■娄树旺

省管县体制：县级政府行政监督机制研究

■娄树旺

省管县体制在减少管理层级、扩大县级政府管理权限、理顺行政管理关系、提高管理绩效的同时，也使省级政府的管理幅度予以增大，对县级政府的管理力度、行政监督力度也易受到削弱，而县级政府是联系群众与政府的桥梁，其一举一动直接影响政府在公众中的形象，其开展工作力度直接影响着省级政府的绩效。为此，笔者认为在行政体制上为县级政府松绑的同时，必须创新行政监督机制，以便有效地监督和约束自主权不断扩大、行为自主性不断提升的县级政府的行为，从而确保省管县体制的健康发展。

一、问题的提出

所谓省管县体制，是指省市县行政管理关系由原来的 “省—市—县”三级体制转变为“省—市(县)”二级体制，对县的管理由原来的“省—市”、“市—县”模式改革为省对县直接实施管理的“省—县”模式，目的是通过采取省市县财政体制改革、社会经济管理权限下放、人事管理制度改革等方面的措施，从而达到改善县级财政状况，减少管理层级、提高管理效率，扩大管理权限，实现城乡一体化的目标。但是随着省管县体制的全面推进，对县级政府的行政监督也提上了重要议程。

行政监督理论告诉我们，行政监督是一种权力对权力的制衡，是对行政机关的整体配置效益的监督。行政监督的对象是指行政过程中的行政主体及其公务员的行为和与其相关联的机制。既监督行政机关的组织、职责、程序、措施、资源和行政主体的施政行为，同时也监督管理对象的行为；既督导行政机关对其组织、职责、程序、措施与资源做出的相应改进，推动管理进程，又对违法违纪人员实施惩戒。监督主体的多样性特点，决定了对县级政府行政监督主体的多样性。因此，对县级政府的行政监督，是指县级政府的活动受到省级监督的同时，还要受到来自县级行政机构内部的监督以及立法机关、司法机关和利益集团、公众舆论的监督，行政监督作为行政管理具有的独特职能，是其他行政管理环节不能代替的。尤其是在省管县体制下，省级政府管理幅度增大到一定程度，对县级政府管控相对较松弛的情势下，对县级政府的监督更能彰显出其他行政管理环节所不能代替的功能。

一是能够有效地促进县级政府行政机关及其工作人员依法行政；二是弥补管理环节的漏洞，激励县级政府行政工作人员牢固树立公仆意识，成为名副其实的人民勤务员；三是促进县级政府本身民主政治发展、进一步维护人民群众合法权益的重要途径；四是加强县级政府行政监督能够更为有效地惩治县级政府由于权力“膨胀”而带来的腐败和官僚主义；五是加强行政监督有助于支持县级行政机关及其工作人员正确行使法定权力，保障宪法、法律、法规的规范实施；六是加强对县级政府的行政监督是建设服务型政府，全面落实科学发展观的迫切需要。

二、省管县体制彰显了可观的政府绩效

从全国实施省管县的试点省份来看，随着省管县体制的实施，“省”越过“市”这一中间环节直接对县进行调控，从行政成本、行政效率、经济发展、统筹协调、城乡发展、服务型政府建设等六个方面取得明显成效。

（一）行政成本得到有效降低

从试点县市来看，随着省管县体制的实施，“省”越过“市”这一中间环节直接进行调控，从成本上取得明显成效。

1、经济成本得以降低。通过省直接管理县的体制，相应调整市所属机构的规模和职能，在人力、物力上运行成本降低。尤其是一些区域性的大型基础设施建设项目，省级政府从全省范围内进行统筹安排，有效地避免重复建设而导致的经济资源浪费。从全国现有280多个地级市来看，降低的这笔费用将会更为可观。

2、人力资源成本得以降低。“省管县”体制下，市属机构精简调整工作人员充实到基层或通过其他途径安排，都将为社会提供一批有用的人才，使地级市原来因为体制性的因素而出现的人浮于事现象得到有效缓解。

