■ 卢盛甲

（辽宁省核工业地质局，沈阳 110032）

地勘行业是国家工业体系不可或缺的有机组成部分。地质工作是维系国家经济社会可持续发展的基础性、先行性工作，地质工作贯穿于长期建设的全过程，渗透在经济建设的诸多方面[1]。做好地质工作，不仅涉及一个行业的兴衰发展，几十万队伍的安置就业、和谐幸福，也影响国民经济的发展。

1 我国地勘行业初建发展演进与改革的动因

新中国国家工业体系建立在旧中国极其落后的工业并经历战争重创的废墟之上。幸运的是地质工作有较好的基础，并没受战争太大的影响。解放前的国民党政府中央级地质机构，新中国成立后几乎全部保留下来。1950年，中央人民政府政务院成立中国地质工作计划指导委员会，作为全国地质勘查的统一领导机构。1952年，中央人民政府委员会决定成立中央人民政府地质部，1954年，更名中华人民共和国地质部。我国地质队伍规模，经过3年经济恢复和建设时期及第一个五年计划，人数由800人增至28.62万。管理上，形成以地质部和省人民政府双重领导，适合计划经济条件下的集中管理体制。

1958年，地质部门提出“跃进”计划，号召全党全民办地质的口号，随着中央对国民经济管理权限的下放，地质队伍也分散下放。同时，队伍也随之盲目增长。到1960年，队伍规模达34.32万。原本由集中统一领导的地质队伍，分割成上千个省、专区、县领导的队伍。地质部失去了对整个队伍的掌控性。三年调整时期，地质部收回了层层下放的地质队伍，改为地质部领导为主，地方领导为辅的双层领导制度。这一时期，队伍采取了“精简、合并、撤销”的调整措施，队伍规模缩至14万人。

“文化大革命”时期，地质工作遭到极大破坏，地质管理机构瘫痪，地质勘查处于无政府和半政府状态。1970年，队伍再次下放，实行以省、自治区、直辖市为主的双重领导。在队伍下放过程中，有的又层层下放，直到专区或县。1975年，又相继恢复。“文革”后的一段时间里，队伍再次盲目发展。1976年，队伍规模达82.55万[2]。

直到党的十一届三中全会，我国地勘行业管理工作，由于历史的局限，不会也不可能有更深层次的认识。因而，地勘行业管理工作的演变，也只能是队伍数量的减少和归属的更变。

我国地勘行业改革始于党的十一届三中全会后。改革内在动因源于经济压力和生存压力；外在动因受国家经济改革、政府机构改革和事业单位改革的影响。

中国经济改革大体经历三个阶段，三个阶段的经济改革，伴随三次大的通货膨胀。通胀给地勘行业带来的巨大资金缺口，地勘单位资金的短缺并不能得到财政及时的增补，常常要滞后几年，甚至少补或者不补。经济上陷入困境的地勘行业，设备老化、人才流失，甚至难以为继。为了解决资金缺口和生存，地勘单位开工厂、干工程，打破了“下达任务，拨款，提交报告”循规蹈矩的工作模式，尝试办企业的“改革”。这种既有内部任务，又搞多种经营状况，从20世纪70年代末延续至今。期间，工作方式因行业地勘队伍有不同的演进，例如，铀矿地质队伍，“七五”提出“铀矿地质，多种经营，一队两业”，“八五”提出“铀矿地质、综合找矿、多种经营三业并举”，“九五”提出坚持找铀、大力转民；内部任务和多种经营二者的比例也发生了巨大变化。初步估算，到属地化前，整个地勘行业，后者的货币工作是前者的2倍以上。

地勘行业底层这种以解决职工温饱和行业自身生存发展的“改革”，并非真正意义上的改革，类似中国农村改革，是一种“自发秩序”，带有演进的性质[3]。但也给顶层整体设计，提供了参考。

