刘 舸，裴庆锐，成卫东

(1.燕山大学文法学院，河北秦皇岛066004;2.秦皇岛市财政局，河北秦皇岛066001)

非营利组织(Nonprofit Organizations，简称NPO)作为独立于政府和企业之外的机构，在不同语境下也被称社会组织、非政府组织、民间组织、社会组织、公民社会或第三部门，是指在政府和企业之外，向社会某个领域提供社会服务，并具有非营利性、非政府性、志愿公益性或互益性特点的组织机构［1］。随着我国经济发展和社会全面进步，民生问题在整个社会生活中日益成为党和国家关注的紧迫问题。近几年来，中央财政和北京、上海、河北、辽宁、江苏、湖南以及广东等省市的政府部门围绕民生问题，都普遍开启了财政支持各类NPO参与社会服务的实践探索。特别是2012年3月国家民政部会同财政部首次启动了中央财政支持社会组织参与社会服务示范项目，率先在全国范围内开始了政府财政支持NPO参与社会服务运行机制的规范化探索，为我国中央和地方各级政府部门建立规范而有效的NPO财政支持机制提供了宝贵的经验。为了总结政府财政支持NPO参与社会服务的经验和效果，笔者在调查研究中央和地方财政支持NPO参与社会服务典型项目的基础上，分析了目前我国政府财政支持NPO参与社会服务所取得的成效和有待完善的问题。

一、中央和地方财政支持NPO参与社会服务的主要成效

(一)推动了政府职能转变

政府通过支持NPO参与社会服务，优化了政府职能，为政府从计划经济体制下“大包大揽”的全能型政府向“有所为，有所不为”的有限责任政府转变提供了现实可行的途径，从而推动了政府职能转变。一方面，政府通过职能分解、转移、委托和授权，从公共服务的提供者、生产者、监督者三位合一的主体，转变为公共服务的提供者和生产监督者，使政府从繁琐而复杂的公共服务的生产中解脱出来，把大量一直以来干不好甚至干不了的社会服务交给专业的NPO织组，政府则集中精力作好公共服务的政策制定、购买和监督。另一方面，政府也通过支持NPO参与社会服务，实现了公共服务多样化供给方式，从过去单一的行政方式转变为政府、市场和社会组织相结合的多元方式，这有力地推动了政府职能转变。比如在GD省FS市NH区LC街道办事处购买 GZ“仁爱”社会服务中心的社区服务案例中，以往社区管理只能依托街道办事处和居委会，但这些组织人力有限，服务不专业，管理效率低、效果差，而通过购买GZ“仁爱”社会服务中心的社区专业服务，不仅向居民提供了针对性和人性化的服务，而且有力地推动了基层政府职能转变。与此同时，政府向NPO购买公共服务的过程及其产生的积极效应，对政府部门行政管理也产生了示范作用。从调查来看，实施财政支持NPO参与社会服务或向NPO购买公共服务项目的政府部门，其责任意识、服务意识、行政成本核算意识和公民需求导向意识都有明显的提高。

(二)提高了财政资源的使用效率和公共服务的质与量

由于社会组织根植于社会基层，具有贴近社区、反应迅速、机动灵活的特点，因此，他们能为公众提供多样化、个性化的社会服务。政府在某些社会服务领域并不具有优势，需要社会组织的专业技能和人力资源。政府通过向NPO购买社会服务，可以使政府的资金与NPO的专业技能以及人力资源有机结合，更好地提供社会服务。政府支持NPO参与社会服务，使得公共服务从行政性生产，转变为市场性生产，这意味着在传统上具有政府垄断的公共服务生产领域引入了竞争机制，NPO通过竞争获取公共服务的生产权，使公共服务生产具有了内生性创新动力，从而最大限度地发掘公共服务生产潜能，刺激公共服务质量、效率和水平不断得到提高。比如在GD省SZ市政府购买城市管理服务案例中，不仅探索了城市管理社会化的运行机制，而且有效地解决了传统城市管理中的“老大难”问题:首先，社会治安逐渐好转，从2008年1月到2009年1月，路面两抢案件下降了63%，暴力抗法案件下降了100%，路面治安案件下降了49%，路面刑事案件下降了33%。其次，市政环境明显改观。通过环境卫生、市政道路、绿化带整治，市政环境面貌焕然一新。最后，市政设施丢失损坏大幅下降，从2008年1月到2009年1月，市政设施被盗下降了88%［2］。

