论执政公信力的内涵、作用机理与提升路径

2012-12-22李桂秋

理论导刊 2012年10期

关键词：执政党公信力合法性

李桂秋

（中共中央党校党建部，北京100091）

论执政公信力的内涵、作用机理与提升路径

李桂秋

（中共中央党校党建部，北京100091）

执政公信力是执政党在执政过程中，其纲领、路线、方针、政策和实际作为因反映并满足了民众的利益要求而赢得民众信任的能力。执政公信力对提高执政绩效、提升执政权威、增强执政合法性，推进社会的发展和巩固执政党的执政地位作用巨大。在政党政治条件下提升执政公信力要做到：树立以民众利益为出发点的执政理念、选择符合公共权力运行规则的执政方式、增强兑现承诺的执政能力、提高推动社会发展的执政绩效、塑造良好的执政党形象。

公信力；执政党；执政公信力；作用机理；提升路径

一、信任、公信力与执政公信力

公信力的核心概念是信任，因此要探讨执政公信力的内涵，必须从分析信任这一核心概念入手。从社会学的角度来说，信任是主体对客体未来行为的一种良好预期，即主体相信客体的未来行为会符合自己的愿望或达到自己的利益预期。在社会生活中，信任是不可缺少的，它是社会合作的基础，是良好的社会秩序得以存续的前提。信任关系的建立有赖于这样几个要素：第一、信任主体对客体行为的不确定性。什托姆普卡说：“如果我完全有能力强制执行我所希望的行动，我能强迫他人像我希望的那样行动，我不需要信任他们。”[1]30如果客体的行为是完全可控的，是确定的，那么我们无需给予他们信任，让其发展就是了。信任是与不确定性密切相联的，因为我们不可能获得有关客体的所有信息，以确定客体的未来行动是否符合我们的愿望，所以我们凭借少量的信息和判断赋予客体信任，期待客体会按照我们的期望行动。所以，如卢曼所说，信任是“一种风险投资”。[2]第二、信任客体的承诺。并非所有的期望都构成信任，信任主体在对客体未来行为无法预知的情况下给予信任，是因为客体向主体做出了某种承诺，承诺是主体借以信任客体的前提。第三、主客体之间存在着利益关系。利益是将主体与客体联系在一起的纽带。一方信任另一方，是因为一方做出了能给另一方带来利益的承诺，而另一方在履行承诺的过程中也增进了自己的利益，正如罗素·哈丁所说：“说我信任你意味着我有理由期望你因为你自己的原因，在相关事情上作为我的代理人行事。你的利益暗含着我的利益。”[3]总之，公信力的核心概念是信任。公信力中的“信”指信任，“公”既指主体是公众而不是个人，又指客体具有公共性，如公共权力、公共机构、组织。“力”是指能力。所以，公信力就是指具有公共性质的机构、组织以及具有公共性质的抽象存在物（如权力、制度等）赢得公众信任的能力。

执政公信力（本文主要指的是政党的执政公信力），即政党在掌握和行使国家权力的过程中赢得的公信力。分析执政公信力概念，需要从政党政治的基本架构中进行。民主政治的三个基本要素是：民众、政党和公共权力，三者之间的关系构成了政党政治的基本框架。[4]47-48欲分析三者之间的关系，首先应明确公共权力的来源。按照卢梭在《社会契约论》中的观点，公共权力来源于个人权利的让渡和委托，也就是说，人们以订立契约的形式结合在一起，其中每个人都让渡出个人的部分权利，形成公共权力，来组成一个较强大的组织以实现对个人的保护和组织的管理。因此，从公共权力的来源来看，其所有者是民众。民众作为公共权力的所有者，却不能直接控制公共权力，因为公共权力是一种超越个人力量之上的力量，民众个人无法控制它。政党作为一定阶级、阶层和利益集团的代表，是民众的组织化，而且从政党的功能来看，它可以作为民众参与政治的工具，这样，民众就把公共权力委托给政党代其掌控。所以，在这个框架内，民众是公共权力的所有者，政党是连接民众和公共权力的桥梁，政党只有得到相当一部分民众的支持，才能生存和发展；只有掌握权力，或对政府的运作施加影响，才有存在的价值。[4]42从这三者之间的关系来看，民众作为公共权力的所有者，按照权力来源于谁，就要服务于谁的原则，公共权力就要为民众服务。“公共权力不管交给哪个机构,交由谁来执行,其最终所有者是社会公众,而不是受委托的机构,更不是行为者个体。”[5]执政党作为公共权力的受托者，要想赢得民众的信任，提升公信力，就必须在行使公共权力的过程中满足民众的利益要求，服务于公共利益，这是其赢得公信力的关键所在。为此，执政党必须做到：第一，给予民众一定的利益预期，也就是向民众做出承诺。这是赢得民众信任的前提。第二，要实现民众的利益，即兑现承诺。承诺兑现了，表明执政党具有良好的信用，民众因此而对执政党具有较高的评价。给民众一定的利益预期，即做出承诺，靠的是执政党的纲领、路线、方针和政策，而实现民众的利益，即兑现承诺，靠的是执政党的实际作为。从以上分析，我们最终可以得出执政公信力的内涵，即执政党在执政的过程中，其纲领、路线、方针、政策和实际作为因反映并满足了民众的利益要求而赢得民众信任的能力。

