■李化锋 郭丽华

刍议我国财政支出绩效评价

■李化锋 郭丽华

一、财政支出绩效评价概述

（一）绩效评价

普雷母詹德在 《公共支出管理》中指出，绩效包含了效率、产品与服务质量及数量、机构所做的贡献与质量，包含了节约、效益和效率。朱志刚的《财政支出绩效评价研究》认为绩效绝不仅仅是对结果的衡量，还包括对过程的衡量，甚至包括对提供方主观努力程度和接收方满意程度的衡量。可见，绩效是效益性、效率性与有效性的统称，它包括过程和行为结果两个方面，行为包括投入是否满足经济性要求、过程是否合规合理；结果既包括为达到该结果而投入的资源和利用资源所获得的效果，又包括投入资源的合理性和所获得结果的有效性。

财政绩效评价是指运用一定的评价方法、量化指标及评价标准，对中央部门为实现其职能所确定的绩效目标的实现程度及为实现这一目标安排预算的执行结果所进行的综合性评价。

（二）财政支出绩效评价

财政支出绩效评价是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。

财政支出绩效评价制度是我国公共财政体制改革的重要内容，是市场经济条件下政府管理模式发展到一定阶段、进一步加强公共支出管理的机制。财政部门将财政支出绩效考评结果融入预算编制，使财政资金的分配和使用遵循经济、高效的原则，以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。

（三）财政支出绩效评价目标

对财政支出进行绩效评价是提高财政资金使用效率的一种制度选择，使财政资金管理的关注点从投入转向产出效果及投入与产出的关系。投入与产出的关系主要从经济性、效率性和效益性三个方面来衡量，对财政支出进行绩效评价亦为使财政资金支出最大限度地实现经济性、效率性与效益性。

经济性 （Economy）是指支出的节约，即花费最少的费用获得一定数量的资源，要求在一定的收入规模下，保持支出结构合理，满足政府部门实现必要的工作目标。经济性在公共支出资金严重缺乏或严重浪费的情况下具有非常重要的地位，以此原则约束公共支出部门和预算部门，使财政部门在安排财政资金支出时，选择更为有效的优先顺序。但随着市场经济的发展和财政支出规模的日益扩大，单纯的经济性原则已不能满足财政支出绩效评价的要求，效率性和效益性逐渐取代经济性在绩效评价工作中的地位和影响。

效率性（Efficiency）是指能否以最小的投入获得既定的产出，或以既定的投入获得最大的产出，即投入与产出的关系。效率性原则不仅考虑了产出类指标，注重对结果的评价，而且考虑了投入类指标和过程性指标，体现了政府部门重视对财政支出过程的评价。效率性原则能够有效反映项目目标的实施进度，项目经济效益和社会效益的获取情况，效率性原则在世界各国公共部门绩效考评中占据着不可替代的位置。

效益性（Effectiveness）是指财政支出要满足社会各方面的需求，取得各方面的效益，如经济效益、社会效益和生态效益。政府对企业等其他市场主体的绩效评价注重于经济效益，但财政资金对非市场主体投入的社会效益和生态效益巨大，而经济效益不明显。鉴于财政扶持范围的广泛性，不能只用经济效益评价财政支出的效益情况，因而对财政支出进行绩效评价时，需要综合经济、社会、环境等各方面因素剖析受益对象从财政扶持中的获益情况。

财政支出绩效评价的目标是经济性、效率性和效益性的统一，它们相辅相成、缺一不可。其中，财政支出的经济性是财政活动的先导和基础，效率性是财政有效机制的外在表现，效益性是财政活动最终结果的反映。

二、实行财政支出绩效评价的必要性

随着我国财政支出规模的日益扩大与财政支出管理改革的不断深化，如何提高财政资金的使用效益摆在了各级政府的面前。财政支出绩效评价既是财政支出绩效预算的基础，也是对支出活动取得的社会经济效益进行的综合性考核与评价，其出发点是追求财政支出的最佳效益。现阶段，我国开展财政支出绩效评价工作十分必要。

