我国人大预算监督研究:现状与未来

2012-12-21刘元贺孟威

人大研究 2012年10期

□ 刘元贺孟威

人大制度研究

我国人大预算监督研究:现状与未来

□ 刘元贺孟威

人大预算监督研究不仅要推动政治学科的发展，还要关注现实政治中重大问题，即实现科学使命与政治使命的统一[1]。实现二者的有机结合必须建立在对已有预算研究认识的基础上。通过文献检索可以发现，现有国内外相关预算监督研究基本上集中在三大领域内：基础理论研究、中国人大预算监督研究、预算监督理论模型研究等。

一、公共预算基础理论研究

（一）公共预算的政治属性研究

早期的预算研究，一般将公共预算视为一种提高政治绩效的技术。在早期预算理论家的视野中，公共预算的核心价值理念是效率，如进步时代美国预算改革理论家们克里夫兰（Fr e d e r i c kCl e v e l a n d）、艾伦（W i l l i a mA l l e n）等，他们认为自己的工作是建立在客观观察的科学原则和对数据的中立评估基础之上的。艾伦把公共预算视为一个被动的无力在有效分配资金的过程中执行独立的政治中立功能的东西[2]。但是，公共预算不仅只是行政管理技术。二战以来，随着人们对公共预算研究的深入，理论家们逐渐认识到了公共预算的政治属性。威尔达夫斯基（W i l d a v s k y）开创了公共预算研究的新领地。在他的研究视阈内，公共预算在本质上是政治的，它是政治过程中权力冲突的表现：（1）为完成政策目标，预算成为连接财政资源和人类行为的枢纽；（2）预算是一种在可选择的支出项目中作出选择的机制；（3）预算不仅是社会网络，而且也是法律关系，在这种法律关系中，党派会达成承诺，也有可能引发制裁（如果不存在必要的平等）；（4）对任何组织而言，预算是表达不同偏好和作出不同判断的过程。总而言之，预算是政治斗争的结果。所以，威尔达夫斯基形成这样的结论：预算的规模和形式关系着政治生活中竞争程度。总统、政党、行政官员、国会议员、利益组织以及有兴趣的公民群体都有可能在预算中相互竞争着表达其利益偏好[3]。在研究过程中，威尔达夫斯基较为偏重过程和结果的分析。由于受当时行为主义的影响，他分析的焦点是公共预算过程中主体间的权力行为关系。也正是因此，他虽然界定了预算的本质并提出了初步的政治分析框架，但却很少研究预算过程中制度的影响。

公共预算之所以是政治的，并不仅仅在于它解释了政治过程中冲突的权力关系，更为重要的是，它涉及现代社会的民主治理问题。美国学者乔纳森·卡恩（Jo n a t h a n D a v i d K a h n）基于对进步时代（18 90~ 1928）美国的国家建设和公民权的考察，揭示了预算在维护公民权和重构政府责任方面的贡献。恰如他在《预算民主：美国的国家建设和公民权》所评论的：“预算不仅仅限于如何保证精确性的技术问题，它更多地涉及现代社会中预算和民治治理相互关系的根本问题。”[4]这里卡恩所谓的预算民主，更主要体现在重构政府责任方面：“在没有为民众提供任何更多的控制政府的手段、而政府对民众生活的控制权却日益强大的情况下，预算通过建立一个公民保护其默认权利的新的代议制神话，来缓解代议制民主的危机。今天，预算告诉我们，政治家是负责任的，因为他们必须根据某些条例来花我们的钱。不管它运行的现实情况如何，仅仅是它的存在，就是再次对我们作出的保证。”[5]预算在这里体现的权力关系，是一种监督性的权力。因此，严格地来说，公共预算的政治含义首先是一种监督权力。不过，卡恩的目标更主要是对美国预算改革的历史分析，而对公共预算过程中的权力关系以及制度关系方面的研究力度不够。

