李双荣，郗永勤

(福州大学公共管理学院，福建福州350108)

腐败现象严重损害党和政府廉洁为民的形象，削弱了党的执政能力，侵害到人民的根本利益，破坏了社会公平，并将对社会安定、稳定产生不利影响。为此，党和政府历来重视反腐败工作，并通过多种方式开展反腐败斗争，加强党风政风整顿。社会各界也积极参与反腐败斗争，公众监督日益成为行政监督的重要组成部分，根据香港廉政公署的一项调查结果，香港超过97%的腐败案件都是通过公众举报发现的［1］。因此，加强公众监督是推进反腐败斗争的根本途径。

当今社会，公众监督的手段和方法也日渐多元化。2010年政府工作报告中，温家宝指出:“创造条件让人民批评政府、监督政府。”［2］网络监督作为信息化背景下公众监督的新形式，有助于公众充分行使监督权，为公众批评政府、监督政府创造了良好条件，并将有利于反腐败斗争的向前推进和廉洁高效政府的塑造。

一、反腐败斗争中网络监督机制的界定

(一)腐败的含义

生物学中“腐败”一词常与“变质”连用，意指微生物作用下物质性质变异的过程，包括物理性质、化学性质的改变。如，《中国农业百科全书·生物学卷》将“腐败”界定为:“微生物在厌气条件下分解蛋白质，并产生恶臭气体和有毒物质的过程。”人文社会科学中的“腐败”是“公权腐败”、“权力腐败”的简称。笔者认为，腐败即指掌握一定公权力的政府机关领导干部或公职人员所做出的的导致公权力受到不正当运用而变质、引发公权与私权关系扭曲、损害到公共利益的行为过程及其结果。

(二)网络监督及其机制的界定

1.网络监督的内涵

反腐败斗争中的网络监督即指公众在互联网上，获取与了解政府机关运行的相关信息并进行讨论，向政府机关及其工作人员提出反腐建议，对腐败或涉嫌腐败的人和事进行匿名或实名的检举、揭发并表达相应利益诉求的过程与方法，是一种通过互联网进行公众监督的途径。

2.网络监督的形式

网络监督可分为间接监督和直接监督。间接监督的形式主要有:上网浏览政府运行的相关信息;网上质询与政府运行情况相关的问题;发起或参与针对政府运行中热点问题的网上调查［1］。直接监督的形式主要有:网上举报腐败的政府机关领导干部与公职人员;网上揭发政府机关及其工作人员的腐败现象;网上披露政府机关运作中存在的涉嫌腐败的可疑之处;在网上向政府机关及其工作人员提出反腐工作建议。通常公众谈及的监督即是指直接监督，本文在论述网络监督的时候也主要指直接监督。

3.网络监督的主要手段

第一，监督机构官网或行政首长电子信箱。目前我国的中央和省级纪检监察部门均已开通举报网站，并在中央纪委监察部的举报网站上有一个统一的入口，部分县、市的纪检监察部门也已开通举报网站。目前一些检察院在其官网上设有举报入口，开通举报网站的检察院数目还在不断增加。另外，政府网站上提供的行政首长电子信箱例如“省长信箱”、“市长信箱”等也是网民进行在线实名或匿名举报的重要渠道。

通过监督机构官网或行政首长电子信箱进行检举、控告的方式在网络监督中属于较“传统”的手段，因其与传统的写纸信举报的方式并无质的区别，只不过简化了发信手续、缩短了发信时间、降低了发信的价格成本而已，当然在增强举报信息的保密性进而降低举报人遭打击报复的几率方面也具有一定作用。该举报手段可以看作是传统公众监督方式与网络监督方式的一个契合点，与其他网络监督方式相比，该方式在保证举报结果的确定性方面具明显优势:在监督机构官网上的网站举报版块以及政府行政首长电子信箱的功能得到真正落实的前提下，通过该方式揭发、检举的腐败问题能较快进入到纪检监察部门、检察院的视野，增加了信息被目标受众所接收的可能性，因而提高了网民举报的内容被受理的几率。

