■左少君

政府采购、资源配置与收入差距调节研究

■左少君

政府采购作为市场经济条件下各国财政制度的重要组成部分，是财政支出过程中引导资金流向、提高财政资金使用效率、贯彻政府政策意图的重要抓手，具备调节宏观经济总量与结构，协调社会发展的政策功能。伴随着经济的持续快速发展，收入差距扩大趋势明显，导致社会资源低效利用、资源配置失衡、社会内需长期不足、分层加剧和社会冲突等一系列问题的出现，并影响到我国经济的健康发展和社会的长治久安。研究如何通过完善政府采购政策，以实现我国城乡、区域和行业间资源的优化配置，并最终缩小居民收入差距，具有重要的理论和实践价值。

一、引 言

自20世纪80年代末90年代初开始，中国经济开始由传统的计划经济体制向市场经济体制逐步转轨。在这一过程中，伴随着经济的持续快速发展，收入差距扩大已成为毋庸置疑的事实。从结构上看，城乡居民之间、区域居民之间以及不同行业职工间的收入差距扩大趋势尤为显著，即国民创造的社会财富在城乡、不同的地区及行业居民之间的分配差距越来越大，进而导致社会资源低效利用、资源配置失衡、社会内需长期不足、分层加剧和社会冲突等一系列问题的出现，并影响到我国经济的健康发展和社会的长治久安。从宏观上看，城乡二元结构、区域经济发展水平、行业体制不完善等因素是居民收入差距日益扩大的重要原因，但从深层次讲，城乡、区域以及行业间资源的不合理配置与低效使用，则是造成我国居民收入差距扩大的基础性因素。由于市场失灵的存在，使得政府通过公共支出政策的调整与实践以优化资源配置，缩小国民收入差距。

事实上，政府采购作为市场经济条件下各国财政制度的重要组成部分，是财政支出过程中引导资金流向、提高财政资金使用效率、贯彻政府政策意图的重要抓手，具备调节宏观经济总量与结构，协调社会发展的政策功能。而根据查德·马斯格雷夫的观点，资源的最优配置则是将各种自然资源和经济资源配置到不同的使用方向，使其处于一种最佳组合状态，从而形成一定的具备最大化社会经济效益的资产结构、产业结构和地区结构。显然，政府采购的政策功效同资源的最优化配置具备内在目标的一致性。因此，研究如何通过完善政府采购政策，以实现我国城乡、区域和行业间资源的优化配置，并最终缩小居民收入差距，具有重要的理论和实践价值。

基于此，本文安排如下：文章第二部分对国内学界就调节收入差距问题进行宏观上的回顾与述评；第三部分则重点阐述政府采购、资源配置与收入差距调节的作用机理，以明确三者间的内在传导机制；第四部分分析政府采购调节收入差距中存在的问题；第五部分则立足于政府采购理论与实践，提出相应的政策建议。

二、文献回顾与述评

长久以来，有关调节收入分配差距，规范收入分配秩序的研究一直是经济学领域面临的重要课题，国内学者运用不同方法对该领域进行了比较充分的研究，并取得丰富的成果，对我国宏观经济政策的制定也起到了较大的指导作用。居民收入差距在结构上主要表现为城乡间居民收入差距、区域间居民收入差距和行业间居民收入差距（赵兴罗，2005），由此便构成了本文对国内外已有文献进行梳理与回顾的基本脉络。