3、信息成本得以降低。省管县减少“市”级参与者，县可以及时向省反映问题，并获得以准确快速方式执行省级指令的动力机会，避免信息的失真，提高信息效率，使管理者的成本得以有效降低。

（二）行政效率得到大幅度提高

针对市场信息瞬息万变的社会环境，省直接管县体制促进县级政府把握机遇能力的增强，有利于迅速抓住稍纵即逝的发展机遇。尤其是对一些需要报省级政府批准的时间上要求急的重大项目、重要工作能够及时抓住不放，有效地提高了县级抢抓发展机遇的能力。湖北省潜江市主抓经济工作的人大常委会主任刘明曾经提到，潜江曾经有一个高效连铸保护渣的工业项目，在直管前经过上报荆州地委、经报省直部门、再报到国家经贸委，仅申报工作就花去了半年多的时间，而2008年实行省管县体制后，一个规模大得多的同类项目只走了1个多月的程序就被批下来了。如2008年2月，天源化工在湖北省阳新县投资一个3亿元项目，该县一周内办妥相关审批手续，当月开工建设，7个月后顺利投产。大大节省了项目层层上报审批所带来的时间干耗，有利于企业及时抓住发展机遇。在信息沟通的常态机制上，中央精神和省级要求都在地方得到更迅速的落实。

（三）县域经济得到长足发展

省管县为县域经济发展清道除障，赋予县域经济发展以充沛的活力、动力和能力。使公共行政权力和社会资源得到重新分配，使“留利于县”得到落实。明确划分省、市、县固定收入的主体税种及共享收入分成比例，增加省对县的定额补助基数，将上划中央“两税”返还、所得税返还、出口退税返还数额核定到县，专项拨款、专项资金和转移支付补助直接分配到县。“省管县”改革避免了多层次行政干预对于市场竞争关系的扭曲。一方面，“省管县”体制减少了管理层级和政策传递环节，政府间财权与事权关系得到理顺，使县级政府在经济发展行为和管理方式上能够按照县域经济社会发展的内在要求实施。另一方面，“省管县”体制将相关事权下放到县，促进了县级政府功能完善，及时处理县域经济发展中出现的问题，及时有效地与省政府进行沟通、汇报，省一级出台的相关政策在县级落实得更为迅速。如项目资金直接下达，项目信息直接获取，有利于县级政府获得省级财政、政策的扶持。

（四）城乡发展统筹协调有力

“省管县”体制实现了省对县实行直接转移支付，增强了省级财政的直接调控能力和各种公共资源的有效分配。县级政府发展县域经济，统筹城乡发展、加大对农村地区的资源投入、发展各种社会事业、加强基础设施建设、改善农村环境面貌、推动农村经济发展和提高农民生活水平的能力进一步增强。县级经济实力得到全面提升，有效发挥了县城对周围农村地区的直接辐射带动，促进了县域内的城乡联系和协调发展。

（五）夯实了服务型政府构建的基础

省管县体制，通过省对县（市）的直接管理，确保战略 （包括城市化战略）政策贯彻更加彻底，增强了战略引导的有效性。政府宏观调控的相关手段（如区域规划、公共产品供给、转移支付等等）通过财政杠杆作用使县级财政能力相对增强，特别是省一级在区域规划实施、重大基础设施与公共设施供给和转移支付方面的力度加大，有力地促进了区域经济的协调发展、区域基础设施的共建共享、区域规划的顺利实施和区域发展目标的最终实现。