(三)为推进事业单位分类改革提供了借鉴

长期以来，我国政府公共服务的生产任务主要是由事业单位来承担的。为了使事业单位能够承担这项任务，政府每年需要以财政拨款的形式向事业单位“输血”。在维护社会稳定和推动社会公益事业发展中，我国事业单位发挥了重要作用。与此同时，我国事业单位长期依赖财政拨款的运行模式，导致事业单位行政化、官僚化，公益属性和公益服务生产的竞争力不断下降，国家每年都投入数目不菲的资金发展公益事业，但消耗在事业单位人员工资与运行成本上的比例过大，而花在应该享受公益福利的人群上的比例过小，这不仅给国家财政带来沉重负担，而且造成事业单位机构臃肿、资金和生产效率低、人浮于事、官僚主义和形式主义盛行。从长远来看，这对于我国社会公益事业发展和社会全面进步相当不利。我国已进入全面建成小康社会新的历史阶段，人民群众对公益服务的质与量都提出了更高要求，现行的事业单位模式从整体上难以适应新形势、新任务，事业单位分类改革势在必行，而政府财政支持NPO或向NPO购买公共服务的模式，对探索事业单位分类改革的现实途径具有重要的启发意义。比如，通过强化公益属性，使事业单位在公益性端口实现分流，适宜市场机制运行的事业单位全部转变为企业，在人财物领域彻底与政府脱钩;公益性强且不适合市场机制运行的事业单位则彻底地向NPO方向发展，以NPO为发展方向的事业单位将继续享受国家程度不同的财政支持，但它们与政府的关系却不再是传统的政府与事业单位的隶属关系，而是彼此独立、相互合作的伙伴关系。2012年中央财政支持社会组织参与社会服务示范项目的运作机制和操作办法，无论是项目申请，还是项目实施过程的监管以及项目实施后的项目评估、项目审计和项目资金绩效评估的办法，都将适用于分类改革后政府与事业单位之间的关系。

(四)促进了社会组织发展和人民群众公共意识的提高

一方面，政府财政支持NPO参与社会服务，既为NPO提供了经费支持，也为NPO发展创造更大的空间，有利于我国NPO的成熟与发展。在GD省FS市和HN省CS市的案例中，原本已经得到较好发展的社会组织在承担和完成政府购买的公共服务任务后，其知名度更大了，活动范围也得到大幅拓展;而在BJ市XW区和JS省NJ市的案例中，虽然社会组织是在政府的推动下成立的，但这些社会组织在承接公共服务任务的过程中也锻炼了专业服务能力，积累了相关服务的经验。实践表明，各地政府通过财政支持NPO参与社会服务或向NPO购买公共服务的方式，有效地推动了NPO的发展壮大，培育了一批全国或地区性NPO的“领军人物”。另一方面，政府通过财政支持NPO参与社会服务，使社会组织的公益行为渗透到社会生活的诸多领域，这不仅提升了社会服务的质和量，而且潜移默化地促进了城乡居民公共意识和志愿精神的发展。NPO通常都会专注于某种积极的价值理念和人文关怀，他们的公益活动就是这些价值理念和人文精神的现实表现，人民群众在接受服务的同时也在学习他们关注社会、服务社会的公益精神，从而不断提升整个社会的公共意识和志愿精神。从未来小康社会和目前一些国家成熟的公民社会的发展趋势来看，非营利组织作为公民社会的现实存在形式，对于培育公民的公共意识和民主自治精神都发挥着政府、企业不可替代的作用。在笔者的调查研究中，无论是HB省TS市的财政支持农村医疗卫生志愿者项目，还是GD省SZ市的政府购买城市管理服务项目，都充分地表明了这一点。