在国内，不少政治学者也开始关注公共预算政治方面的研究，如王绍光、马骏等。王绍光虽未明确提出公共预算本质是政治，但是他的研究突出了公共预算与政府责任的密切关联。“税收固然重要，预算也很重要。预算改革的目的是把一个看不见的政府变为一个透明的政府。如果政府收支没有一本账，如果政府收支不受监督，它就是一个看不见的政府。一个看不见的政府，不可能是一个负责任的政府；一个不负责任的政府，不可能是一个民主的政府。要建立一个民主的政府，首先要让它看得见：要让它看得见，它就得有一个统一的、受监督的预算。”[6]马骏基于国外预算研究的经验，也认为公共预算的本质是政治。在此基础上，他提出了预算改革政治分析的研究框架：（1）预算改革引起的权力结构方面的变化；（2）预算改革引起的决策方式的变化；（3）预算改革引起的预算结果的变化。在这个分析框架中，马骏突出地强调了预算改革引起决策方式的变化[7]。预算本质的政治性认识确立了预算研究的基本主题，只不过，目前预算政治方面的研究主要集中于政府行为和公共资源分配权方面的研究，而忽视了预算制度和预算监督权的研究。

（二）走向权力监督的公共预算研究

公共预算作为政治的体现，不仅围绕资源分配而进行的权力斗争，而且还是一种构建责任政府体系的权力保证，即预算是一种监督权。公共预算作为一种监督政府的权力，是随着现代政府预算制度的起源而产生，国外一些学者在这个问题上基本达成共识。如英国学者Ei n z i g Pa u l系统地研究了英国议会财政控制制度发展的历程。在这项研究中，他认为公共预算是控制政府“钱袋”的权力，也就是说公共预算本身是监督或者控制政府的权力[8]。除了历史分析外，也有学者通过对现实案例的分析，发现预算的主要功能是防止权力滥用。如托马斯·P·劳斯在《三权分立原则与预算决策》一文中通过对美国预算过程中具体案例的剖析，发现如下结论：历史上，将国库管理的权力置于立法机关的手中是为了避免君主专制。今天，将预算发展和执行的职责聚集于首席行政长官身上是为了控制公共支出。相反，行政主管有权监控、指导预算执行，有权全部或者部分否决立法机构拨款，有权执行拨款措施，给他这些权限是为了防止公众开支过程效率低下，并防止出现笼络民心的政治拨款。简而言之，公共预算中的分权原则是为了防止权力滥用[9]。

不仅国外学者揭示了预算政治的首要含义是约束与监督行政权力，而且国内也有学者意识到了预算控制权力的功能。靳继东对预算政治的历史进程和思想传统的探索发现：无论是预算政治的现实主题还是研究主题，其逻辑的次序都是从对权力的宪政控制开始[10]。

预算权力监督功能的研究不仅拓展了预算研究的范围，而且更对当前我国人大预算监督研究提供了很好的研究思路，即预算监督不是技术性的监督，而是一种权力监督，是人大对行政机关的监督。这是研究中国人大预算监督的首要出发点。

二、中国人大预算监督研究现状

人大预算监督重要性逐渐得到学界的重视，现已成为政治学、行政学、法律学等多学科的研究重点。不过与其重要性相比，人大预算监督研究仍是一个有待拓展的研究领域。

（一）人大预算监督的实质

有关中国人大预算监督研究的专著，最早的研究应该是蔡定剑教授于1991年出版的《国家监督制度》。在1992年版的《中国人民代表大会制度》中，蔡定剑依据监督权的内容，将预算监督视为对政府行为的监督[11]。朱光磊教授在对中国监督体系的基本框架总结的基础上，认为人大的预算监督功能属于法律监督系统[12]。由于二人分类的标准不一，很难区分他们这种对人大预算监督的类分孰优孰劣，但可以确定的是，人大预算监督权是一项极其重要的监督权。

人大预算监督权不是普通的监督权，而是具有宪政意义的权力。朱孔武依据宪政主义的研究视角，认为，“议会审查和决议预算案，本质上是对政府的授权，使政府得为达成一定施政目标而执行议会同意的预算，因此，议会的预算审查权只不过是传统的议会对政府进行控制的权力。议会预算审议权内化于一国的宪政制度，成为不可或缺的环节。政府在财政经济上的措施和行为必须获得议会同意，使政府在施政上能够直接接受选民监督，从而达到合理节制的目的,最终经由权力分立和制衡原则来保障人权。”[13]