第一，财政支出绩效评价是实施科学发展观的必然要求，科学发展观的根本要求是以人为本、协调发展、科学发展。实施科学发展必须能够对现有状况进行科学评价，只有将绩效评价融入政府业绩进行客观化、全面化衡量，科学发展观的执行才有坚实的基础，才可以及时检查监督资金使用的效益性和合规性。

第二，财政支出绩效评价是维护经济秩序的重要保障。涉及使用财政专项资金的每个单位，通过扶持资金申请、建账建制、项目自评将各项经营活动都纳入财政部门的规范制约和管理范围的一切经营单位，由于绩效评价工作的贯彻执行，都将较全面反映出资金使用单位的生产经营情况。这样就确定了规范有效的财政秩序和经济秩序，监督经营单位依法经营，加强经济核算，提高经营管理水平；同时，财政机关按照绩效评价规定对各资金使用单位进行绩效检查，严肃查处违规使用资金及其他违反财政资金使用规定的行为，也将有效打击各种违法经营活动，为国民经济的健康发展创造一个良好、稳定的环境秩序。

第三，财政支出绩效评价是提高政府行政效率的有力保障。财政支出绩效评价将财政部门和资金使用部门的行为置于评价机构和社会公众的监督之下，可及时发现支出管理和行政管理的薄弱环节和突出问题，有利于明确各相关部门应承担的支出责任，督促相关部门及时改进和完善。绩效评价能够强化政府部门在履行职能时的成本效益意识，促进政府部门创新管理理念与管理方式，进而推动高效政府的建设。财政支出绩效评价是市场经济发展和政府职能公开化对财政支出管理提出的新的要求，要建立服务型、公开化、透明化政府，就要把群众最关心的资金支出问题放在重要的位置。对财政支出进行绩效评价既是提高政府部门运行效率、增强政府部门责任意识的需要，又是群众加强对政府职能监督、加快政府职能转变与推进社会民主建设的需要，是政府编制绩效预算的前提条件。

第四，财政支出绩效评价是全面提升财政资金使用效能的必然选择。对财政支出进行绩效评价，建立财政支出绩效评价制度，有利于政府部门合理配置资源、优化支出结构，促使各部门关注财政资金的使用结果，使财政资金分配公开化、透明化，切实保证了关系民生的重大项目和综合效益好的项目得以优先考虑，从制度上保证了财政资金分配的科学性和公正性，以最低的成本最大限度满足经济和社会发展的需要，促进财政资金发挥最佳效益。

三、财政支出绩效评价的原则

财政支出绩效评价涉及诸多的行业领域和发展对象，评价内容十分广泛，为保证财政支出绩效评价结果的科学合理，可行可比，2011年4月财政部颁布的《财政支出绩效评价管理暂行办法》规定了财政支出绩效评价工作应遵循的原则。

（一）科学规范原则

对财政支出进行绩效评价应严格遵守《暂行办法》的规定，按照科学可行的要求，将定量分析与定性分析相结合。财政支出绩效评价包括数量、质量、成本和效益等各方面的执行情况，为保证评价结果的直观可比，尽可能以量化的形式表述指标，难以用定量标准衡量的，可以适当结合定性分析。如货币资金投入总额等经济指标可以直接用货币计量，但社会满意度等社会效益指标、土地利用率等生态效益指标难以用可量化的数据分析，此时需要考虑项目支出的全面、综合因素的定性分析，与定量分析共同评价支出项目的效果，更加合理、准确反映财政支出的实际绩效。