20世纪80年代初，我国经济体制改革在城市展开，为适应新的经济体制，1986年，地矿部提出地质改革的方向是逐步实现“三化”。即“地质工作成果商品化、地质勘查单位企业化或经营管理企业化、部分地质队伍社会化”[4]。随着国家经济体制改革的不断深入，特别是党的十四届三中全会“建立社会主义市场经济体制”后，地矿部提出地质队伍要划分为公益性和商业性两部分的改革思路，并提出队伍分体的改革方案，这一方案得到了国务院领导的肯定，并批示：“地质队伍要逐步划分野战军和地方部队，野战军吃中央财政，精兵加现代化设备，承担国家战略任务；地方部队要搞多种经营，分流人员，逐步走向企业化”。这就是属地化的前奏曲。

1998年第九届全国人民代表大会批准国务院改革方案，组建国土资源部。国土资源部成立不久就着手推进地质勘查队伍管理体制改革，提出组建地质调查局与地勘队伍属地化的改革方案。1999年4月，国务院印发了《地质勘查队伍管理体制改革方案》（国办发[1999]37号文）。方案确定了改革目标、原则，政策措施、实施步骤。即原地矿部所属的省地勘单位统一划归省地方统一管理，逐步实行企业化；各工业部门地勘队伍可根据自身情况改组为企业或进入企业集团。到2001年，属地化管理陆续完成，地勘队伍总计约64万，其中在职职工约36万。

1999年，国土资源部组建中国地质调查局，新组建的中国地质调查局在职职工约6500人。各省、自治区、直辖市建立了地质调查院。

至此，全国以商业性地质和公益性地质地勘队伍管理体制初步形成。

2 地勘单位管理工作改革若干问题的辨析及对属地化的质疑

国办发[1999]37号文在中国地勘工作史上具有标识性意义。它让经历过的每个地质人刻骨铭心，因为，那一时刻你必须左走或右转，当然，对多数人来讲是一种无奈的选择。编进了“野战军”意味着衣食无忧；进地方部队，你要为生计发愁，更可怕的是不可期预的转企。有的领导为延缓转企呐喊，有的领导用转企激励员工奋进。转企已成为属地化地质队伍的恐惧代名词，多数人患有“转企恐惧症”。这轮改革从一开始就有争议，十年后争议仍不断，2009年“地质找矿大讨论”把他推向高潮。争议并非全部来自个人利益得失的博弈，理性思考是对改革的不解甚至质疑。

2.1 “两军论”不仅缺乏科学性还带有歧视性

1999年的地质勘查队伍管理体制改革的目标是，建立适应社会主义市场经济体制，政企（事）分开，高效的管理体制。而设计改革的方案是建立所谓的野战军和地方部队，野战军即“组建中国地质调查局”，其余的地质勘查单位下放到省一级实行属地化管理，并逐步实行企业化。

选择企业化无可厚非，但路径和方式让人生疑。首先，企业化和属地化是并无联系的两个必然事件，当前，经济全球化、集团化越来越明显，而属地化实际上是肢解了本来就是一个整体和若干个专业勘查体的地勘队伍，属地化在某种意义上是对生产力的破坏；其次，基础性、公益性、战略性地质是国家对地勘投入的主要渠道，是地质勘查队伍长期的、重要的经济来源，剥夺了他们这一部分的工作，无疑对将要转企的地勘队伍产生巨大影响，甚至是致命的。中国大型国企绝大部分以不同渠道、不同方式或多或少地在执行国家下达的任务。地质勘查队伍管理体制改革把这一部分工作完全交给保留的队伍，不仅对要转企的地勘队伍不公，也是对市场规则的破坏。

如果说地质队伍的存在是以找矿为己任，以提高找矿效率为目标的话，公益性和商业性就是典型的管理学中的“木桶理论”两个不可缺一的木板，找矿效率并不取决于被拔高的“野战军”那块，而是取决于被边缘化的矮的地方部队那一块。“野战军和地方部队”的划分不仅缺乏科学性还带有歧视性。

2.2 公益性地质和商业性地质划分是科学的，分体运行是主观臆断

20世纪90年代，随着国家经济工作改革和政府机构改革不断走向成熟，地质工作改革也不断地推进。在多年的改革探索基础上提出地质队伍要划分为公益性和商业性两部分，并提出分体运行方案。

