政治参与适度化分析<br/>——以两个县的村民选举为例

政治参与适度化分析
——以两个县的村民选举为例

2012-12-22王少泉

理论导刊 2012年10期

关键词：宗派冷漠选民

王少泉

（中国社会科学院研究生院，北京102488）

政治参与适度化分析
——以两个县的村民选举为例

王少泉

（中国社会科学院研究生院，北京102488）

政治参与和国家稳定、公众利益及社会发展大局密切相关。20世纪以来，政治冷漠问题颇受西方学者关注，但极少有学者注意到选举中存在的政治亢奋问题，实际上，这两个问题对一国的政治、经济和社会稳定具有重要影响。实现政治参与适度化是众多国家的政治目标，分析政治参与过程中政治冷漠与政治亢奋的成因，并寻找相关对策以实现政治参与适度化，具有重要现实意义。

政治参与；适度化；政治冷漠；政治亢奋

“政治参与是社会活力和创造力的源泉，是抵制暴政强有力的工具，是集中集体智慧的重要途径。”[1]过度的政治冷漠和政治亢奋都会对一国的政治、经济和社会稳定造成危害。实现政治参与适度化是众多国家的政治目标。

一、概念与分类

政治冷漠是指“公民对政治运动和政治问题冷淡而不关心的态度，通常表现为对政治参与疏远和逃避。”[2]政治冷漠度是指公民对政治参与冷淡而不关心的程度。政治冷漠的划为：根据涉及层级的多少分为单层和多层的政治冷漠；根据涉及人数的多少分为个体和集体的政治冷漠；根据其程度分为适度和过度的政治冷漠；根据理性与否分为理性和非理性的政治冷漠；根据自愿与否分为自愿和非自愿的政治冷漠。

政治亢奋作为一种与政治冷漠相对立的状态，是指公民的政治参与度过高，对政治运动和政治问题持极度积极的态度。政治亢奋度是指公民对政治参与的极度积极程度。政治亢奋的划分：根据涉及层级的多少分为单层和多层的政治亢奋；根据涉及人数的多少分为个体和集体的政治亢奋；根据其程度分为适度和过度的政治亢奋；根据理性与否分为理性和非理性的政治亢奋；根据自愿与否分为自愿和非自愿的政治亢奋。

政治参与适度化是指公民在宪政体制下有序、有度地参与政治，是一种介于政治冷漠和政治亢奋之间的、政治参与水平并未高于政治制度化水平的状态。

二、案例分析

（一）政治冷漠案例

江苏省A县位于苏北，经济欠发达，该县分别于1999年、2004年、2007年和2010年举行了四届村民选举，选民的政治冷漠度依次升高。全县各地都存在类似问题：选举投票率逐年下降；竞选人数逐年减少，某些村委会甚至没有人参加竞选；选民对村委会事务漠不关心；村委会事务极少，陷于停顿；镇机关及个别领导对选举进行不正当干预。

这一案例属于单层、集体、过度、非理性和自愿的政治冷漠。政治冷漠会对民主造成不利影响：“那些没有参与政治的人没有被合适地代表，政府就不是建立在最广泛的民意基础之上。广泛的政治冷漠给那些为所欲为的人提供了更多的控制政府的机会。参与政治是最好的提高公民的判断水平的工具。广泛的不关心政治，既是政治制度软弱的表现，又是政治制度软弱的根源。”[1]案例中的政治冷漠已导致诸多问题：选民对镇政府、村委会持漠视甚至敌视态度导致政治不稳定；缺乏监控导致村委会成员采取各种手段谋取私利；长期政治冷漠导致村民对政治事务的判断力下降，很多“坑民工程”得以立项。

（二）政治亢奋案例

云南省B县分别于1999年11月、2004年3月、2007年4月和2010年4月举行了四届村民选举，选民在这四次村民选举中的政治亢奋度依次升高。选举期间，绝大部分选民分为不同宗派，各宗派推举出一批候选人参加选举。全县各地都存在类似问题：选举期间农业生产停滞；大宗派连续多年垄断大部分甚至全部的村委会职位；属于败选宗派的民众对乡镇政府、村民委员持敌视态度；不同宗派民众之间相互敌视甚至械斗；部分家庭因家庭成员属于不同宗派而分裂。

政治亢奋会对民主造成不利影响：“首先，感情强烈的政治参与容易助长难以控制的政治动荡。其次，一个政治系统中的很多团体若获得情感过于强烈的承诺，可能会导致系统的分裂。最后，政治系统的平衡有赖于主动性和被动性的平衡状态，而具有强烈情感色彩的政治参与就可能打破这种平衡状态。”[1]从案例中可以看出，该县村民选举中的政治亢奋已经导致政治、经济和社会不稳定：属于败选宗派的民众对乡镇政府、村民委员持敌视态度导致政治不稳定；选举期间农业生产停滞影响经济稳定；宗派之间及家庭内部因选举而分裂，导致社会不稳定。