三、省管县体制下对县级政府实施行政监督面临的挑战

（一）省级政府直接监督县级政府的难度增大

省管县体制在提高行政效率的同时，也使得省级政府直接履行行政监督的幅度增大。一般行政管理学原理认为管理幅度与管理层次成反比，管理幅度越大，则管理层次越少；相反，管理幅度越小，则管理层次越多。一般来说，公共组织应控制管理层次，应尽量减少信息传递的中间环节。各级政府和各级领导都明白，管理层次过多会增加信息的流失率，降低政策执行力，便于弄虚作假、阳奉阴违、暗权行动。领导层和执行层缩短行政距离，便于领导和沟通，便于监督和考察。但当超过一定幅度后，这一优势就不存在了。法国早期管理顾问格雷库纳斯（V.A.Graicunas）的研究结果表明，当管理者的下属人员数以算术级数增加时，其相互影响的总数量，将以几何数增加。用C来表示管理幅度，则计算管理幅度的公式为：

上述公式中n为直接向一位管理者汇报的下属数。管理幅度以多少为宜，国外有人主张有效的管理幅度为3-9个或4-12个。我们知道，行政组织可变因素多，很难确定标准，只能根据工作性质、领导水平、部属素质、空间距离、信息沟通手段等因素而定。按此公式要求，省直接监督县的数量以40个左右为宜。根据各省市政府官方网站统计，我国现在的许多省份拥有的县市行政区域数在100多个，如河北省有172个，山东省也有139个，河南省有159个，四川省有181个。而全面实施省管县后，虽然现代化的办公条件为行政监督工作提供了不少便利，但是由于管理半径的增大，省级政府要直接派往县级政府监督的人员数量、频次要增多，在现有编制人员数量不变的情况下，无疑是增加了省级政府直接监督县级政府的难度。

（二）县级政府的自我行政监督能力面临严峻挑战

“省管县”体制在赋予县级政府大量权力的同时，也对县级政府的自我行政监督能力提出了更高的要求。一方面，改革后县级政府的经济社会管理权限得到扩大，具有一定的投资冲动，极易导致为追逐政绩而搞地区分割的“诸侯经济”，另一方面，试点县拥有了大量经济社会管理权限，如果政府约束不力，容易出现投资冲动和重复建设。缺乏有效的约束或监督不力，极易产生政府的行为短期化或扭曲。

（三）县级政府工作人员的自我监督素养面临新的考验

省管县后，进行强县扩权。县级政府的权力必然扩大，对县级领导和具体工作人员的权力掌控、政策把握等都提出新的考验，对县级工作机构、人员素质提出了更高的要求。

从试点的省份看，不少省份反映，一方面县级政府扩权后，不同程度存在着人员素质难以适应，业务衔接不够顺畅的问题，影响了部分职权的有效运行。另一方面县一级政府拥有了大量经济社会管理权限后，“一把手”的权力进一步增大，普遍面临着“上级监督太远、同级监督太弱、下级监督太难”的问题。这就为县级政府工作人员的素养提出了新的要求。

（四）市对县的监督面临空洞化的困境

省管县改革后，虽然地级市与县的行政关系没有改变，省仍然将部分监管权放在地级市，地级市仍然对县级负有监管责任，但随着财权、人事管理权的上收，地级市缺乏有力的指导和监督手段，监管形同虚设，其统筹县域经济发展的能力将会大打折扣。

四、强化对县级政府行政监督机制的对策措施

（一）合理定位省、市、县级政府职能

国家行政学院公共管理教研部主任薄贵利表示，省、市、县的矛盾，只能通过法律手段和民主手段加以解决，最根本的则是要依法明确省、市（地）、县的职责权限。目前我国对省、市（地）、县的职责权限的划分并不是很明确。例如，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》有这样一条规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权。”这一条规定就包含了三级半政府，即省级政府、副省级政府、地市级政府和县级政府。管理最忌讳上下一般粗，容易权责不清，导致争权夺利和推诿扯皮同时并存。这就需要明确规定省、市、县三个行政单位的职权责，这可以参照1999年中共中央、国务院在《关于地方政府机构改革的意见》中对省、市、县的职能的如下规定。