第二，通过论坛发帖进行反映。通过在论坛上发帖使揭发、检举信息快速呈现在公众面前，并通过发表回复、评分、投赞成票与反对票等方式与论坛上其他网友之间进行互动，使对问题的关注度不断上升并使案情得到进一步明晰。

论坛发帖进行揭发检举的成功率主要取决于几个因素:论坛与监督机构间的互动与合作程度、论坛知名度、所发帖子的形式的美观程度与内容的详实程度、是否涉及到网民感兴趣的领域，等等。

由于论坛上信息更新的速度往往很快，因而通过论坛发帖反映腐败现象，这一网络监督手段的劣势主要在于所发帖子有可能会“沉底”并淹没于大量的其他信息中从而无法引起足够的关注。

第三，微博、博客、QQ空间等个人主页。亦即在某些网站提供的个人空间上以发表文章或发布其他类型信息的形式披露腐败现象。随着网民的点击访问、进行阅读和发表评论，揭发、检举腐败现象的文章或其他类型信息的关注度将不断升高，并有可能最终进入纪检监察部门、检察院的视野，从而使腐败事件得到依法处理。

该形式的揭发、检举的成功率主要取决于以下因素:个人空间拥有者的个人知名度、个人空间建设与维护水平、所发揭发检举的文章或其他类型信息的内容质量及其界面的美观与友好程度，等等。

4.网络监督机制的界定

机制是指系统内各要素间相互作用的过程和方式［3］。反腐败斗争中的网络监督机制即指网民、网络、监督机构和政策法律等要素在网络监督中的互动关系与过程。网络监督机制解释的是两方面的内容:网络监督的构成要素有哪些;这些要素间互动的一般过程是什么样的。

二、反腐败斗争中网络监督机制的基本内容

(一)构成要素

1.网民

网民是网络监督的主体，也是公众在以互联网为媒介对公权进行监督时的一种身份。随着互联网的普及，我国的网民数量在不断增加，根据中国互联网络信息中心的测算，截至2011年10月，我国的网民数量已达到5.01亿人，互联网普及率达到37.4%［4］。“群众的眼睛是雪亮的”，作为一种外部监督方式，公众监督具有行政内部监督所无法替代的作用，而网民数量的高速增长，又为公众监督注入了新的活力。

2.网络

互联网拓宽了公众监督的渠道、降低了公众监督的成本、减少了举报人遭打击报复的可能性，有利于公众利益的聚合与表达，从某种程度上改善了公众相对于官员的弱势地位，给腐败官员形成强大的舆论压力，推动监督机构对腐败问题的识别与对腐败事件中相关责任人的处理。

3.监督机构

公众不掌握公权力，而要对腐败行为进行依法惩处，需要由具有公权力的机关予以决定和实施，因此，公众通过网络进行监督，最终也需通过纪检监察部门等政府内部监督机构或检察院等外部监督机构起作用。

监督机构，亦即对政府机关及其工作人员进行监督的机构，包括民间监督机构与官方监督机构。在我国民间监督机构尚未培育起来的情况下，官方监督机构的作用无可替代。原则上人大享有对政府的监督权，政协享有对共产党的监督权，但目前人大、政协中尚缺乏专门承担政府腐败行为监督职责的组织结构［5］，且经笔者观察发现，目前我国大多数人大、政协官网上尚未建设供网民举报腐败行为的入口或方式，因而人大、政协尚未成为反腐败斗争中对政府官员进行监督的重要主体。目前，在我国的实践中，对腐败行为的官方监督机构主要是纪检监察部门与检察院，且已在其官网上多开设有专门供网民举报的入口，因而成为网络监督中最主要的监督机构。

纪检监察部门与检察院作为主要的监督机构，对网络监督的最后环节进行把关，通过对网民举报信息真伪的识别和对腐败事件严重性的考量，根据各自职权、职责范围对腐败事件的受理依法进行分工。对于涉及腐败但并未触犯法律的案件，由纪检监察部门根据相关法律法规、党纪党章等予以受理;对于涉及腐败且已触犯行政诉讼法、刑法等法律法规的案件，则应由检察院予以受理，检察院通过向法院提起公诉，由法院审理该案件后做出对相关责任人的审判决定。若最初接手腐败案件的机构经对案件研判后发现并非处在自身受理范围之内，则将其移送有权受理该案件的其他机构处理，纪检监察部门与检察院通过相互间的案件移送制度，使腐败事件最终得到妥善受理。