三、成因分析

（一）政治冷漠的成因

美国学者罗伯特·达尔曾指出政治冷漠的原因：“1.如果你认为同可以期望从其他活动中得到的报酬相比，从政治介入中得到的报酬价值较低，你就不大可能介入政治。2.如果你认为所面临的各项选择之间没有什么重大差异，因此你的所作所为就无足轻重，那么你就不大会介入政治了。3.如果你认为你的所作所为就无足轻重，因为你无论如何不能有效地改变结果，那你就不大会介入政治了。4.如果你认为没有你的介入结局也会相当满意，你就不大会介入政治。5.如果你觉得你的知识太有限了，不能有所作为，你就不大会介入政治。6.最后，你遇到的障碍越大，你就越不大会介入政治。”[3]我国部分地方出现政治冷漠的原因主要如下：

第一，制度方面。1．选举的问题。（1）选举方法存在缺陷。如采取一个职位投票一次的选举方法，大宗派得以连续多年垄断村委会职位，其他选民认为他们是否参与对选举结果没有影响。（2）委托投票不规范。“法律、法规虽然规定了用委托投票的方法来保证外出务工人员行使选举权，但在实践中，这一方法执行得并不理想。”[4]A县的村民选举过程中，外出务工人员并未通过书面委托的方式委托投票，导致其家属无法受托代替其投票。（3）选举纠纷解决机制不健全。A县采用写候选人姓名的方式进行选举，某些选民未能准确填写候选人姓名，这类选票被视为废票，导致选民对参与选举的冷漠。《组织法》等并未明确规定这类纠纷由谁处理及如何适用法律。（4）政府不正当干预。“少数乡镇党委和政府及个别领导干部不依法办事，滥用职权，严重干扰和破坏了选举工作的正常进行，侵害了村民的选举权。”[5]案例中某些镇领导在历次村民选举中都命令下属宣传某些候选人，导致选民不满且不愿参加投票，加剧了政治冷漠度。

2．政府部门及村委会未能很好地履行职责。选民只能通过其它渠道进行利益诉求，导致其对每次选举都十分冷漠。

3．问责机制不完善。A县尚未设立完善的对不称职村委会成员的问责机制，选民不满意的村委会成员在换届选举中依然可以再次当选，强化了选民的政治冷漠。

4．参与机制不健全。我国正处于转型时期，人民代表选举制度和村民选举制度等尚不完善，导致政治参与过程中存在诸多问题，影响了选民政治参与度的提高。

第二，政治参与者方面。1．政治心理因素。（1）利益抉择。“如果一个公民认为介入政治得到的报酬低于从事其他活动之所得，他就不可能介入政治。”[1]目前，我国政治参与的利益驱动力不足，公民的利益意识逐渐增强，对理想和信念的追求相对淡化,这些都导致了政治冷漠。A县经济欠发达，选民参与村民选举的收益小于积极从事农业生产的收益，因此，选民不积极参与选举。（2）质疑村委会的社会地位。A县选民普遍认为只有富裕才是拥有较高社会地位的体现。（3）怀疑自己的能力。A县选民普遍认为自己的行动无法有效地影响选举。（4）对选举结果不满。A县选民对某些不称职的村委会成员不满，却无力改变这一状况。（5）对候选人不熟悉或认为候选人之间的差异不大。A县选民普遍认为村民选举中的候选人没有什么重大差异，自己的选择无足轻重。（6）传统政治理念的影响。中国两千多年的封建统治所形成的封建文化至今依然对我国公民有影响，致使人们不愿参与政治。

2．候选人非正当胜选。近年，贿选现象在我国少数基层政府的选举中出现，这种现象在村民选举中更为常见。A县村民选举中，“有的竞选者为将村民的选票搞到手，不惜出重金，通过请客以及送烟、送酒、送油、送购物券等方式‘买’选票。”[6]这些行为引起具有正义感的选民不满，因而不愿参与选举。重视经济利益的选民则将选票卖给出价高的候选人。这两方面都增强了选民的政治冷漠度。

3．胜选者公报私仇。某些候选人胜选后借职务之便对反对者进行打击报复，导致选民不敢对抗势力强的候选人，只好弃权或出卖选票，选民的政治参与度随之降低。

4．公民政治素质不够高。一方面，大多数农民的文化程度偏低,缺乏较高的政治素质，对国家政治事务的了解和参与程度较低；另一方面，也有部分受过高等教育的选民由于所持的个人主义信念导致其不愿参与政治。

