■岳 军 安彦林

加大财政支持力度推进地区间基本公共服务均等化

■岳 军 安彦林

岳军，1959年12月生，经济学博士、教授、博士生导师。现任山东财经大学财政税务学院院长，研究方向为财税理论与政策、公共经济理论。重要兼职有：中国财政学会理事，中国财政学会基础理论研究会常务理事，中国税收教育研究会常务理事，中国投资专业咨询委员会理事，教育部高职高专公共管理教学指导委员会委员；山东省财政学会理事，山东行政管理学会理事，山东省农村财政研究会常务理事。学科建设方面，任国家“特色专业”（财政学）建设点负责人，“山东省公共财政制度与社会保障制度研究基地”首席专家，山东省“十五”重点学科、山东省“十一五”强化重点学科（财政学）、山东省“十二五”特色重点学科（财政学）学科带头人，“山东省品牌专业”（财政学）建设点负责人。先后在国内相关学术刊物上发表论文50多篇，出版教材著作13部，主持国家社科基金项目2项、省部级科研课题5项，参与国家级、省部级研究项目8项。担任国家社科规划办、国家自然科学基金委员会项目评审专家。

安彦林，山东财经大学财政税务学院讲师，博士研究生。

一、我国地区间基本公共服务的现状

从我国目前的经济社会发展实际情况看，基本公共服务不均等主要体现在城乡间、地区间，目标群体间及个人间。其中城乡和地区基本公共服务不均等是当前的主要矛盾。就地区间基本公共服务供给而言，地区基本公共服务应该与行政管辖权一样，具有相对严格的空间界限，即不同层级的政府，应当有相对应的基本公共服务区（自注，而 E·奥斯特洛姆提出的概念是指某一种公共服务的特定区域，其范围是由公共服务的半径决定的）。这样不同地区的基本公共服务均等化水平便可以通过比较某一层级基本公共服务区居民所享受到的基本公共服务来衡量和比较了。根据“基本公共服务”内涵，结合省级政府的职能，从理论上，设计出一套能反映省级政府在基本公共服务方面职责的指标体系并不困难，但是，如果考虑现实情况的复杂性、数据的可得性和真实性，要想对我国地区间基本公共服务均等化实现程度做出全面的准确的定量评价，目前的条件还不成熟。因此，我们只能筛选出能够反映基本公共服务主要内容且数据可得性较好的代表性统计指标作为测算依据。

表1 地区间基本公共服务均等化水平评价指标体系

结合相关研究成果和资料，利用德尔菲调查法，广泛征求相关专家和政府工作人员意见，将基本公共服务的内涵确定为基础教育、就业服务、公共卫生、养老保险、医疗保险、基本住房、公共设施等七个方面，并构建了我国地区间基本公共服务均等化水平评价指标体系，详见表1。

表2 各地区基本公共服务九个主成分指标值

由于计算中缺乏大量关于农村的数据，本文以城市辖区数据为基础，选取了“地区间基本公共服务均等化水平评价指标体系”中的部分指标，收集并整理后获得各地区基本公共服务九个主成分指标值，详见表2。

表中，x1和x2代表各地区提供就业服务水平，x3代表基本住房方面的服务水平，x4和 x5代表各地区在基础设施方面的服 务 水 平 ，x6、x7、x8、x9分 别代表基础教育、公共卫生、养老保险、医疗保险等方面的公共服务水平。具体而言：

x1： 本 年末每万人拥有职业介绍机构个数=本年末职业介绍机构个 数/年 末 总人口 （单位：个/万人）；

x2： 失 业率(%)；

x3： 城 市人均住宅建筑面积(平方米)；

x4：每万人拥有公共交通车辆；

x5：城市用水普及率(%)；

x6：初中师生比；

x7：每万人拥有卫生机构个数；

x8:年末每万人中参加基本养老保险人数(万人)=年末参加基本养老保险人数/年末总人口（单位：人）；

x9:年末每万人中参加城镇职工基本医疗保险人数(万人)=年末参加城镇职工基本医疗保险人数/年末总人口（单位：人）。

按照以上信息，我们可以计算出我国31个地区基本公共服务水平综合得分，详见下表。

表3 各地区基本公共服务水平评价综合得分及排名

从上面的结果来看，各地区的综合评价得分有正有负，正的说明该地区的基本公共服务水平高于全国平均水平，负的说明该地区的基本公共服务水平低于全国平均水平。绝对值的大小反映了各地区偏离全国平均水平的程度。需要说明的一点是，由于目前数据可得性的限制，特别是有关广大农村地区数据的缺失，该评价结果未能全面反映地方政府所提供的基本公共服务水平。

