□ 刘锦森

宪法和法律明确授权民族自治地方的人民代表大会可以制定自治条例和单行条例，并且可以对法律和行政法规的规定作出变通规定。但应当理清思路的是，有权制定自治条例和单行条例与自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点对法律和行政法规的规定作出变通规定其内涵是不一样的。制定自治条例和单行条例，是依照实行区域自治的民族的政治、经济和文化的特点，属于创制性立法活动；对法律和行政法规的规定作出变通规定，是针对正在实施的法律和行政法规，属于实施性立法活动。在民族自治地方立法实践中，其难点在于对变通规定的“底线”比较难以把握，有时稍不注意便有可能误入“禁区”，发生与上位法不一致、不适应、不协调、甚至相抵触的现象。以笔者参与地方立法实践之浅见，在不违背法律或者行政法规立法宗旨和基本原则的大前提下，民族自治地方的人大在制定自治条例和单行条例作出变通规定时，应当注意在以下几个方面设立一道“底线”，不得进行变通，以维护社会主义法制的统一。

（一）不得对宪法的规定作出变通规定

我国现行宪法是一部具有中国特色、符合社会主义现代化建设需要的宪法，是治国安邦的总章程。宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，在中国特色社会主义法律体系中具有最高的法律效力和权威，是中国特色社会主义法律体系的统帅，是国家长治久安、民族团结、经济发展、社会进步的根本保障。……