二、执政公信力的作用机理

在政党政治时代，执政公信力的高低对执政党至关重要，它是政党执政的重要前提。执政公信力有助于提高执政绩效、提升执政权威、增强执政合法性，直接助推社会的发展、稳定和政党执政地位的巩固。

1．执政公信力与执政绩效和社会发展。执政绩效体现在经济、政治、文化等各个领域，只有执政绩效的增加，才能促进社会的发展。执政绩效反映了执政收益和执政成本的关系，即：执政绩效=执政收益/执政成本，它与执政收益成正比，与执政成本成反比。较高的执政公信力能使执政收益增加，执政成本降低，从而扩大执政绩效，促进社会发展。

首先，从增加执政收益的角度来看，一方面，较高的执政公信力能激发执政党的工作积极性。通常来讲，给予他人信任能唤起他人的积极性。信任释放和调动人的能动性，释放对他人创造的、不受抑制的、革新的、企业家式的积极精神。[6]8执政党被赋予了较高的信任，在工作中就表现为：第一，顾虑减少了，工作的阻力也减少了，从而增加了执政党在工作中的能动性、积极性。第二，行动的自由度增加了、空间扩大了，这使执政党在工作中有了更广阔的发挥余地、更大胆的工作设想，增强了创新性，从而在工作中能够取得更大的成绩。另一方面，民众因信任执政党而提高了参与社会建设的热情，即政党具有良好的信用而赢得了民众的信任，民众对执政党更加拥护和信赖，这种感情在实际工作和生活中被转化成一种热情，他们以较高的热忱投入到工作中，从而创造出更大的价值。

其次，从减少执政成本的角度来看，执政成本是执政过程中为实现执政目标而投入的总的耗费，它包括经济成本、组织成本、制度成本、信誉成本、过程成本等。其中经济成本指投入的经济耗费；组织成本指为实现执政目标而建立一定的组织，为其建立和运转投入的耗费；制度成本指制定规则、建立制度及维护的耗费；信誉陈本指维持信誉、建立执政信任的耗费；过程成本指执政过程中的综合消耗以及根据一定执政目标，与民众、与社会、与其他政治团体形成良好互动的政治投入。[7]信任的建立有利于增强社会合作，信任是人类合作的基础，如果没有信任，则仅仅那些可以现场处理的非常简单的人类合作形式才是可能的。[6]88在执政党与民众之间，信任关系的建立就等于在二者之间建立起了一种良好的合作关系，这种合作关系之融洽可大大减少执政成本：社会的有序与稳定，可减少法院、警察、检查机构的数量，从而减少了组织成本，而机构的减少所带来的人员开支费用的降低，又减少了经济成本；社会矛盾、冲突的减少，使制定相应规则、维持其制度的投入减少，降低了制度成本；较高的执政公信力本身又减少了建立执政信任的信誉成本；民众、社会和其他政治团体对执政党的信任，又降低了过程成本。执政成本的降低，在执政收益一定的情况下，会大大提高执政绩效。总之，较高的执政公信力，会促使执政绩效提高，从而推动社会的发展。