下表是按区域划分，对区域内各地区的得分与排名取平均值。从区域来看，东南地区、环渤海地区的基本公共服务水平较高；西南地区的基本公共服务水平相对较低。

表4我国各区域基本公共服务水平评价综合得分情况

二、基本公共服务非均等化的原因分析

（一）地区经济发展水平和财源差异是基本公共服务不均等化的主要原因

由于各地自然条件和社会经济条件的不同，造成了地区间经济发展水平的差异，并形成了地区间财政收入的差异，这是基本公共服务水平不均等的主要原因。图1为各地区按基本公共服务得分排名和按人均GDP排名的散点图，从中可以看出，总体而言，人均GDP排名与基本公共服务得分排名大致是一致的。

同时按照财政分权理论，基层政府在公共服务提供上具有天然的信息优势，可以提供“适销对路”的公共服务，这也是分税制赋予地方财政较大事权的主要原因，但由此产生了地方政府财权太少事权太多的矛盾，由于地方政府经济发展水平的差异导致地方政府财源差异大，特别是中西部地区财政收入规模小，但还要承担地方的义务教育、公共卫生、基础设施、社会治安、环境保护、公共文化服务和行政管理等责任，很多地方政府缺少财源支持,成为了吃饭财政，基本公共服务项目供给成了无米之炊。最终，财权上划事权下移的结果导致经济欠发达地区无力负担本区域内的基本公共服务。

图1各地区基本公共服务得分排名与其人均GDP排名关系图

（二）一些地方政府未将基本公共服务供给作为追求的长期目标

地方政府更加注重能够很快在经济增长上获得工作效果，而对其他长期的社会的目标则相对忽视，而且也很难找到相应的机制来激励地方政府追求这些目标（王永庆等，2007）。教育和医疗等基本公共服务的发展，从长期来看是非常重要的目标，但对于经济增长的短期效果并不显著，因此，地方政府普遍对教育和医疗等基本公共服务态度并未有根本的改观。基本公共服务供给决策 （基本公共服务的内容、数量和质量），一般不是根据广大公众的需求来做出，而是政府采取自上而下的决策程序，根据政府的偏好进行，由政府官员根据政绩和利益的需要决定。这样政府提供的公共服务不一定是广大社会公众所需要的公共服务，也导致政府的无效供给。一般来说大多地方政府愿意把有限的公共资金投入到见效快、易出政绩工程等短期项目上，很少着力于符合社会长远利益、具有实用价值的基本公共服务，比如，注重基础设施建设，而轻视软件建设；重视修路建桥，轻视教育医疗投入等现象普遍存在。

（三）政府间财政转移支付承担起了公共服务均等化的重任，但需要改进的地方还不少

相当一部分人认为，导致地区间公共服务水平差异的主要原因是经济发展水平的差异，而弥补地区收入差距的国际经验是建立转移支付制度，实现地区间财政收入均等化，保障各地区提供基本公共服务的能力。然而，1994年以来，中国规模庞大且迅速增长的政府间转移支付并未产生令人满意的均等效果。以2005年为例，在约占地方收入（含税收返还和补助）26566亿元的43%、占中央政府财政支出总额（含税收返还和补助）的20249亿元的57%、总额达11474亿元人民币的转移支付中，完全遵循严格的均等化规则的转移支付充其量也不到20%（其中一般性转移支付约占10%），而超过80%的部分要么与财政均等的内在逻辑不符，或者其实际效果捉摸不定。其中，合计占转移支付67%的税收返还和专项转移支付，完全是按照不同于财政均等目标的内在逻辑和规则设计的，其实际的均等化效果极可能是负面的。近年来，上述转移支付的状况并未得到多大改善。有学者认为，我国目前的转移支付制度不仅没有达到地区收入均等化的目标，反而加大了地区间的收入差距。王雍君（2006）指出，造成财政均等效果不佳的首要原因是规模庞大的转移支付体制存在着明显的结构性障碍。在现行的体制下，转移支付制度不仅被赋予协调地区经济发展、维护民族团结的重任，而且还充当着中央政府对地方政府调控的工具，事实上转移支付的作用被“功能化”，特别是专项转移支付成了救急的工具，其平衡财力的功能被严重分割。因此，我国的转移支付制度远远没有达到应有的效率边界。因此，当前转移支付制度的改革是必然的，也是必要的。

