李学文，卢新海

（华中科技大学公共管理学院，湖北武汉430074）

1 引言

自分税制以来，以“土地财政”为主的预算外收入越来越为地方政府所倚重。周飞舟在考察某省的几个地区时发现，土地相关的收入占到了预算外收入的60%—80%，并基本与预算内收入持平[1-2]，其他的调查也有类似的发现[3]。根据《中国国土资源统计年鉴》数据，土地出让金从1999年的514.33亿元增长到2008年的10259.80亿元，2009、2010年的土地出让金仍在高速增长，分别达到15910.20亿元和29109.94亿元①2009年、2010年数据分别来自于财政部《2009年全国土地出让收支基本情况》和《关于2010年中央地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》。。在土地财政大规模增长的同时，另一个广泛存在于地方政府间的现象同样值得注意：分税制后，地方政府在土地出让方式上逐渐采取了不同的策略，即对于制造业（工业）用地，大多采用协议出让，以极其优惠的政策吸引制造业投资，而对于商住经营性用地，则采用“招拍挂”等出让形式，尤其是针对商住经营性用地，纷纷成立“土地储备中心”，垄断土地一级市场，控制商住经营性用地的供应，使买方激烈竞争，从而获取高额的土地出让金。

土地出让的这种差别化策略，周飞舟认为是分税制的改革使得地方政府行为模式由改革前的“经营企业”转变到“经营土地”、“经营城市”而导致的[1]。陶然等在经济发展的财政激励大背景下对其给出了一个比较合理的解释：由于制造业部门较高的流动性，处于强大竞争压……