务。首先，我国现行的社会组织建设与管理相关的条例，如国务院颁布的《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》，民政部出台的《取缔非法民间组织暂行办法》《中介服务收费管理办法》《民间非营利组织会计制度》《救灾捐赠管理办法》等，对社会组织的地位、功能、权利和义务缺乏准确界定。现行的立法对社会组织参与公共服务过程的法律地位和责任也不明晰。其次，目前与政府向社会组织购买公共服务有关的法律《政府采购法》中，还没有将公共服务购买纳入法定采购范围，购买的客体也不包括社会组织。虽然部分地方政府试行出台了一些政府向社会组织购买公共服务的措施，如北京市政府的《政府购买社会组织服务项目指南》，无锡市政府的《关于政府购买公共服务的指导意见（试行）》，成都市政府的《关于建立政府购买社会组织服务制度的意见》等，但还很不健全，在购买程序、购买内容、定价、资金来源、评估机制等方面均不明确，缺乏可操作性。[2]制度环境不健全成为社会组织顺利提供公共服务的绊脚石。再者，在社会组织的人员编制、职称评定、养老保险、医疗保险、税收减免、收费许可等方面也缺乏完善的、相配套的法规与政策，使得许多社会组织人员不足、缺少活力，难以正常运转。[3]

3.自身能力欠缺影响社会组织提供公共服务的质量。政府在选择购买社会组织提供的公共服务项目时，对其资质和能力都有严格要求。因此，社会组织要承担政府购买的公共服务项目，自身必须具有足够的能力。而我国社会组织由于起步比较晚，自身还存在许多问题：其一是专业人才缺乏。目前社会组织的从业人员多为兼职，专职人员较少，人员的流动性很大，从业人员的学历结构、知识结构、年龄结构也不合理，许多专业性的公共服务无法提供；其二是资金短缺。这是社会组织发展过程中面临的普遍性问题。由于资金短缺使许多社会组织存在设备不足、环境较差、功能单一、专业能力缺乏等组织运行障碍；其三是管理制度不规范。许多社会组织缺乏科学的管理方法，在开展公共服务时缺乏可遵循的标准和有效指导，导致了服务目标不明确和效率过低等问题。有些社会组织由于缺乏有效的管理机制，甚至出现贪污、挪用公款等恶性事件。总之，许多社会组织由于自身能力欠缺而影响公共服务质量，无法更好地承担公共服务项目。

4.布局结构不平衡影响社会组织公共服务的供给能力。其一，我国社会组织总体布局不平衡。目前我国区域之间、城乡之间和不同领域之间的社会组织发展很不平衡。如东西部地区相比，东部社会组织发展明显优于西部；城乡相比，城市社会组织明显优于乡村等。而往往正是社会组织发展比较弱的地区存在着更多社会问题，更为迫切地需要大量公共服务项目。其二，公共服务项目结构不平衡。由于许多社会组织的公共决策参与性不高，与政府互动不足，导致社会组织不能够确切、及时地了解政府的发展思路，提供的服务项目只是依据自身特点来开展，很多服务项目与政府所需并不吻合，如就业、环境保护、社会保障、劳动权益保护等公共服务急需领域，社会组织涉足明显不足。其三，服务对象结构不平衡。目前虽然许多社会组织比较关注弱势群体的服务项目，但是弱势群体公共服务需求相对较大。因此，总体上来讲，为一般群体服务的组织数量偏多，为弱势群体服务的过少。社会组织布局结构存在的这些缺陷大大影响了社会组织的服务供给能力。

三、政府购买视角下的社会组织发展路径思考

1.构建政府与社会组织的良性合作环境。首先，政府部门要对社会组织建立正确的认识。在“小政府、大社会”的公共治理下，政府应当从“全能型”政府的观念中走出来，明确社会组织在公共服务体制中的重要地位和作用，积极引导、鼓励和支持社会组织参与公共服务。政府与社会组织应当建立一种平等的合作关系。政府应当明确自身的权力与义务，合理划分与社会组织的界线，主动地、有意识地收缩自己的权力，改变包揽和垄断大部分公共资源的局面，把原来属于社会的职能归还给社会组织。其次，政府还应当高度重视法律政策环境的建设。应当在现有行政法规的基础上，规范统一社会组织和政府购买服务等相关法律法规制度，如，通过法律政策明确社会组织的宗旨、地位、组织形式、权利和义务，使社会组织的活动有法可依，有章可循；将政府购买、委托立项、评估认证等环节纳入相应的法定程序，为政府购买和社会组织参与提供制度化的渠道。良好的法律政策环境氛围是推动社会组织与政府合作的良治之道，也是社会组织发展的必要条件。再者，社会组织也要找准自身定位。社会组织要找准角色定位，确立自身的独立性、自主性和代表性，主动为政府分忧，为民众解愁，提供优质的公共服务，确保较高的社会公信力，取得作为合作方政府的支持和信任，营造平等合作、互补互利的良好氛围。同时，社会组织还应当利用自身贴近民众的优势，成为民众与政府之间利益表达的纽带，强化利益表达机制，更准确、更有力地反馈政府公共行政的实际效果，成为民众与政府沟通的桥梁。