（二）人大预算监督实践研究

人大预算监督重要与否，关键还是要看其效能的发挥程度。目前，人大预算监督在这一领域内研究主要沿着两个方向进行。

1.问题导向型研究

该类研究一定程度上主导了人大预算监督权的研究，主要关注问题界定及成因分析。李诚、张永志归纳了人大预算监督中存在的预算编制中的、初步审查中存在的、人代会审批中存在的以及监督预算执行中存在的等四类十八个问题[14]。王秀芝分析了预算监督中的人大的地位与人员构成及其在预算审批、调整、执行监督中所面临的问题，并将原因归结为预算监督不力，人大预算监督乏力[15]。林庆祥界分了地方人大预算监督中存在的三类难题：规范化审查监督难、实质性审查监督难、效能度审查监督难，在此基础上他剖析了人大预算监督中难题的成因；预算审查监督立法存在缺陷；地方人大与预算部门之间的信息不对称；地方人大的审查监督力量难以适应工作的需要；地方人大预算审查监督的方法和手段过于单一[16]。可以看出，林庆祥等人的分析较为偏重于技术性的分析，这种分析可以较为方便地揭示地方人大预算监督权悬空的具体原因，但不足的是它难以发现悬空背后的政治性因素，因而也难以揭示其主导性因素。范永茂在对广州市部门预算研究的基础上，发现人大预算监督在技术和制度的层面都存在着种种困境[17]。虽然这项研究关注了制度方面的原因，但是仅仅是关注了人大预算制度本身，而没有扩展开来。作为对现有研究的回应，周振超通过考察省级政府的运作过程，发现包括人大的预算监督权空泛化在内的很多政治现象都和“行政主导下的简约治理”这一政府管理模式密切相关[18]。

2.建议导向型研究

在问题批判主导的研究现状下，一些学者开始反思已有的研究方法，由“破”转向“立”，开始探索人大预算监督发展的路径。一些学者倾向改革现有的一些具体制度，如张献勇从预算年度的宪政价值入手，在比较国外经验的基础，主张强化全国人大预算草案审批权的一个可行思路是预算年度调整，实行跨年制[19]。刘善冬强调了人大财经监督与政府审计监督两种模式对接的可行性，并对具体实施途径进行了规划，如加强监督程序和监督手段的对接、加强监督力量和活动阵地的对接、加强监督信息和监督资料的对接等[20]。有的学者也主张实行制度创新。如唐宋元关注了人大预算监督理想创新、拓展预算监督视野、方式创新、报告制度创新、机构创新及建立绩效评价体系等[21]。虽然这些建议为促进发挥人大预算监督职能提供了许多很好的思路，但是由于实证分析不足，上述有的建议存在着应然性的偏见，在具体适用上存在着一些问题。更为突出的是，由于关注点多是技术性，几乎没有涉及实质性问题。因此，这些建议在促进人大预算监督能力提升方面的作用有限。

总的来讲，现有研究为我们认识人大预算监督权悬空的真实原因提供了丰富的经验材料，不过，这些研究却很少关注人大预算监督过程中正式组织间的权力关系。

（三）人大预算草案修正权研究

人大预算草案修正权研究，是目前人大预算研究领域内逐渐兴起的新研究方向。虽然该方向的研究成果并不是很多，但是实质性的贡献也不少并呈逐渐增加的趋势。虽然如此，目前预算草案修正权的研究，就其内容而言，主要集中在中国人大预算草案修正权的重要及其必要性与预算草案修正权实施的可行路径等方面。

1.预算草案修正权是一项极其重要的预算权力

马骏、林慕华的研究表明：预算草案修正权是现代议会的核心预算权力[22]。张树剑、林挺进等基于公共选择与宪政相结合的视野，认为预算草案修正权是一项宪政权力，它“不仅是出于监督机制的理论需要，更是关系公民福利实现的实质性程序。”[23]不过，学者们在人大预算监督法律体系中是否设置了该项权力的问题上分歧较大。如马骏、林慕华在《现代议会的预算修正权力》中认为，中国现行预算法及相关法律并未赋予人大这一预算监督权力。而赵雯教授则指出：宪法和地方组织法明确规定人大享有预算草案修正权。人民代表大会会议期间，大会主席团、各专门委员会、代表联名都可以提出对预算草案的修正案[24]。在这些争论中，有一点是确定的，即“财政预算的修正问题直接关系到人大宪法地位的落实，并应在预算法这一预算基本法中作出较完善的规定。”[25]