二、中央和地方财政支持NPO参与社会服务存在的主要问题

(一)向社会公开相关信息的力度还不够

政府在财政支持NPO参与社会服务或购买NPO公共服务的过程中，及时公布全部信息，是促进社会组织公平竞争、避免权力寻租、确保公共财政资金绩效的前提条件。如果没有完全的信息公开，不同的竞争主体将会处于信息不对称的状态，从而在竞争中处于劣势，结果必然挫伤相关NPO参与公益事业的积极性，最终影响到政府购买公共服务的效果。因此，政府应该建立信息发布制度，使政府公布购买社会服务信息制度化、经常化，为社会组织营造一个公平的信息环境。根据笔者的调查，中央和地方所实施的财政支持NPO参与社会服务的项目，都程度不同地存在信息公开力度不够的问题。比如中央财政支持社会组织参与社会服务示范项目的实施是目前操作最规范的案例，但即使如此，也存在一定程度的信息公开不够的问题。2012年3月中央财政安排2亿元专项资金用于支持社会组织参与社会服务示范项目，由国家民政部牵头落实。为此，民政部会同财政部专门制订了《中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案》和《中央财政支持社会组织参与社会服务项目》等重文件，明确要求各省(自治区、直辖市)、计划单列市民政部门和项目执行单位要通过广播、电视、报刊、网络等新闻媒体宣传项目的意义、资助内容和申请办法，及时宣传报道项目开展情况和社会效益，引导社会更多地关注、了解和支持社会组织。笔者在2012年8月中旬对31个省、直辖市和自治区政府的民政信息网站进行了浏览调查，在网站上对中央财政支持社会组织参与社会服务示范项目进行宣传的总体情况是:有文字通知和开展项目活动图片的地区有3个，约占整个调查对象的10%;仅有文字通知的地区有11个，约占整个调查对象的35%;没有任何文字通知或图片宣传的地区有17个，约占整个调查对象的55%。虽然一些地区可能通过其他媒体进行了宣传，但网络宣传也不应该忽视。由此可见，即使是国家民政部牵头执行的中央财政支持项目的信息发布的力度也是不够的。

(二)项目监管与评估呈现“内部取向性”

从目前政府购买和资助NPO的案例来看，多数只是笼统地规定了政府部门和NPO的自我监管与评估，这属于“内部取向型”监管与评估模式，缺少外部压力，项目执行结果往往主要取决于政府部门领导人的满意程度。事实上，公共服务的质量与效果应当主要取决于公众的满意度和专业机构的评估结果，缺乏科学有效的监管和评估机制，政府财政支持或购买公共服务就容易产生形式主义、权力寻租、暗箱操作等腐败行为。在调查研究中发现，除了中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施了严格的过程监管和第三方项目评估与审计外，地方财政支持NPO参社会服务的项目，超过一半都没有规范的第三方项目评估，全部没有来自专业机构的第三方的项目审计(参见表1)。“内部取向型”监管与评估模式，实际上伤害了财政支持或政府购买公共服务的内涵与原则，使社会组织活动受制于政府，本质上只是政府职能的延伸，不仅不利于政府财政支持NPO参与社会服务运行机制的良性发展，而且也不利于社会组织公信力的提升。