第三，社会环境。1．宗派和宗族驱动。某些基层政府中存在宗派，这些宗派在选举过程中会采取各种措施操纵选举，致使选举结果难以真正体现选民意愿，从而导致选民政治参与度降低。A县各镇的大宗族组成宗派，通过游说、贿选甚至威胁等手段拉拢选民，长期占据村委会职位，使其他选民无力改变局面，增强了其政治冷漠度。

2．基层精英匮乏。基层政府缺乏精英与政治冷漠直接相关：选民发现候选人并非精英之后，其政治参与热情会降低。乡村精英可以分为宗族精英、文化精英和经济精英，[7]A县各镇缺乏这类精英，候选人不具备足够权威，导致某些宗派内部及宗派之间的竞争者势均力敌，选民认为候选人没有太大差别，因而不愿积极参加选举。

3．社会组织、新闻媒体与学术界的监督力度弱。A县的社会组织对村民选举的影响力极其有限。“村民了解一些政治法规、政治时事基本上是通过新闻媒介。”[8]A县的新闻界并不重视对政治法规的宣传及对村民选举中不正当举措的监督，政府有关部门、学术界对村民选举中政治冷漠的关注度也不高。

4．问责文化的缺陷。A县很多村委会成员并不称职，但因为没有完备的问责文化（选民不敢或不愿问责、社会组织等因无收益而不愿问责），有些不称职者得以长期担任村委会职务，某些基层政府也存在类似情况，这是造成政治冷漠的原因之一。

（二）政治亢奋的成因

B县经济条件较好,公民能够承担选举成本，而且参加选举可以获得较大收益，同时该地区没有占据主导地位的宗派。这些因素交织在一起，导致政治参与过程中亢奋现象的出现。成因具体如下：

第一，制度方面。1．选举的问题。（1）选举方法存在缺陷。B县采取的也是一个职位投票一次的选举方法，大宗派得以连续多年垄断大部分甚至全部的村委会职位，引起其它宗派强烈不满，这些宗派在每次选举中都采取各种措施试图击败大宗派，政治亢奋度随之提高。同样的选举方法在A、B两县导致不同结果的关键原因是：A县的大宗派具有绝对优势，其它宗派即使联合起来也没有胜选可能；B县的大宗派并不具有绝对优势，其它宗派联合起来则有胜选可能。（2）委托投票不规范。B县的村民选举过程中，并未采取外出务工人员提供书面委托的方式委托投票，导致某些家庭内部分属不同宗派的成员争夺外出务工人员的投票权，强化了政治亢奋度。争夺投票权的原因在于掌握投票权可以获得较大收益。（3）选举纠纷解决机制不健全。B县的村民选举采用的是书写候选人姓名的方式，某些村民并不知道某位候选人的准确姓名如何写，致使其敌对宗派将其选票视为废票，引发严重的宗派冲突。《组织法》等并未明确规定这类纠纷由谁处理及如何适用法律。（4）政府的不正当干预。案例中某些乡镇的领导在历次村民选举中都命令选举的组织人员宣传其中意的候选人，此举引起敌对宗派的不满，加剧了其政治亢奋度。

2．利益诉求渠道不足。“村委会对农民利益诉求的综合和表达效能的不足”[9]是导致B县村民选举中政治亢奋的重要因素：小宗派只能寄希望于通过选举更换村委会成员，以使其利益诉求能够得到表达，所以对每次选举都极度积极。

3．问责机制不完善。其中最重要的是罢免程序不健全，B县尚未设立完善的对不称职村委会成员的罢免程序，导致选民只能寄希望于通过换届选举替换不称职的村委会成员，加剧了选举的激烈程度。

第二，政治参与者方面。1．政治心理因素。（1）利益抉择。B县的经济比较发达，村民选举期间忽视农业生产对选民造成的利益损失很小，如果胜选则能够获得较大收益，因此，当地选民能够极度积极地参与选举。（2）对社会地位的渴求。受当地传统观念影响，B县选民认为只有成为官员（包括村委会成员）才是拥有较高社会地位的体现，这一理念与当地村民选举中的政治亢奋密切相关。（3）对自己能力的肯定。受宗派的影响，B县选民普遍认为自己的行动能够有效地影响政治结果，这极大提高了选民的政治参与度。（4）对选举结果不满意。B县农村的大宗派长期垄断村委会职位引起其它宗派的强烈不满，每次选举都有小宗派联合对抗大宗派，增强了政治亢奋度。

2．候选人通过不正当手段获取选票。B县的某些村民委员会候选人在选举期间通过威胁、贿选等手段获取选票，这些举措引起某些原先持观望态度、具有正义感的选民不满，促使其加入有不正当举措的候选人的敌对宗派，增强了选举的激烈程度。

