雍新琴，梅 艳，舒帮荣，李春梅

（江苏师范大学测绘学院，江苏徐州221116）

1 引言

在中国现行体制下，中央政府将耕地保护指标分解到各省，省级政府又将耕地保护指标分解到各县（市）。由于耕地资源自然禀赋差异和社会经济发展对土地需求不同，有些县（市），尤其是经济比较发达、人口众多的县（市）不能完全履行耕地保护的职责或任务，为了实现省内耕地总量动态平衡，这一任务主要由那些经济欠发达的、耕地资源较丰富的县（市）代为履行，所以，县（市）人民政府成为耕地保护政府责任的主要承担者。1994年分税制改革以后，地方工业增值税的75%上交中央政府，25%归地方政府，而建设用地使用权出让金及相关税收不再上缴中央财政，主要归地方政府所有。从此，县（市）政府以土地出让收入作为补充财政收入的重要来源，成为土地出让的最大受益者。县（市）政府既是耕地保护的责任方，又是将耕地转为建设用地出让的受益方，在耕地保护没有收入又没有补偿的情况下，具有实体经济职能的县（市）人民政府必然选择占用耕地来获取更多的土地出让收入，形成了占用耕地越多，获益越多，保护耕地越多，损失越多的状况，这是中国大量耕地被过度侵占的主要原因之一。要彻底改变这种状况，有效办法就是将耕地保护补偿纳入到县（市）政府财政收入之中，通过财政补偿重新调整县（市）政府在土地利用与耕地保护中的利益分配关系，从而真正形成耕地保护的有效激励机制及占用耕地的有效约束机制。……