公益性地质和商业性地质的划分对我国地质工作规划、管理、投资具有科学、积极的意义[5]。由此，分成两个队伍并分体运行是没道理的，基本属于主观臆断。事实上公益性和商业性的划分并非地质行业独有，照此也可以把建筑业划分为公益性和商业性：财政投资如学校、医院、公共设施属公益性建筑；一般民宅、写字楼、商厦属商业性建筑。建筑业没有专设一支队伍实施公益性建筑，而唯一进入的门槛是资质。

3 对地勘行业管理改革发展的建议

21世纪初我国地勘行业管理改革，涉及面广、影响深刻、前所未有。改革实际上是围绕建立所谓的两个部队。野战军10年来虽然组建缓慢，但已初具规模，并做了大量的基础性的工作。然而，属地化后逐渐企业化的地方部队成了这次改革的焦点。属地化10年来我国地勘系统自上而下就进一步改革不断地进行着探索。

如何改？怎样改？好的改革措施衡量的标准应遵循：“是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于提高人民的生活水平[6]。

3.1 组建中国地质矿产集团公司

企业集团是由若干相对独立的企业法人和事业单位法人组成，具有多层次组织结构，通过资产、生产、经营、技术服务等结成一体的经济组织[7]。属地化前，如果整体地看不考虑其冠名，地勘行业和企业集团并无大的区别。事实上，中国许多部和部级单位，在经济改革或政府改革中，抽取其政府职能后转身变成了一个或几个大的国有企业集团。例如，核工业部变成两个集团公司：中国核工业集团公司和中国核工业建设集团公司；航空部变成中国航空工业第一集团公司和中国航空工业第二集团公司两个大的集团公司。这些大的中央国有企业集团构成复杂，即有纯经营的企业，也有吃国家财政的事业单位。地勘单位组建大的国有集团公司至少有以下必要：首先，提升企业竞争力。随着市场经济竞争的日趋激烈，特别是中国的经济已融入世界经济的背景下，无疑大的企业集团更具竞争力。考量一个企业的好坏、优劣、强弱，尽管有多种指标，规模是首选，无论是中国企业500强还是世界企业500强，排名的唯一依据是营业收入。其次，行业管理的必要。地质普查和勘探在《国民经济行业分类和代码》化为大类。过去地质勘查行业管理是政府的职能。地勘行业是知识密集型、工作关联度较大、队伍高度分散的行业，对地勘行业协调、约束、沟通是行业管理的基本职能。属地化后有人提出行业协会管理的建议[8]，这不失为一个良策，但从实际运行来看除了沟通外，前二者基本不起作用。企业集团完全起到行业管理的作用。还有，中国是地质灾害较多的国家，集团利于地质灾害发生时应急响应。

3.2 重组或兼并省级地勘管理部门组建省级地质矿产公司

中国在计划经济体制下形成的复杂地勘系统和中国工业形成及演进有关。解放初期，国家除整体考虑地质工作外，各工业地勘部门的地勘队伍基本是有需即建。例如核工业，中国要搞原子弹，原子弹需要铀，于是一个庞大的铀矿队伍问世了。当然这不是中国独有，美国在搞“曼哈顿工程”时也是专门成立“铀顾问委员会”。一般说来，一个工业体系的初级原料供给不是唯一渠道时，把初级原料的供给者纳入这个体系，效率是低下的。中国各工业部门（固体矿产）基本不是他上游工业体系的唯一初级材料供给者。因此，对各工业部门地勘队伍整合是必要的。整合各工业部门地勘队伍大部分应在省级完成，整合后的省级地勘公司（局）应是一个最多不应超过两个。少数工业部门地勘队伍可考虑全国范围整合，整合后的地勘公司（局）应退离他的矿产品属性的工业体系，归属中国地质矿产集团公司。地勘基层单位（队或院）应归属他的原上一级主管部门整合后的同一公司。