3．借选举及职务之便公报私仇。某些候选人胜选后借职务之便对反对者进行打击报复，导致后者在下一次选举中极力反对公报私仇者。这些都增强了选民的政治亢奋度。

4．对“散票”的争夺。B县各乡镇存在少数对村民选举持无所谓心理的选民，各宗派为了赢得选举，通过各种手段尽力争取这些“散票”，加剧了宗派之间的争斗。

第三，社会环境。1．宗派驱动。宗派的形成主要有两种情况：多个宗族联合；某个或多个宗族联合“散票”选民。A县各乡镇的大宗派所属的选民人数均未超过选民总数的一半，小宗派可以通过联合在选举中获胜。各宗派为了给本派系谋取更多利益，通过游说、贿选甚至威胁等手段拉拢选民，宗派之间竞争激烈。

2．乡村精英匮乏。各候选人不具备足够权威，导致某些宗派内部及宗派之间的竞争者势均力敌，加剧了竞选的激烈程度。

3．社会组织、新闻媒体与学术界的监督力度弱。

4．问责文化的缺陷。尽管很多村委会成员并不称职，但因为没有完备的问责文化，选民只能寄希望于通过选举替换不称职的村委会成员，这是该县村民选举中政治亢奋的成因之一。

四、对策分析——实现政治参与适度化的途径

实现政治参与适度化能够起到保持国家稳定和加强社会秩序的作用，所以必须采取措施解决政治冷漠和政治亢奋并存问题。

（一）制度方面

第一，针对选举的对策。一是改进选举方法。应该在基层政府的选举中采取简单、有效的方法。如在村委会选举中采用一次投票选出全部村委会成员的方法保证村委会的代表性（按得票数从高到低依次任命村委会成员），杜绝大宗派垄断村委会职位的情况。二是规范委托投票。采用外出务工人员提供书面委托的方式规范委托投票。三是健全选举纠纷解决机制。明确规定由谁处理选举纠纷及如何适用法律。四是严厉惩处不正当干预选举的公务员，保证选举的公正性。

第二，拓宽利益诉求渠道并增强基层政府和村委会的利益诉求功能。“必须进行制度创新，通过建立诉求、协调、化解一体化的机制，畅通和拓宽农民利益表达与沟通的渠道和途径。”[9]

第三，完善问责机制。对不称职的公务员、村委会成员进行问责（包括罢免），并规定被问责（或罢免）者不能再次作为候选人参加选举，增强选民对自身影响力的信心。此举还能使选民不再把全部希望寄予换届选举。

（二）社会环境方面

第一，削弱宗派的影响力。“首先，积极发展经济合作组织，提高社会化服务水平，帮助农民家庭解决生活、生产中的实际困难。其次，加强精神文明建设，丰富农村文化生活，用丰富多彩的文化活动形式代替传统落后的家族文化。”[7]

第二，培养基层、乡村精英。“乡村精英对于完善村委会选举制度具有特殊的意义，对于他们通过合法的渠道和公平竞争而进入乡村政治权力格局应该是可以接受的也是值得提倡的。”[7]基层、乡村精英的培养及参选能够使某些候选人拥有足够的权威，并改变选民对候选人的成见以及选举中几个大宗派的代表者势均力敌的状况。

第三，增强社会组织、新闻媒体与学术界的监督力度。“通过设立社会团体、研究机构和大众传媒三方共同参与的积极监督机制，对选举的全过程进行跟踪观察，加强对各参与主体的机构和功能监管。”[9]三方都应该加大对村民选举中政治冷漠或政治亢奋问题的关注，政府也应该加强对这三方观点的重视度。

第四，培育问责文化，强化对村委会成员的监管。健全问责渠道；加强对正当问责的选民的保障；奖励进行正当问责的社会组织、新闻媒体和学术界。通过这些措施培育良好的问责文化。

（三）政治参与者方面

第一，增强选民维护公共利益的信念。降低私利、宗派对选民的影响，使选民能够把选票投给真正有才干和能力的候选人。

第二，加强宣传教育，改变选民关于社会地位的理念。对于A县，应该让选民意识到除通过创业致富之外，担任村委会成员等等都是拥有社会地位的体现。对于B县，应该让选民意识到除担任村委会成员之外，通过创业得以致富等等都是拥有社会地位的体现。

第三，严厉打击选举中的不正当行为。应该严厉惩处那些“以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权”[10]的选民或候选人，保证选举公正性。

第四，加强选民之间矛盾的调解。政府、村委会及社会组织应采取措施化解选民之间的矛盾，并加强对村委会成员的监管，防止其对选举中的反对者进行打击报复。