在收入不平等的具体表现形式中，无论是从静态还是比较静态研究收入不平等的构成，城乡收入不平等不仅是居民收入不平等的决定力量，更是我国收入不平等的最主要因素 （王洪亮、徐翔，2006）。进一步梳理后发现，学者研究的焦点集中在城乡收入差距的影响因素以及缩小城乡收入差距的路径选择上。首先，学者们从不同的角度，运用不同的数据和方法实证探究了影响城乡收入差距的因素。亓寿伟（2011）运用省级非平衡面板数据模型研究了城市化倾向的经济政策对城乡居民收入差距的影响。发现城乡二元经济结构、工农产品价格“剪刀差”以及城市化水平会造成差距的扩大，而财政支农支出占比则会缩小城乡居民收入差距；江璐（2011）建立多元线性回归模型后得出城乡二元结构、城乡固定资产投资差距与城乡收入差距呈正相关，而城市化水平则与城乡收入差距呈负相关。范晓莉（2012）根据1978-2009年的时序数据，对城市化、财政分权与城乡居民收入差距的相互作用进行了实证研究，得出财政分权长期缩小、短期扩大收入差距，而城市化却短期缩小、长期扩大城乡居民收入差距的命题。上述学者的研究之所以出现不一致的结果，与各自所选取的数据、变量以及运用的实证方法是有关的。当然，也有学者（张杰、胡海波，2012；赵和楠，2012；陈丽华、许云霄、辛奕，2012）从规范性的角度对影响城乡收入差距的因素进行了探讨。在此基础上，提高城市综合承载力、建立城市反哺农村的有效机制、推进财政分权体制改革、改善地方税体系、引入市场化的财政激励机制、加大“三农”投入、实现政策公平和机会公平等措施成为缩小城乡收入差距的现实选择。

相比之下，学界就区域居民收入差距的研究则相对较少。现有研究大都运用实证方法对区域收入差距与经济增长的关系以及发展趋势进行了测度。王亭喜、苏旦（2012）通过对我国东中西部面板数据的协整分析，实证研究了我国区域收入差距与经济增长的关系，发现东部地区居民收入差距与经济增长呈负相关关系，而中西部地区则为正相关关系。高连水、尹碧波、刘明（2012）实证发现，改革开放以来我国居民地区收入差距的变动趋势为先缩小再阶梯型扩大，而最近几年又再现轻微下降的苗头。而促进农民特别是中西部地区农民的收入较之城镇居民实现更快增长，发展中西部地区资本市场、提高中西部地区人力资本水平、加大中西部地区基础设施建设、促进地区劳动力的合理流动等（迟爱敏，2000；高连水等，2012）则成为学者们所表现出的路径倾向。

当前，行业收入差距问题日益突出，已成为制约我国经济发展的重要因素这一观点是学者们的普遍共识。从造成行业收入差距过大的原因上看，大多数学者（崔友平、李凯，2009；郝书辰、孔艳芳、孟祥仲，2012；王力，2012）一致认为行政垄断是造成我国行业收入差距的主要原因。此外，市场机制本身的不完善、政府宏观经济调控措施不当、行业间的社保差异等因素同样是不可忽视的原因（张成，2009；王培暄，2012）。因此，继续深化对垄断行业的改革，引入竞争机制，推动我国劳动力市场和资本市场的建设与完善，发挥市场调节基础性作用及政府的宏观调控，加强对收入分配的监管，增加教育及社会保障投入是调节行业间收入分配差距的重要举措。

综上所述，当前国内学者就收入差距问题已经进行了相对充分的研究，尤其是对于城乡收入差距的研究更是取得了丰硕的成果。然而，调节城乡间、区域间和行业间居民的收入差距问题是一项复杂的系统性的工程，且政府采购对于资源的优化配置，产业结构的调整和中小企业的发展等具有相当的作用，其作为政府财政支出的重要组成部分，理应发挥其调节资源配置和收入差距的作用，但现有的文献中却少有涉及。因此，研究如何通过政府采购理论与实践的政策功能以优化资源配置、缩小收入差距是很有必要的。

三、政府采购调节收入差距的内在机理分析

正如前文所述，资源的不合理配置及低效使用是造成居民收入差距不断扩大的基础性原因，而政府采购政策的实施存在着从政策工具到政策目标的转变过程，这一过程需要特定的传导媒介使政策系统与经济环境进行信息交流，并通过传导媒介的作用，将政策工具变量最终变为政策目标变量，实现资源的优化配置和居民收入差距的良性调节。具体讲，政府采购调节收入差距的内在机理可从以下两个方面进行阐述。