2.人大预算草案修正权实施的可行路径

权力的重要与否，关键在于执行。一些学者在关注预算草案修正权的重要性及必要性的同时，也在探讨其可行的路径。曾军平基于《预算法（修订草案）》的文本分析，提出了我国未来预算修正权实施的一些重要的制度规范建议，如修正议案的准备期、预算修正案进入人大会议表决程序的条件、程序、人大会议的会期规定等等[26]。他的这些建议为将来实施预算草案修正权提出了有益的指导，问题是：他的研究忽视了制度的路径依赖问题，即没有深入论证这些制度设计是否具有制度方面的可行性。

上述预算草案修正权的研究成果，深化了人们对预算草案重要性的认识，而且一些研究所设计的制度路线为人大预算草案修正权的实践提供了有益的理论指导。不过，需要指出的是，未来的研究，在关注上述两个问题的同时，也应该加强人大预算草案可行的论证，特别是它与主流制度是否具有相容性。

三、预算研究的主要理论模型：贡献与不足

研究人大预算监督，必须弄明白：在人大预算监督过程中，党委、人大、行政机关等三个部分是如何分配政治权力的，即它们之间有着怎样的权力关系，同时，这种正式组织间的权力关系反过来是如何影响人大预算监督的。正式组织间的权力关系是由制度进行规范的，所以，权力关系研究可以简约为制度关系研究。因此，目前预算研究过程中有关制度间关系研究的现状从很大程度上影响了对人大预算监督能力的认识。强化人大预算监督能力研究，需要找到合适的分析框架。所以，评估现有预算研究模型是必要的。当前预算研究过程中的主要分析工具有：绩效预算模型、委托—代理模型、交易费用政治学模型等。

（一）绩效预算模型

学界的主流观点认为，绩效预算始于美国胡佛政府的预算改革。但是在进步时代，纽约市政研究局已将效率视为预算的内在价值，“预算局不仅将效率的价值附加于预算理念中，而且还从道德上加以阐释。”[27]也就是说，绩效预算的理念始于纽约市政研究局。历史的梳理表明，绩效预算是以绩效指标和事业成本为核心，以绩效目标、绩效拨款和绩效评价为基本环节而建立的公共管理模式。

如何达至绩效目的，沈春丽认为，从传统预算向绩效预算的转型过程一般分为下面几个步骤：项目预算编制、绩效度量和报告、绩效管理，以及最终的绩效预算系统的实现[28]。从横向截面来看，绩效预算的实现，关键需要处理好总额控制、配置效率、运行效率、财政责任等方面的问题。囿于绩效预算研究中的这些问题，公共预算决策的分析框架应是：在寻找和分析备选方案的基础上，按照一定的标准进行方案选择。这一简单的决策过程描述暗含着那些将显著影响预算决策的关键要素，决策参与者、决策权力的分配、决策的目标或方案选择的标准、决策信息。这些要素内涵的不同组合又体现为决策模式的不同，分为渐进主义决策模式和理性主义决策模式[29]。

目前，绩效预算模式已在不少国家进行了实验并取得一些成果，但是该模式过于关注预算过程中的绩效问题，忽视了其背后的权力因素，从而使预算成了一种技术性的管理活动，偏离了预算的政治本质。因此，该模型在分析人大预算监督过程时就会显得乏力。

（二）委托—代理模型

在委托—代理理论模型那里，公共预算是一种特殊的合同。它的核心是为行政机构提供服务的人员和给服务提供者分配资源的人员之间的关系，即委托人和代理人间的互动关系。影响预算合同的主要因素有两种：（1）信息的分配和管理；（2）预算参与者之间的等级关系。该理论模型假定参与者之间存在着等级关系，委托人和代理人之间存在着目标冲突，而且信息的分布是动态的。依据信息分布均衡情况，该模型可细化为：代理人主导—等级、冲突、代理人控制信息；立法机关主导—等级、冲突、立法机关控制信息；行政主导—等级、冲突、行政控制信息；议题网络—等级、冲突、信息共享[30]。

就目前预算研究现状而言，最常见的预算理论模型是委托—代理模型。依据此理论模型，国内预算研究已取得不少实质性的贡献，如程瑜以此理论模型对政府预算进行了契约经济学分析，并发现：信息和激励约束是影响政府预算契约效果的两个最重要因素[31]。不过，值得指出的是，该理论模型在解释是什么因素导致了信息分布不均衡的问题上存在着一些不足。事实上，它也难以完成这一任务。因为它忽视了政治中较为重要的自变量，即制度。很显然，由于此缺陷，它也很难适用于人大预算监督制度的研究。