2．执政公信力与执政权威和社会稳定。稳定是社会发展的前提，稳定的社会才有和谐、团结的社会环境，才能实现经济的增长、政治的发展，也才能使执政党赢得民众的支持和拥护，从而巩固其执政地位。因此，任何政党上台执政，都力图建立并维护稳定的社会局面。社会的稳定可以依靠权力和权威两种力量：依靠权力，主要是以国家机器为后盾，必要时诉诸武力，或以武力震慑；权威则表明一种自觉自愿的服从，“权力只表明服从，这种服从却可能是被迫的。处于被迫服从状态的人们始终会寻找机会摆脱这种状态，因而也就使现行政治体制变得极其不稳定。权力转变成权威之后，情况就完全不一样了。权威表示自觉的服从，而自觉的服从意味着一种协调、稳定、良性互动的体系和状态。”[4]168因此，要使社会保持长久的稳定有序，必须要建立起政治权威。在政党政治条件下，就是要建立执政权威。执政权威就是“执政党掌握和行使国家权力的意志得到社会成员服从的能力，它反映的是政党在执政过程中与社会成员之间形成的服从关系。”[8]执政权威的建立与执政公信力是分不开的。执政公信力的建立与提升，能增强政党与民众之间的服从关系，提高执政权威，从而促进社会的稳定。执政公信力表明民众对执政党的信任，信任有利于增进社会关系，“展示信任中的利益交流，显示自己是可信的，对信任的接受与互换，都在致力于强化和普及社会关系，这种社会关系证明既是机会也是约束（至少在长期的关系中）。因此，社会控制的要素是从信任关系之中建立的。”[6]64信任的建立增进了主客体之间的良好的关系，在执政党与民众之间，这种良好的关系会使民众自觉自愿地服从执政党，能够有效地化解社会矛盾，减少社会冲突，消解社会不满情绪，增加理解与宽容，提升执政权威，促进社会的和谐与稳定。相反，如果执政公信力丧失，民众对执政党怀有极大的不信任，则执政威信扫地，民众对执政党的政策、法令等表现出漠视、不服从、不遵守，社会矛盾就难以化解和平息，甚至会因一点小矛盾而引发社会冲突或内乱，严重破坏社会秩序，造成社会的不稳定。所以，执政公信力状况直接影响着社会的稳定。

3．执政公信力与执政合法性和执政地位。“政党的执政合法性,就是指执政党不但从社会中获得广泛的认同和忠诚,而且其执政本身具有某种值得民众支持和拥护的客观价值。”[9]执政合法性，简单地讲就是民众对执政党执掌公共权力这一事实的认可。执政合法性直接关系着执政党的执政地位。诚如美国学者罗斯金指出的：“当合法性受到侵蚀时，政府的麻烦事就来了。人们感到没有太多的必要去交税和遵守法律。不遵守法律不再被认为是肮脏的和不诚实的，因为政府本身就被看作是肮脏的和不诚实的。”[10]对于执政党而言，合法性危机的直接后果就是执政地位的丧失。执政公信力与执政合法性密切相连，执政公信力有利于增强执政合法性。首先，执政公信力是执合法性的基础。“合法性基础说到根本也是一种信任。”[11]由信任而产生认可，民众只有首先信任执政党，才能认可执政党。如果民众对执政党连最基本的信任都没有，何谈认可，“执政党因为具备一定程度的公信力，才赢得民众的支持和拥护，民众的支持和拥护产生执政党的合法性，合法性使政党的执政地位得以巩固和持久。”[12]其次，执政公信力有利于扩大执政合法性资源。执政合法性资源包括：意识形态的资源、政治层面的资源（政治制度和规则,并在这种制度和规则上运行的政治模式）、经济层面的资源（主要包括政绩效效和有效性）。[13]这些资源都可以在执政公信力的提升下而扩大，因为，较高的执政公信力能增强民众对执政党的信任和信心，使执政党能有效的动员民众，调动民众的热情和积极性，凝聚民众的力量和智慧，从而增强意识形态的聚合力、对政治制度和规则的认可、提高执政绩效，增强执政合法性，巩固执政党的执政地位。