在政府网站上开设的行政首长电子信箱例如“省长信箱”、“市长信箱”等为网民进行网络监督提供了一大渠道，行政首长电子信箱在接收到群众举报材料之后通常也是视腐败情节轻重将其移交纪检监察部门或检察院处理，因而网络监督的最终环节亦即对腐败案件的受理是由纪检监察部门或检察院完成的。

4.政策法律

网络监督作为一种较新的公众监督方式，在反腐败斗争中正发挥着越来越重要的作用，但因其尚属新鲜事物，对其进行规范和约束的政策法律尚有欠缺，从而导致网络监督中各主体间关系不明晰、对相关主体权利义务界定不明确，为部分人钻法律空子做出有损公平、公正的不合理行为提供了可能。

我国当前与网络监督存在一定关系的政策法律主要有《行政监察法》、《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》、《中纪委监察部关于保护检举、控告人的规定》、《信访条例》等等。目前尚无专门的法律对举报行为、新闻媒体行为做出规范、保障和约束。

(二)要素间的互动过程

网络监督中各要素互动的一般过程主要涉及到如下环节，由于各主体在信息获取、识别、处理方面不同步，故网络监督中各环节发生的先后顺序并不是绝对不变的，同时每个环节也都并非必不可少的，例如当网民通过纪检监察部门或司检察院网站上的举报版块或者通过行政首长电子信箱直接举报的时候，信息发送之后就直接跳过信息扩散、形成舆论这两个环节，而直接进入信息研判和问题处置环节。

1.信息发送

网民在网络上揭发、检举腐败行为。这一环节的完成主要有两种形式:一是在论坛、微博等网络媒体上通过发帖、发文等形式将腐败或涉嫌腐败的人和事的线索予以公开，亦即通过该方式发布信息，其信息接收对象是公众;二是通过纪检监察部门或检察院网站上的举报版块，或者通过行政首长电子信箱直接举报，此方式的信息接受对象是监督机构及其人员。

2.信息扩散

对于上述提到的信息发送环节的第一种形式，亦即在论坛、微博等网络媒体上通过发帖、发文等形式公布腐败官员相关信息，信息扩散是紧随其后的环节。当与腐败现象有关的材料通过该方式在网络上被公之于众的时候，其他网民通过点击、转发、评论、评分、发起调查等方式使该问题的社会关注度不断提高，随着越来越多的网民参与讨论、提供线索和互联网“人肉搜索”功能的发挥，案情中的相关细节愈益清晰、案情中牵涉到的其他利益相关人员也逐渐进入公众视野，互联网这一“信息的集散地”［6］将网民发布在网上的揭发、检举信息不断传播、扩散出去，使该信息的社会影响不断扩大。

3.形成舆论

信息的不断扩散，引发越来越多的社会关注。网络媒体单位及其新闻工作者开始对该信息予以跟踪报道，互联网这一“舆论的放大器”通过网民、网络媒体单位及其新闻工作者之间的不断互动，使事件细节得到进一步明晰，网络新闻工作者专业技能的发挥也使相关信息得到一定程度的核实，网民对该事件持有的观点在不断交锋中渐趋一致。同时，电视、广播、报纸、杂志等传统媒体也逐渐关注、转播与报道这一事件，网民、网络媒体与传统媒体形成合力，使关于腐败行为或涉嫌腐败行为的原本零散、杂乱甚至冲突的证据细节逐渐明晰，使社会对该事件的看法愈益明朗和趋同，观点明确、一致的舆论由此形成。

4.信息研判

在前述环节中，网民揭发、检举的腐败官员信息通过直接渠道与间接渠道已进入纪检监察部门或检察院的视野。间接渠道即网民通过将信息在网上发布之后经过信息扩散，形成舆论进而为纪检监察部门、检察院所识别;二是网民发送举报材料到行政首长电子信箱，行政首长对举报材料进行初步研究后根据事件的受理职权归属而将其移交相应的纪检监察部门或检察院处理。直接渠道，即指网民通过纪检监察部门或检察院官网上的举报入口直接向其发送举报材料。