三、加大财政支持力度，推进基本公共服务均等化的对策

当前，在财政支持力度不断放大的情况下，公共服务均等化对财政的依赖也越来越大，这是好事？还是坏事？总的看中国经济的增长率已经趋于长期性，也具有了相对的稳定性，财政收入的高增长在大家的质疑怀疑声中持续了多年，财政的风险还是可控的。但是面对庞大的公共服务需求，财政的负担越来越重，财政能否长期支持庞大的公共服务体系？从总体上看，公共财政在推进基本公共服务均等化方面的空间仍然是很大的。一是中央政府承担了基本公共服务供给的主要责任，如果在“十二五”期间我国财政体制不做重大调整，由中央政府主导的基本公共服务覆盖范围会逐步扩大，供给水平也会有较大的提高。就是说我国基本公共服务供给总趋势不会发生变化，供给的总水平不会降低。当然这主要是依据对我国宏观经济的长期发展和财政收入的稳定增长的判断。具体来看，中央财政除了管理外交、公共安全、全国性的大江大河治理、交通设施建设、大型水利设施外，基础教育、基本医疗、农业基本建设等投入都在逐步扩大。现在中央财权集中度比较高，中央财政收入占全部财政收入53%，扣除向地方的转移支付后，中央本级财力在20%左右。综合考虑基本公共服务均等化的目标、控制财政风险等因素，中央政府基本公共服务的支出责任应当扩大。当然，实现基本公共服务均等化目标，主要依靠中央财政的投入是远远不够的。通过建立相应的机制来激励地方政府追求这些基本社会目标（王永庆等，2007），教育、医疗等基本公共服务均等化将成为经济社会发展的总目标，因此，地方政府普遍对教育和医疗等基本公共服务投入将会有根本的改观。从具体内容上讲，需要在以下几个方面做出努力。

（一）不断完善转移支付制度，有步骤地缩小地区间基本公共服务差异

1、建立完善的财政转移支付法律体系。我国现行财政转移支付制度还缺乏明确、规范的法律规定，带有一定的随意性。政府财政转移支付制度要真正作为一种规范性的制度建立起来，需要遵循法制化原则。我们要借鉴国外成功经验，进一步制定和完善有关财政转移支付的法规，如 《财政法》、《转移支付法》、《财政监督法》等，就转移支付制度的原则、内容、形式、依据、用途和监督等通过立法形式加以规范，尤其是要尽快修改《中华人民共和国预算法》，增加有关财政转移支付的条款，赋予财政转移支付相应的法律地位。同时，制定关于政府间财政转移支付的单行法规，对财政转移支付的政策目标、资金来源、分配形式、分配程序和分配公式等作出具有权威性的统一规定。

2、进一步优化财政转移支付结构。要实现地区间基本公共服务的均等化，就必须加大财政转移支付中用于均等化的资金的力度。一般性转移支付是最具有均衡地方财力作用的财政转移支付形式，国际上通行的做法是，将一般性转移支付作为对地方财政转移支付的主要形式，其占全部财政转移支付的比例应在50%左右，应当适当降低专项补助规模，加大一般性转移支付补助力度。清理专项转移支付的配套项目和专项转移支付补助，提高一般性转移支付的均等化功效，并使其成为财政转移支付的主要形式。从相关层面讲，只做“加法”是不够的，还要做“减法”，要大力减少对国有企业的补贴，改革财政对事业单位的无限责任式的供养。

3、建立绩效评价制度，强化激励约束机制。绩效评价制度应体现转移支付资金的政策目标，以量化指标为主。建议从投资性项目的评价起步，对投资规模大，对国家和地方的影响大，既有社会效益，又有经济效益的项目，纳入绩效评价的范围。而中央财政在分配专项转移支付资金时，应结合上一年对专项转移支付资金的绩效评价结果，对专项转移支付资金支出效益较好的地区适当加大投入力度，对支出效益不高的地区，要相应调减部分专项资金，以促进地方政府加强对专项转移支付资金的管理。同时，人大、政府、财政都应采取相应的措施加强对中央转移支付资金的监督，提高中央转移支付资金的使用效益，审计部门也应当加大力度，开展对中央转移支付资金的绩效审计，并及时向本级政府报告审计结果。

4、现阶段，可以考虑将转移支付转变为 “直接支付”。在基本公共服务领域，如基础教育、基本医疗、社会保障等领域可考虑实行由中央财政对居民账户进行直接支付的形式，减少中间环节，避免转移成本，提高资金运用效率。事实上，这种直接支付的形式目前在基础教育、新农合、粮食直补等领域已经实行并取得了比较理想的效果，实践证明这种转移支付方式透明度高、实施方便、矛盾少、效果好。在提高中央财政集中度的基础上，由中央财政对基本公共服务一管到底，实现中央财政与省级财政的协同，负责全国范围内的基本公共服务事权和财力保障，从而基本实现全国范围内的基本公共服务均等化目标。