省一级政府要切实履行区域经济调节和社会管理的职能，按照国家法律、法规和方针、政策，制定区域性的经济社会发展规划，加强社会主义精神文明建设和物质文明建设，创造公平、公正、公开的竞争环境，维护市场秩序，打破地区、条块分割；解除政府主管部门与国有企业的行政隶属关系，主管部门不再直接管理企业，切实落实企业经营自主权，深化企业改革，加快企业改组；加强对农业和农村工作的领导与协调。

市一级政府要逐步管理从企业分离出来的社会事务，实行属地管理；进一步改善投资环境，加强基础设施建设，维护市场秩序，搞好社区服务，充分发挥城市的中心作用和辐射功能。

县一级政府要切实把职能转向服务与协调，加强农村基层政权建设，逐步发展小城镇，促进农业的专业化、市场化、现代化。

以上规定划清了各级政府的职责，明确了地方各级政府的职能和侧重点，进一步规定省、市（地）、县的职责权限：市对县（市）财政的管理职能要体现在业务指导、督促检查、报表汇总等方面，对所属县市财政困难继续给予帮助。因此，实行“省管县”体制后，省对市县实行“扁平式”管理。市对县的管理职能基本上是软约束，县级能否做到正常运转、工资是否兑现，主要责任在省级而不在市级，市也不再对省出台县级增支政策和项目资金给予配套。从而达到市县分治，市和县不再具有隶属关系，构建三者之间新的体制结构和运行模式，形成省、市、县职责分明又相互协作的良性循环。市县分治的同时，也要加强市县间经济协作力度，在市场机制调节的基础上加强市和县的经济合作关系，加大基础设施、产业结构协作力度，推进资源优化配置，形成区域经济发展共同体。

（二）创新政府管理体制扩大县域

解决省级政府管理幅度过大的途径，有两种方式可以选择：一种是促进各级政府创新；另一个方式就是扩大县域，减少县的数目。

促进各级政府管理创新。在行政管理上，要“积极发展电子政务管理、信息化办公，将社会事务扁平化解决”，逐渐形成比较成熟的行政成本低、行政效率高的新型服务型政府。县级政府要多利用现代科技手段，普及电子政务。电子政务使政府纵向结构扁平化，高层管理者能够迅速准确地掌握来自基层的信息，同时，电子政务也加快政府管理的变革，借助技术手段，更快地为公众服务。电子政务发展将最终构造出一个与省管县体制相适应的政府组织形态。

扩大县域，减少县的数目。可以考虑调整县级行政区划设置，确定部分县升格为地级市，也可以适当合并过小的县，逐步减少镇乡建制并创建新市制来减少行政层级。

（三）加强对县级政府的监督管理力度

一是县级政府要加强理论政策的学习，引导广大干部正确认识对省管县体制下县级政府职权的变化，尤其对扩大的权力有清醒的认识，科学理性地运用权力来发展县域经济。

二是从根本上提高干部素质能力，提高县级政府综合服务水平，达到提供公众满意服务的要求。

三是县级政府也要善于自我监督、自我约束，还要有意识地培育基层群众的公民意识，鼓励他们主动参与改革，让他们与政府组织内的决策团体形成制度创新的合力，相互以政策输出和民间反馈的互动方式彼此促进和沟通、纠偏和磨合。

（四）国家要尽快出台政策法规，对县级政府的监督管理做出规定，建立权责统一的县级管理体制和运行机制

第一，对扩权的县（市）实行动态管理，制定具体的考核目标。第二，明确省和市的监管责任。“省管县”并不意味着“地级市”责任缺失。省级政府由于管辖范围过大，在强化对县级财政的直管上也很有可能力不从心，从而导致“地级市”和省级这两个上级政府对县的监督和约束力度都被削弱。因此，“地级市”丝毫不能放松对县级财政的指导力度，并要警惕由于“省管县”体制改革之后可能产生的县级财政风险。

山东师范大学公共管理学院）

（本栏目责任编辑：阮静）