三、提升执政公信力的路径

在政党政治框架内分析执政公信力，执政公信力的提升，最重要的是执政党要处理好与民众、公共权力之间的关系。

1．确立以民众利益为出发点的执政理念。所谓执政理念就是执政主体对整个执政活动的总的认识和基本观点，它是执政党执政活动的根本原则和价值取向。执政理念包含两个基本要素，即“为谁执政”和“怎样执政”，在这两者中，“前者是目的，属于价值判断，从属于执政的宗旨、目标和价值取向；后者是方式，属于事实判断，从属于执政的方针、政策和举措；后者是前者的逻辑展开。”“目的是核心，决定和制约着方式，方式则从属和服务于目的。”[14]执政理念作为执政活动的根本原则和价值取向，贯穿于执政活动的整个过程，决定着执政活动的总体方向和执政效果。正确的执政理念应该符合社会发展规律和执政规律，如果执政理念发生了偏离，则整个执政活动也就脱离了正轨，其结果必将影响到政党的执政地位。因此，树立什么样的执政理念，对于一个执政党来说至关重要。

民众既然是公共权力的所有者，执政党的执政理念就应该以民众的根本利益为出发点，反映在执政活动上，执政党的一切执政活动都应该体现民众的利益要求，这样，执政党才能赢得民众的信任和支持。以民众利益为出发点的执政理念，在“为谁执政”的问题上，就是为民众而执政，在“怎样执政”的问题上，执政党的方针、政策、行为等就要始终围绕民众的利益而展开。社会是不断向前发展的，民众的利益诉求也会随着社会的发展而变化，因此，政党的执政理念不能僵化，要始终以民众利益为出发点，实现执政理念的与时俱进，才能维持持久的公信力。

2．选择符合公共权力运行规则的执政方式。所谓执政方式，简单地说就是执政党如何掌握、控制和运行国家权力（公共权力）的途径、手段和方法。公共权力的所有者是民众，公共权力的运行必须体现民众的意志，维护民众的利益，为整个社会民众谋福利，否则，公共权力为小团体或私人利益服务，其结果必将遭到民众的反对。作为公共权力运行方式方法的执政方式，在选择上必须以保证公共权力服务民众为目的，

以公共权力服务民众利益为原则建立执政方式，就要做到：第一，民主执政。民主执政就是要按照民主原则和民主程序行使公共权力，保障民众的民主权利和自由，使民众有充分的表达利益和愿望的渠道，有参与和管理国家事务的机会，真正体现出民众的主体地位，民众才会拥护和支持执政党，“民主政治常常被看成最有利于信任出现的政权制度”。[1]185-186第二，依法执政。法律是民众集体意志的体现，执政要在法律的轨道上进行，依法制定并执行执政党的路线、方针和政策，避免个人意志左右执政行为，使公共权力始终围绕着服务民众的利益而运行。第三，建立有效的权力监督和制约机制。孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[15]权力本身具有自由膨胀的属性，由于它与利益相连，不受制约的权力必然会成为少数掌权者谋取私利的工具，因此，必须要建立一套行之有效的监督和制约机制来保证公共权力运行的目的和方向。

3．增强兑现承诺的执政能力。执政党的承诺是执政党与民众之间建立信任关系的前提。执政理念在一定程度上可以被看做是执政承诺，执政承诺的兑现远比做出承诺要难得多，它靠的是执政党的执政能力。对于执政党而言，承诺的再好，如果不能兑现那也是一纸空文，而且在这种情况下，承诺的越多，失信就越严重，一旦执政党遭遇了信任危机，执政地位就会受到挑战。而信任一经破坏，重新建立就很难了。因此，对于执政党而言，一是要做出恰当的承诺。承诺不可过高，脱离了实际的承诺无法兑现；承诺也不可过低，否则就不能引起民众的兴趣。二是要有兑现承诺的能力。较强的执政能力保证承诺的兑现，才能最终赢得民众的信任。当今世界政党政治的实践表明，执政能力已经成为民众评判政党是否具有执政资格的重要条件。