在纪检监察部门或检察院接收到与腐败官员相关的信息后，就开始通过调查、暗访等方式收集各方面的信息并加以研究，剔除信息中的噪声，通过信息整理降低材料的无序性，对案情进行判断，理清案情中牵涉到的机关、人员之间的权责关系，并以腐败官员是否已触犯法律为主要依据判断案件是否在自身受理范围之内。对于在自身受理范围之内的案件，认识与明晰案情的真实程度、严重程度，为案情的定性及案情中牵涉到的人员的定责做准备。

5.问题处置

纪检监察部门、检察院在前述的信息研判基础上，在职权范围内做出对事件的处理，对于涉及到职权之外的则移送相关的机构或人员进行专门处理。例如，当纪检监察部门发现网民举报的腐败官员不仅仅只违反了党纪和政府公务员的行为规范，而且还触犯刑法，则应将其移送检察院处理;再比如当检察院发现网民举报的腐败官员的行为尚未触犯法律，则将该案件移送纪检监察部门处理。检察院对于职权范围内的案件予以受理，通过向人民法院提起公诉，进而由法院通过审判对腐败问题做出处理。

通过问题处置环节，相关责任人得到应有的惩处、相关受害人获得了应有的赔偿，网民的利益诉求得到了回应，国家和社会的利益得到了维护，政风行风从中得到了整顿，而问题处置环节的完成也标志着对腐败事件或涉嫌腐败事件的一个网络监督流程的终结。

三、反腐败斗争中网络监督机制的框架模型

在上述分析的基础上，笔者提出了反腐败斗争中网络监督机制的框架模型，见图1所示。

图1 网络监督机制框架模型

模型反映了反腐败斗争中网络监督机制的各 个构成要素及其互动关系:网民将揭发、检举腐败现象的信息通过网络进行发送，其中通过政府监督机构官网或行政首长电子信箱发送的信息直接进入监督机构的视野，而通过论坛、微博、博客、QQ空间等载体发布的信息只有当其得到足够充分的扩散并形成舆论之后，才有机会为监督机构所识别。在上述网民通过网络进行信息发送、发生信息扩散的过程中需要相应的政策法律予以保障，特别是要保护好举报人与新闻媒体的相应权利并规范和约束其行为。监督机构在收集到网民所反映的揭发、检举腐败现象的信息后，进行研究、作出判断，采取一定的措施对问题予以相应处置。

该模型的意义在于:第一，理清反腐败斗争中的网络监督过程，通过把握反腐败斗争中网络监督机制的关键要素并剖析其相互关系，使复杂现象简明化，从而有助反腐败工作抓住主要矛盾与矛盾的主要方面，提升反腐败工作效率;第二，提供了看待反腐败斗争中网络监督机制的一个系统观点与思路，反映了反腐败斗争中的网络监督工作是个系统工程，当中涉及的各个要素相互作用、相互影响，要使网络监督机制发挥最大成效，一方面要完善各个构成要素，提升各要素的功能水平，另一方面应理顺各要素间的相互关系，这就涉及到要素间的协调与配合问题，需要密切各要素间的合作关系，推动要素间的无缝连接，真正实现系统总体反腐能力大于各构成要素反腐能力之和的效果。

［1］魏世梅.论反腐败斗争中的人民群众监督机制及其完善［J］.河南科技大学学报:社会科学版，2011(3):40－44.

［2］温家宝所作政府工作报告(十一届人大三次会议)［EB/OL］.［2012－04－15］.http://www.gov.cn/2010lh/content_1555767.htm.

［3］许维安，叶芍.预防职务犯罪的网络监督机制的构建［J］.社科纵横，2010(11):52－55.

［4］中国互联网络信息中心.互联网发展信息与动态(第71期)［R］.北京:中国互联网络信息中心，2011.

［5］任浩.公共组织行为学［M］.上海:同济大学出版社，2006.

［6］于红.网络舆论监督:数字化背景下反腐倡廉新锐器［J］.中国出版，2010(10):34－38.