3.3 建立政府人事和财政约束机制

地勘单位企业化是个十分敏感而又复杂问题。这里既有客观的原因，也有主观的因素。办企业需要具备什么条件，这似乎没一个标准答案，如果把到工商注册公司作为一个企业的基本条件的话，对于地勘队伍转企不过是再低的门槛不过。企业没有一个刚性条件界定，他可大可小，可强可弱，可生可死，但地勘单位的企业模式并不能完全遵循这些规律，原因既有历史的，也有现实的，有经济的、政策的、遗留的等一系列问题。转企并不需要更多的时间，但过渡需要较长的时间。所谓过渡，是指现有在特定的历史条件下地勘队伍形成的供养体系平稳转变到社会供养体系上来。在地勘队伍供养体系中一个比较突出而又敏感的问题是现有职工的事业身份、参照公务员的身份。改革在某种意义上也是利益的再分配，它允许一部分富起来，但不允许多数人生活水准有所下降，即应遵循帕累托改进的原则。因此，转企后现有地勘职工身份保持不变，财政供给不变。同时，必须建立约束机制，财政供养人员自然减员，只减不增，新的人力需求按市场运作。

3.4 建立部、集团公司、地调局良性互动、协调、约束的关系

在中国市场经济环境尚待完善、地勘市场并不发育的情况下，国土资源部、中国地质矿产集团公司、中国地调局应成为中国地质矿产勘查的中坚力量。三者之间国土资源部充当业主代表国家；中国地调局充当咨询监理；矿业集团公司充当作业方。所谓互动，是指在国家投资的诸如基础性、公益性、战略性等地质项目中三者不可缺一，更不可唯一；所谓协调是说在国家投资的地质项目中，国土资源部不仅要你充当业主的角色，也要发挥其政府职能，协调地调局和集团公司的关系；约束是管理中不可缺少的环节，法国法官孟德斯鸠早在几百年前提出“一切不受约束的权力必然腐败”。无疑没有约束的管理是有问题的管理，至少是不科学的管理。形成以部、局、集团公司形成的类似业主、监理、施工方的有效约束机制，中国地质调查局就应从国家对基础性、公益性、战略性等实物的地质和矿产勘查中实施撤出来，让给集团公司实施。地调局应充当监理角色，更多的精力应放到宏观的、基础性的软项目上来。

中国医疗卫生体制改革始于20世纪八十年代初。改革20年后，国务院发展研究中心给出结论：“我国医药卫生体制改革基本不成功”[9]。原本在计划经济形成十分有效的被一些国际机构评价为发展中国家医疗卫生工作典范医管制度，经20年的医改，现实变成了看病难、看病贵，甚至有的讥讽医院“看钱不看病”。中国医改基本取向是商业化、市场化。在地方政府所谓的民营化、产权化改革中卫生部始终模棱两可没有一个明确意见。我国地勘队伍属地化管理改革已经10年，属地化不是这场改革的最终目标，最终目标是企业化。如何企业化国土资源部始终没有一个明确的态度。这期间地方政府做了一些尝试，出现了内蒙模式、广东模式。当然，随着时间的推移还会出现其他的模式。改革应从顶层开始，否则，试验田永远会进行着。

[1]王瑞江.关于我国战略性矿产勘查工作若干问题的思考[J].地质通报，2004，23(11)：1074-1077.

[2]尤孝才.我国地质工作管理变迁与职能转变[J].地质工作战略研究与参考，2005(3):1-16.

[3]张军.不为公众所知的改革[M].北京:中信出版社,2010:71-76.

[4]蒋承菘.地质工作改革与发展的思考[J].国土资源通讯，2005(9):33-35.

[5]关凤峻,李香菊.公益性、商业性、基础性、战略性地质工作[A].地质工作战略问题研究——中国地质矿产经济学会青年分会2005年年会学术论文集[C].北京:中国地质矿产经济学会青年分会,2005:7-8.

[6]中共中央文献研究室.中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定[A].十四大以来重要文献选编(上卷)[C].上海：上海人民出版社1996:4.

[7]秦子言,李文龙.如何建立现代企业制度[M].北京:经济管理出版社 1995:338-375.

[8]张文驹.论地质勘查行业管理体制[J].中国地质矿产经济,2001(1):1-6.

[9]葛延风,等.对中国医疗卫生体制改革的评价与建议[J].中国发展评论,2005,7(1):1-14.