（一）政府采购的经济调控职能有利于促进中小企业发展和产业结构调整，对于城乡间、行业间收入差距的调节意义重大

一方面，中小企业对于吸纳农村转移劳动力就业、维护社会稳定发挥着重要作用，通过制定明确且操作性强的使中小企业优先中标的采购政策，进一步细分采购标的，为中小企业预留一定比例的采购合同，从而使其通过分享政府采购的商机不断发展壮大，进而充分发挥其繁荣市场、吸纳就业和缩小收入差距的作用；另一方面，政府部门导向性的采购政策在一定程度上成为引导生产和消费的“指挥棒”。通过规定采购内容、优化采购结构等措施有助于调整产业结构和所有制结构，改变仅从垄断企业或国有企业采购的状况，从而促进非垄断行业、非公有制企业的发展，进而有利于行业居民收入差距的缩小。

（二）政府采购协调社会发展的政策功能有助于扶持不发达地区和少数民族地区的经济发展，以实现对区域居民收入差距的调节

我国是一个地域广阔、民族众多的国家，地区经济发展不平衡在一定程度上造成区域间居民收入的较大差距。一方面，通过给予贫困地区供应商较为宽松的条件，如评标价格优惠等，或规定给予不发达地区每年一定的中标比例，从而有意识增加对落后地区的政府采购量，刺激该地区生产的扩大和经济的攀升；另一方面，对不发达地区增加政府采购数量，利于该地区劳动就业机会的增加，从而在一定程度上增加地区居民的收入，缩小区域收入差距。

四、政府采购调节收入差距中存在的问题

尽管理论上政府采购的政策功能利于缩小居民收入差距，但政府采购政策在我国实施以来其在缩小居民收入差距方面政策功能的发挥仍不理想，与其他财税政策相比，其固有的优势尚未得到充分发挥。

（一）采购规模与范围有限，收入再分配效应不显著

政府采购支出作为政府采购公共政策的政策工具，在采购政策与采购目标中发挥着内在的传导作用，但囿于当前我国有限的政府采购规模，使得预期的政府采购目标难以完全实现，收入再分配效应不显著。

政府采购规模与范围的有限性，使得政府采购难以充分利用支出资金对宏观供需结构、产业结构以及经济落后地区和中小企业等进行全面调控。以政府采购对中小企业的扶持为例，截至2010年，我国中小企业数已达4200多万户，占全国企业总数的99.8%，中小企业所创造的最终产品与服务价值、缴纳税收与城镇就业岗位，分别占全国的60%、53%和75%以上，但由于我国中小企业参与政府采购的数目占全国企业总数的比例偏低，使得多数中小企业难以享受到政府采购所带来的商机，难以发挥其调节收入差距的效应。

（二）采购结构不尽合理，难以发挥结构效益

政府采购是各级政府及其所属机构为开展日常政务活动或为社会公众提供公共服务的需要，在相关部门及社会公众的监督下，使用财政资金以法定方式、程序采购货物、工程和服务的行为。基于缩小我国居民收入差距的视角，政府所购买的部分货物、工程或服务在来源上应倾向于中小企业、中西部偏远地区，在具体的项目上应倾向于涉及民生的公共产品的供给，以减少居民在该项目上的支出，提升相对收入水平，缩小贫富差距。然而，在政府采购的实践中，由于采购体制、法律的不完善以及“寻租”现象的存在，政府采购极易受到既得利益者的影响，从而难以形成具备收入差距调节功能的采购结构，不利于政府采购结构效益的充分发挥。此外，从某种意义上讲，采购结构还包括政府采购行为在城乡间、区域间和行业间的分布，偏向于城市、东部发达地区以及垄断行业的采购行为不利于居民收入差距的缩小，反而易造成“马太效应”的出现，扩大居民收入差距。

（三）采购资金使用效益不高，弱化了资源配置的功能

由于当前我国政府采购制度尚不完善，部门领导人认识滞后，使得我国用于政府采购上的财政资金并未实现效益最大化。如辽宁省抚顺市财政局采购事件，云南省某劳教所采购豪华沙发、当地公安局购买高价巡逻车事件等等，不仅造成了极坏的社会影响，也致使采购资金的浪费与低效。

事实上，我国《政府采购法》对于采购主体的认定包括：采购人、采购机构和监督机构，采购人掌握采购的内容，采购机构承担具体的采购行为，而监管机构则只对采购程序、采购方式是否合法进行监督。显然，对于采购需求是否科学合理并没有经过相关论证，从而导致财政支出资金的低效使用，不利于经济资源的优化配置和居民收入差距的调节。