（二）公正公开原则

财政支出绩效评价涉及多个被评价单位，评价结果可能会影响下一年度资金审批情况或地方政府绩效情况，因此，客观公正的评价结果对政府的决策和被评价单位的发展都具有重要意义。财政部门可以聘请中介机构等独立的第三方对绩效评价进行全程跟踪监督，包括财政资金申请、审核、到位及使用的全过程，为日后绩效评价工作奠定基础。在立项阶段做好事前监督，要求项目单位出具财政资金使用详细规划书，包括财政资金的使用方向、使用进度、预期效果等内容，为判定绩效评价结果提供参考依据；并在规划书中明确相关责任人，防止出现问题时相互推诿责任。在执行过程中，做好项目的事中监督，对项目单位进行定期与不定期检查，以确保财政资金使用的合规性，评价用数据的准确性和可靠性。在竣工阶段或项目期间结束时，对项目进行检查验收，检验项目是否按计划及时、足量完成，并督促项目单位及时上报数据信息。可以通过媒体将评价结果向社会公布，真正做到真实客观、公正公开。

（三）分级分类原则

根据评价对象的特点由各级财政部门、各预算单位分类组织实施绩效评价，这就需要根据项目地区的具体情况和资金使用单位的特殊性，由财政部门和主要相关部门负责绩效评价工作的开展。财政支出绩效评价工作通常由本级或上级财政部门或专门绩效评价机构及行业相关部门组织实施，如市级项目绩效评价可由市级、省级财政部门和相关单位负责，省级项目可由省级以上财政部门组织实施评价。根据资金使用单位行业性质的特点，评价主管部门的选择也会有所不同，如财政涉农资金绩效评价需要财政部门和农业部门进行规范指导。

（四）绩效相关原则

绩效评价应针对财政具体支出及其利用该项资金所产生的效益进行评价，评价结果紧密围绕支出与产出效益的关系、实际绩效与确定的绩效目标的关系。如财政部门为促进农村合作社发展，审批一笔扶持资金用于发展绿色、有机、无公害产品，评价应该围绕合作社利用该项扶持政策为组织带来的经济收入、合作社农户满意度及产品优质品率等各方面的效益，分析该项支出与产出绩效的对应关系。

四、财政支出绩效评价的方法

评价方法是开展绩效评价工作的重要手段，不同绩效评价方法的选择直接影响财政支出绩效评价的结果。目前，比较通行的评价方法有：

一是成本效益分析法，是将一定时期内的支出与效益进行对比分析，以评价绩效目标的实现程度。这种方法是我国绩效评价最常用的方法，能够直接反应财政支出与产出效果的对应关系，适用于成本和效益都能准确计量的评价项目，如公共工程项目。

二是比较法，是指通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析绩效目标实现程度。由于财政支出具有很强的公共性、公益性，其取得的社会效益和生态效益很难用单纯的成本效益法进行定量评价，而运用比较法可以直接反映实际效果与预定目标、历史与当期情况、不同部门和地区同类支出之间的差异，分析、评价绩效目标的实现程度。

三是因素分析法，是指通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素，评价绩效目标实现程度。该方法注重考察公共支出项目的直接费用和间接费用，将各种费用影响因素列举出来，同时将各种可能的直接效益和间接效益列举出来，计算投入产出比，并加以排序进行综合分析，该方法的优点是能够直观了解项目支出的各项影响因素，但缺点是因素难以准确量化。

四是最低成本法，是指对效益确定却不易计量的多个同类对象的实施成本进行比较，评价绩效目标实现程度。这种方法可以分析比较财政支出的投入情况，它适用于成本易于计量而效益大小难以观测或计算的支出项目，例如社会保障支出，该类项目通常是以最低成本为原则来确定最终的支出项目。

五是公众评判法，是指通过专家评估、公众问卷及抽样调查等对财政支出效果进行评判，评价绩效目标实现程度。通过选择有关方案进行评估，并对社会公众进行问卷或抽样调查，以评判其效益，该方法适合于对公共管理部门和财政投资兴建的公共设施等项目进行评价。

六是综合指数法，通过将各环节或各经济效益单项指标值进行综合，以综合效益指数作为评比排序的依据，并以此说明总体和各环节的经济效益水平。各项指标的权重是由其重要性决定的，体现了各项指标在综合效益中作用的大小。综合指数法的基本思路是利用层次分析法计算的权重和模糊评判法取得的数值进行累乘，然后相加，最后计算出效益指标的综合评价指数。

河北农业大学商学院）