（三）交易费用理论框架

马骏、侯一麟曾用该理论框架分析了中国省级预算中的非正式制度。在交易费用分析框架中，预算也被看成一种合同，因此，预算过程也就被视为制定和实施预算合同的过程。预算合同的实施过程中必然会发生各种交易费用：形成预算合同时必须支付的事前交易费用，例如事前的讨价还价费用、信息费用、决策时间和协调费用等；事后确保预算合同能够实施的交易费用。依据交易费用理论，这些交易费用主要来源于预算合同制定和实施的预算环境。因此，马骏等建构了分析的基本框架：零碎化的威权体制、正式预算制度落后而且零碎化，非正式预算制度，其中，非正式预算制度包括预算产权、部分等级制、完全等级制[32]。

可以看出，交易费用理论框架的突出贡献是把握住了我国省级预算过程中的非正式制度的影响。不过，该理论框架在用于人大预算监督过程研究时，则会面临着如下困境：（1）在监督过程中，预算不是被视为合同而是人大监督行政机关的手段；而且，政治领域内，经济学意义上的平等合同几乎不存在，因为权力分配是不平衡的。（2）人大预算监督过程虽受非正式制度影响，但是起根本作用的还是正式制度，特别是正式制度间的关系；这种制度间的关系反映的是权力竞争的结果，未必就符合交易费用最小化的逻辑。

目前有关预算研究的理论模型，如绩效预算模型、委托—代理模型、交易费用理论框架，关注点主要是预算绩效的研究。通过目前已取得成就来看，这些理论模型为分析预算改革提供了许多有效的分析工具。但是，由于理论模型是对特定事实的抽象，因此，它们会存在适用范围的问题。研究发现，这些理论模型难以解释预算背后的权力关系，从而很难揭示出我国人大预算监督能力弱化的实质原因。

四、未来研究的思路

从上述几个方面的文献评述，我们可以发现，当前的预算研究开拓了中国人大预算监督研究的理论视野，并提供了一些有益的经验指导。但是，总体上而言，中国人大预算研究的整体情况是不容乐观的：一方面表现为由于制度研究的缺失导致尚未发现人大预算监督权悬空的主导性因素；另一方面是预算监督研究理论模型有限。实际上，二者是辩证统一的，正是因为理论模型的有限限制了进一步的研究，而制度研究的忽视也影响了理论模型的创新。

因此，在未来的研究中，我们应当从制度研究与理论模型创新两个方面入手，加强人大预算监督研究。一方面，在借鉴其他学科研究方法的基础上，人大预算监督研究应当在解决实际问题的过程中创新研究方法；另一方面，在方法创新时，必须时刻关注现实问题的解决。也就是说，人大预算监督研究在未来的研究中，应当做到问题解决与方法创新的辩证统一。

注释：

[1]何俊志：《结构、历史与行为——历史制度主义对政治科学的重构》，复旦大学出版社2004年版，第23~25页。

[2]William H.Allen,Woman’s Part in Government: Whether She Votes or Not,New York:Dodd,Mead,1912, p71.

[3]Aaron Wildavsky,Naomi Caiden,The New Politics of the Budgetary Process（影印），北京：北京大学出版社，2006，pp2-7.

[4][5][27]【美】乔纳森·卡恩：《预算民主：美国的国家建设和公民权（1890~1928）》，叶娟丽等译，格致出版社、上海人民出版社2008版，前言第1、5、62页。

[6]王绍光：《从税收国家到预算国家》，载《读书》2007年第10期。

[7]马骏：《中国预算改革的政治学：成就与困惑》，载《中山大学学报（社会科学版）》2007年第3期。

[8]Einzig Paul，The control of the purse:progress and decline of Parliament’s financial control.London: Secker&Warburg,1959.

[9]【美】托马斯·P·劳斯：《三权分立原则与预算决策》，载自【美】阿曼·卡恩、W.巴特利·希尔德雷思等编：《公共部门预算理论》，韦曙林译，格致出版社、上海人民出版社2010版，第50~81页。

[10]靳继东：《预算政治学论纲：权力的功能、结构与控制》，中国社会出版社2010版，第71页。

[11]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1992年版，第322页。

[12]朱光磊：《当代中国政府过程（修订版）》，天津人民出版社2002年版，第233页。