（四）采购单位认识滞后，监管水平有待提升

由于政府采购资金的公共性以及采购范围的广泛性，一方面，造成采购单位对采购资金的使用约束乏力，且浪费严重；另一方面，政府采购专业化人才匮乏，采购单位难以将政府采购行为与缩小居民收入差距有效联系起来，以至于政府采购收入再分配效应难以有效发挥。此外，尽管目前我国政府采购已经朝向“阳光采购”不断迈进，但“寻租”行为、商业贿赂行为仍就广泛存在，监督规则、监督程序和监督责任均有待于进一步明确，政府采购监管水平有待进一步提升。总之，采购单位认识的不到位以及监管水平的滞后，均不利于通过政府采购优化资源配置，实现缩小居民收入差距。

五、政府采购调节收入差距的路径选择

政府采购具备调节居民收入差距的理论可能性与现实可行性，针对其中存在的问题，笔者认为应通过政府采购理论与实践的不断检验和完善予以解决，以期有利于缩小我国城乡间、区域间和行业间居民收入差距。

（一）增加采购支出，扩大采购规模和范围，优化采购结构

采购支出在数量上的弱化将不利于政府采购收入再分配效应的发生，因此，需要增加政府采购支出，扩大采购规模和范围。一方面，应增加财政用于政府采购的整体使用资金，同时立足于缩小居民收入差距的视角，加大对涉及民生和促进经济结构调整的产品和服务的采购力度，进一步优化采购结构，以释放结构效益；另一方面，应充分考虑城乡、区域以及行业之间的差异和制约因素，将政府采购在空间上进行合理的分布，从而促进城乡、区域和行业间经济社会的全面、协调发展。

（二）加大政策扶持力度，增加中小企业参与机会

中小企业对于吸纳劳动力就业、活跃市场、繁荣经济和社会稳定意义重大，因此，应加大政府采购政策对于农村、不发达地区以及基础行业的扶持力度，以增加中小企业参与政府采购的机会。首先，设立专门针对中小企业的政府采购项目招标范围，并开辟绿色通道，为中小企业在竞标申请、标书送达以及资格审查等方面提供便利；其次，适当降低招标准入门槛。可在特定的采购目录下对中小企业设立单独的门槛及较低的审核标准，降低中小企业履约保证金收取的标准和数额；最后，建立健全信息发布机制。不发布歧视中小企业的政府采购信息，同时建立中小企业政府采购项目信息库，将政府采购项目、中小企业信息及其他相关信息列入资料库，从而定期推荐信息库中的符合标准的企业参与政府采购。

（三）建立健全政府采购绩效评价体系，提高采购资金使用效率

作为政府财政支出的重要组成部分，政府采购亦应建立健全相应的采购绩效评价体系，换而言之，应建立一个由政府、专家以及其他社会人士共同组成的覆盖全面、重点突出、科学客观的政府采购绩效评价体系。在具体操作的过程中，评价政府采购绩效的高低，必须对整个采购过程，包括方案设计、采购方式的选择、作业的标准化程度等在内的“所耗”与“所得”之间的对比，从而发现并控制其中的不合理成本，并综合分析采购行为所带来的经济效果和社会效果，以从整体上把握政府采购的综合绩效，从而提高政府采购支出资金的使用效率。

（四）加强队伍建设，强化监督管理

一方面，应加强对政府采购理论与业务的培训力度。采取“请进来、走出去、集中、分散、研讨会”等形式，切实抓好基层政府采购监管机构人员、省直部门、政府采购代理机构和评审专家的继续培训工作，从而不断提高政府采购队伍的理论水平、业务水平和综合服务水平。

另一方面，进一步强化财政、审计和纪检联动监督的功能，强化对政府采购整个流程的监督管理。同时，坚持惩防并举，健全监督处罚机制，形成政府、媒体以及社会公众共同参与的“三位一体”式的监督体系。建立事前预算约束、事中动态监控和事后监督处罚的监督体系，定时对代理机构、供应商和评审专家的不良行为进行披露，加大对违纪违法部门和行为的处罚力度，从而保障政府采购政策效应的充分发挥。

财政部财政科学研究所）