黄祖辉黄宝连，顾益康，王丽娟

（1.浙江大学中国农村发展研究院，浙江杭州310029；2.浙江省农业科学院，浙江杭州310021）

1 引言

20世纪80年代以来，中国确立了以家庭联产承包为核心的农村集体土地产权制度，在集体组织内部实现了土地所有权与承包经营权的分离[1]，即农地所有权归“集体”、农地承包经营权归农户所有的农地“两权”分离[2]。进入21世纪以来，围绕承包经营权的有效流转，各地在推进城乡统筹发展中进行了不少创新，初步形成了农村土地承包权与经营权相分离的农地“三权”，即农地经营权从承包经营权中分离出来并可以自由流转的产权政策[2]。但是以资源转让权为基础的农村新产权制度尚未确立，尤其突出的是农村土地制度滞后，既导致中心城区土地稀缺程度的提升，又使农村地区普遍存在“空心村”等土地利用效率低下的现象[3]。

为突破上述难题，成都市先后于2003年提出以“三个集中”①“三个集中”：按照依法、自愿、有偿的原则，推进工业向园区集中，农地向适度规模经营集中，农民向城镇和新农村居住区集中，见《成都市工业发展布局规划纲要（2003—2020）》（成委发〔2004〕11号）、《成都市公安局关于推行一元化户籍管理制度实施意见》（成办发〔2004〕63号）。为核心的推进思路，作为全国城乡统筹综合改革配套试验区，又于2008年1月启动了以“还权赋能”②“还权赋能”：不但要把农村集体土地的使用权、经营权还给农民，而且要把由此派生出来的转让权，也还给农民，赋予农村产权以更为全面和多样的内涵，见《成都市委成都市人民政府关于关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》（成委发〔2008〕1号）。……