（二）明确省级财政支出的主体责任，平衡省内基本公共服务均等化财力差异

从我国现行财政体制的基本特征来讲，实行的是以纵向为主的财政体制，就是对财政决策、执行、监督、支出责任进行纵向分割，中央政府根据国家和党的方针政策进行重大财政政策的制定和安排，地方政府按照中央政府的决策进行贯彻、落实和具体实施，中央政府没有实施权、地方政府基本没有决策权。但在财力分配上地方政府要承担相应的支出责任。这种纵向分割的财政体制，也必然使得财力与公共服务的支出责任相脱节。因此一个高效率的财政体制不要打破纵向分权的格式，将决策权、执行权、监督权和支出责任尽可能统一起来，适度增加中央政府的实施权，明确具体的公共服务支出责任，实行“点对点”的支出责任与基本公共服务内容对称的制度安排。

在财政分权改革中，没有解决好的一个问题是财权与事权关系划分不清楚，较普遍的看法是基层政府事权多、财权小，或者是说改革中存在财权上移、事权下移的问题。由于在各个层次的政府事权范围边界不清晰，特别是省与市县级间公共服务的职能划分长期以来不规范、不明晰。因此，在通过提高中央财政集中度并强化中央政府在提供全国性的基本公共服务的基础上，强调省级政府和市级政府在基本公共服务层面承担更多的职能和任务是必要的，这对实现省以下政府事权与财权的对称性有很大的促进作用。根据我们对山东省的调查，发现省以下的分税制度千差万别，并没有统一的模式和分配比例，大多数地区是根据各自的实际进行安排，并不断进行调整和改革，总的方向是向“财政分成”制度发展，在这方面烟台市进行了有益的尝试，取得了很好的经验。长期的改革实践也告诉我们，省以下并不适合实行全国范围的统一的分税制，而是应当根据各地的实际来探讨各自的政府间财政收入和支出划分的标准和方式。

（三）完善地方税体系，增加地方政府财源

按照财政分权理论，基层政府在公共服务提供上具有天然的信息优势，可以提供“适销对路”的公共服务，因此，基本公共服务由地方政府供给比较合理。当明确了基本公共服务的支出责任，剩下的就是财权财力问题了。有了事权就要有相应的财权，首要的就是增加地方财权财力，建立地方政府特别是基层政府的财政收入增长机制，完善地方税体系，培植地方税源，以增加地方财政收入，从而逐步提高地方基本公共服务的供给能力和服务水平。我国现在地方政府主要的税收收入是营业税和企业所得税，营业税可以作为省级政府的主体税种，而财产税占整个税收总量的较小部分，有很大的发展空间。财产税是一种受益税，财产所有人是当地公共服务的受益人，较易推广。同时财产税的非流动性使其可以成为地方政府稳定的收入来源，并且随着地方基础设施建设的发展，这一税基会越来越大，因此，财产税应该成为县乡政府的主体税种，在房地产价格较高的情况下，可以改革房产税和资源税，确保地方财政收入的稳定和持续增长。

（四）改变以经济指标为主的考核机制，适当增加基本公共服务的考核内容

导致基层政府对基本公共服务建设不热心的另一个原因是干部考核机制对公共服务没有激励作用，因此要建立对基层政府提供公共服务的绩效评价机制，将公共服务评价指标体系纳入基层政府的政绩考核范围。通过绩效考核可以反映公众的实际需求，提高公众满意度。这种方法在很多城市都有所探索，对地方政府以及干部的考核不再完全以GDP的增长率为考核指标。定期公布指标完成情况，加强广大民众对政府的监督。

要将基本公共服务供给的任务量化、细化，加强居民公共服务满意度调查，建立公共服务评价体系，作为各级领导任期责任目标和干部考核的重要内容。绩效考核指标一般来说应该包括基本公共服务的供给量，财政资金投入情况、资金利用情况，公共设施建设量，公众的满意度等内容。

要把社会公众的满意度放在评估的最重要地位，体现为“顾客”服务的精神和理念。绩效考核除了政府参与，要保证有群众的参与，因为政府在基本公共服务绩效管理就是为了考察公共服务社会效果的方式和方法，政府做得怎么样，公众最有发言权，是最有权威的评估主体，可以通过调查问卷，网络投票等方式让公众对政府的服务打分，提高地方政府公共服务提供的积极性。

（本栏目责任编辑：阮静）