执政党的执政能力是执政党治国理政的本领，政党应具备的基本的执政能力有：第一，发展经济、改善民生的能力。这是执政党执政的首要任务。经济是基础，民生是根本，制定合理的经济政策，实现经济的持续健康发展，是社会发展进步的基础，也是改善民生的根本前提。如果经济停滞甚至持续倒退，人民生活水平长期得不到改善，必将削弱执政党的公信力。第二，领导国家政权、发展民主政治的能力。发展民主政治是执政党政权建设的一项重要内容，现代社会民众民主意识的增强，要求在政治上获得更多的民主权利，来表达自己的利益要求。一个没有充分民主的社会，民众会因缺少参与政权的机会而对执政党产生不满，从而对执政党失去信心。第三，化解矛盾、协调利益，维持社会稳定的能力。稳定的社会秩序是社会发展和人民安居乐业的前提。社会在发展的过程中不可避免地会存在各种矛盾，严重的会演化为社会冲突，造成社会的动荡和混乱，损害民众的利益。因此，执政党必须具备化解社会矛盾、协调各方利益、有效维护社会稳定的能力，才能获得民众的信任和支持。第四，增强国家实力、推动社会发展的能力。国家实力的增强，社会的繁荣发展是执政党执政能力的突出显现。民众会在这样的环境中得到更好的发展机会和发展空间，在与国外对比的过程中会产生较强的自豪感，这无疑会增强对执政党的信心。

4．提高推动社会发展的执政绩效。执政绩效是执政主体在执政的过程中取得的实际业绩和社会效益，它反映的是执政成本和执政收益的情况。在执政收益一定的情况下，执政成本越小，执政政绩越大，反之则越小。执政党的执政绩效是执政理念的落实，是执政能力和执政水平高低的最终体现。任何政党上台执政，都要努力提高自己的执政绩效，以给民众带来更多的福祉，实现国家的强盛，以显示其执政能力，巩固其执政地位。民众也会以执政党执政绩效的高低来评判执政党，执政绩效越高，民众得到的实惠越多，对执政党的认同感就越强，因此，执政党的执政绩效的高低与执政公信力密切相关。为此要努力做到：第一，增强国家实力，提高人民物质文化生活水平。毛泽东曾说：“一切空话都是无用的，必须给人民以看得见的物质利益。”[16]物质文化生活水平的提高是人民感受最直接、最明显，也是最容易赢得民心的方面。因此，增强国家的实力，使人民物质文化生活水平得到不断提高是执政党执政绩效最明显的体现。第二，提高发展民主政治的绩效。经济与政治同步，建立健全民主机构，完善民主制度，保障并充分实现人民的民主权利等，民主政治建设程度是执政党提升公信力的重要根据。第三，提高促进社会和谐稳定的绩效。社会的和谐稳定是人民发展的基本前提。有效应对社会危机、化解社会矛盾、避免社会冲突、实现社会和谐有序健康发展，使人民安居乐业，是任何社会民众的共同愿望。

5．塑造良好的执政党形象。执政党的形象是民众对执政党的言行认识基础上形成的总体印象和评价。政党政治的发展表明，任何政党要获得或保持执政地位，都必须具有良好的形象。良好的执政党形象是政党执政的重要政治资源。民众判断一个执政党，不仅要听其言、观其行，还要看他的整体形象。一个民主、廉洁、自律、精干、亲民的政党更容易获得民众的认同和选择。执政党的形象犹如一面旗帜，是执政党魅力的展示，它能在民众中产生极大的感召力和影响力，并进而孕育出民众对执政党的信任感和认同感，从而巩固并扩大执政基础，增强政党执政的合法性。

提升执政党形象，首先，要提高领导干部的能力和素质。领导干部是执政党的精英群体，一般占有重要的职位，他们的言行是党的形象的直接体现，领导干部的勤俭、自律、办事高效，会给民众以良好的印象，并进而转化为对党的信任和赞同。因此，一方面，要提高领导能力，增强执政的本领，打造一支精干的领导干部队伍。另一方面，要提升领导干部的素质，培育优良的作风。在领导干部的作风上，重点是对腐败的预防和治理，亚里士多德曾说：“群众对自己不得担任公职，不一定感觉懊恼，……但一听到公务人员正在侵蚀公款，他们就深恶痛绝”，[17]腐败现象是影响党的形象的最重要的因素，执政党必须对其高度重视并坚决治理才能取信于民。其次，加强与民众的沟通和联系。这是民众认识和评价执政党的途径。政党只有走进民众，了解民情、询问民需，与民众沟通，才能争取民意，“亲民，民亦亲之”，这也正是执政党展示风范、形象塑造的过程。最后，加强舆论宣传和引导。舆论宣传也是执政党塑造形象的重要渠道。要实事求是、有意识地积极宣传，向民众展示执政党的理念、卓越的能力、显著的绩效，以引导民众形成积极正面的评价。

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