2.突破体制困境，改革社会组织管理体制。突破体制困境、构建理想的社会组织管理体制是促进我国社会组织健康发展的关键。主要可从以下几方面入手：其一，创新社会组织准入制度。由民政部门和业务主管单位的“双重管理”改革成“单向管理”，即撤销对社会组织进行直接管理和监督的业务主管单位，在政府中设立专门的社会组织管理部门，统一行使社会组织的备案、登记和监管的职能，对具有专业要求的社会组织辅以必要的业务指导和业务考核。其二，完善权责明确、协调运转、有效制衡的法人治理结构。明确会员大会、理事会、监事会和管理机构的职责，实行理事长兼法人制度，强化组织章程的主导地位，健全议事、选举、机构、财务、人事等制度。[4]其三，建立健全评估机制。一方面，政府要对购买项目进行严格监管，制定可操作化的评估标准，加强成本核算，防止国有财产的流失、侵害公共利益。另一方面，要确切了解社会组织所提供的公共服务效果，还应当成立由学者、专家和民众等组成的独立于政府部门的第三方评估机构，制定相应的评估标准，对社会组织进行评估，提高监督管理效率。

3.增强社会组织自身能力，提高公共服务质量。社会组织自身能力的强弱是其能否承担政府购买项目的重要前提，因此社会组织自身能力的加强是重中之重。其一，突破人才困境。拥有优秀、稳定的人才队伍是任何一个组织健康发展的基础。社会组织应当首先解决人才问题。一方面，社会组织应当通过制定相应的政策制度解决员工的后顾之忧，这样才能够吸引人才、留住人才，同时还应当根据组织需要随时关注对人才年龄、学历、专业等总体结构的调整。另一方面，社会组织还应当建立员工培训考核、资格认证等机制以提高员工专业服务能力，在承揽政府购买项目之前提前做好相关培训工作。同时，社会组织还要注意培育建立组织文化。正如企业的长久发展离不开良好的“企业文化”，每个社会组织也必须要有自己的组织文化，这样才能够激发员工的工作积极性，才能够从感情上、思想上留住人才。其二，提高自律能力。随着一个个“公益腐败”案件的披露，加之公众对社会组织缺乏了解，社会组织的公信力受到很大冲击。要提高社会组织公信力，提高组织自律能力是关键。社会组织应当完善自我组织、自我管理、自我约束的内在机制，在决策流程、人员管理、项目管理、财务管理等方面实行科学化、规范化运作。同时，社会组织还应当提高组织内部的自我监督和相互监督能力，完善以“诚信”为核心的信息公开和失信惩罚制度，确保社会组织运作的透明度和公开度，保障社会组织的健康发展，提高其社会公信力。其三，保证充足的运作资金。政府购买公共服务项目是社会组织获得运作资金的一个重要来源。但同时，社会组织还应当不断扩大资金来源，多渠道募集运作资金，为社会组织的良性发展提供充分保障。一方面，社会组织虽然不以营利为目的，但可以同时开展与自身业务相当的合法经营活动，拓展服务内容，增加经营收入。另一方面，社会组织还应当加强与其他社会组织的交流合作。社会组织间良好的交流合作，不仅能够解决资金短缺问题，还能够在专业能力、人员结构、设备环境等方面形成合力，顺利承接政府购买的服务项目。

4.调整布局结构，提高社会组织服务供给能力。社会组织的布局结构不合理，阻碍了我国社会组织的发展，同时也是政府购买社会组织服务的“绊脚石”。要调整社会组织的布局结构，需要政府与社会组织的共同努力。首先，各级政府要对管辖范围内的社会组织进行整体的布局协调。政府需要对社会组织进行全面的了解，对日渐萎缩或运转存在问题的社会组织进行合并重组或撤除，对提供同类公共服务项目重复、过剩的社会组织的服务项目及时调整，对重点领域或提供的公共服务不足的社会组织重点培育和扶持，逐步使社会组织在种类、数量、布局等方面科学合理。其次，政府应当根据社会发展需要，通过优惠政策、资金、设备、人员等方面的支持，积极鼓励发展有助于改善民生、满足公众多元化需求的社会组织，如社区组织、公益慈善、社会救济、就业服务等类的社会组织。再者，社会组织应当及时了解社会发展需要，了解政府购买所需，依据自身能力确立组织发展的目标，制定科学、可行的规划方案，为成功承揽政府购买项目打下基础。同时，社会组织还应当放眼未来，不断拓展组织的服务内容和服务对象，以满足不断发展、变化的公共服务需求。

[1]李崇义.政府购买服务与社会组织发展[J].社团管理研究，2011，（1）.

[2]王达梅.政府向社会组织购买公共服务的问题与对策分析[J].广东外语外贸大学学报，2010,（6）.

[3]严振书.中国社会组织发展问题研究[J].湖南工程学院学报(社会科学版)，2010,（2）.

[4]岳世平.新社会组织参与社会服务的意义、困境及对策[J].广西社会主义学院学报，2011,（10）.

C916

A

1002-7408（2012）08-0039-03

2011年国家社科基金项目“我国民主建设中的价值理性和工具理性研究”（11BZZ001）阶段性成果；济南大学“社区政治文明建设”研究基地阶段性研究成果。

高海虹（1974-），女，山东青岛人，济南大学政治与公共管理学院副教授，博士，主要从事社会管理学研究；王彩云（1964-），女，河南郏县人，济南大学政治与公共管理学院教授，主要从事政治学研究。

[责任编辑：闫生金]