表1 全国各地政府购买NPO公共服务典型案例评估情况统计

(三)普遍缺失规范的支出绩效评估

公共支出的绩效评估是20世纪50年代以来伴随绩效型政府理论与实践发展起来的一种公共管理手段，最早开始于美国，用以规避公共决策、公共支出和社会法规制度形成过程中的权力寻租、内部人控制和“棘轮效应”❶“棘轮效应”一词最初来自对苏联式计划经济制度的研究。在计划体制下，企业的年度生产指标根据上年的实际生产不断调整，其结果是好的表现反而由此受到惩罚。这种期望或考核标准随业绩而上升的趋向被称为“棘轮效应”。此后“棘轮效应”被广泛用于指称社会生产和生活中各种不可逆性增长的现象，比如在消费领域，消费者易于随收入的提高增加消费，但不易于随着收入降低而减少消费。等弊端。目前在西方发达国家，支出绩效评估已经成为公共政策不可缺少的组成部分，被广泛应用于对各类公共财政支出项目的管理和监督。我国政府财政支持NPO参与社会服务作为一项公共财政支出，有必要借鉴西方发达国家财政支出绩效评估的经验，建立科学有效的资金绩效评估机制。从目前我国各地政府购买NPO公共服务的典型案例来看，缺失财政支出的资金绩效评估几乎是普遍现象(参见表2)，这无疑是影响我国财政支持NPO参与社会服务运行机制规范化发展的重要问题。从表二列举的12个典型的政府购买NPO公共服务案例中可以看出，除了中央财政支持NPO参与社会服务项目外，其他地区全部没有项目支出的资金绩效评估❶从严格意义上讲，JS省NJ市和GD省SZ市购买案例的内部支出估算并不是公共支出的绩效评估。JS省NJ市GL区政府内部支出概算是这样的:GL区一年花200多万元为5 500名老年人解决养老难题，等于建立一个5 500床位规模的养老福利机构，而在长三角地区建养老机构，NJ市每张床位造价约25万元，以5 500张床位推算总造价约13.75亿元，而把这13.75亿用于购买服务，支付每年200多万居家养老服务经费，至少可用680多年。因此，从成本效益层面分析，政府购买居家养老服务可谓成本低，绩效好，在有限资金投入的情况下大幅增加了社会的福利总量，比较符合我国国情。参见王浦劬、(美)莱斯特·萨拉蒙等的《政府向社会组织购买公共服务研究:中国与全球经验分析》，北京:北京大学出版社2010年版，第88页。GD省SZ市X乡街道办事处对向物业公司采购城市管理服务的资金绩效计算过程是:首先，政府计算出服务外包前每平方米市政的管养成本。在试点前，政府所购买的这些社会服务由市政中心提供，市政中心是一个事业单位，有近300人，包括人员的财政工资、设备折旧、市政管理等各项费用，一年财政投入近3 000多万。2007年，市政的管养面积是365m2，市政管理财政总投入除以市政管养面积就得到每平方米市政管养成本。通过计算，市政管养成本为9.38元/m2。这就是说，比照试点前的成本来说，只要保证市政管养的质与量达到2007年的水平且每平方米市政养护面积的费用不高于9.38元，政府采购城市管理服务的资金绩效就是正向的。参见王浦劬、(美)莱斯特·萨拉蒙等的《政府向社会组织购买公共服务研究:中国与全球经验分析》，北京:北京大学出版社2010年版，第154页。。

表2 全国各地政府购买NPO公共服务典型案例资金绩效评估情况统计

结 语

笔者对政府财政支持NPO参与社会服务的成效与问题的分析只是粗浅的尝试，主旨仅在于全面总结我国财政支持NPO参与社会服务的最新经验和教训，而关于政府财政支持NPO参与社会服务还有许多值得深入研究的课题。展望时代发展，全球不同社会制度和发展水平的国家的经济、政治、文化和社会发展情况都表明，非营利组织在社会进步的诸多方面代表着现代社会的发展方向，人类社会结构实现从“国家(政府)—社会(企业)”模式向彻底的“社会(企业)”模式转化是历史的必然。社会主义中国的非营利组织在本质上具有全球非营利组织的一般属性，但却经历了与欧美发达国家非营利组织不同的发展道路，呈现出更多的中国特色。我国经济从计划经济体制转向市场经济体制，正是我国非营利组织发展所经历的独特社会背景，政府财政支持NPO参与社会服务就是适应这一特殊社会背景下的积极探索。政府财政支持NPO参与社会服务关系着我国民生、事业单位分类改革、社会主义民主在经济和政治中的实现以及政府职能转变、整个社会转型等诸多问题，关注我国政府财政支持NPO参与社会服务的实践发展并展开积极的理论研究具有重要的现实意义。

［1］王名.社会组织概论［M］.北京:中国社会出版社，2010:6.

［2］王浦劬，莱斯特·萨拉蒙，卡拉·西蒙，等.政府向社会组织购买公共服务研究:中国与全球经验分析［M］.北京:北京大学出版社，2010:164.

［3］李慷.关于上海市探索政府购买服务的调查与思考［J］.中国民政，2001(6):23－25.

［4］沪社团.上海市浦东新区建立政府购买公共服务机制［N］.中国社会报，2008:04－18(1).

［5］黄卓，郭睿，姜威.浅谈沈阳市政府购买公共服务的创新与发展［J］.中国政府采购，2011(6):42－43.

［6］王清，琚泽钦.政府购买公共服务创新研究——以广东深圳西乡购买公共服务为例［J］.科学决策，2010(4):31－40.