城市化进程中失地农民养老保障制度问题研究*

2012-08-15刘英泽刘秀清

河北科技师范学院学报（社会科学版） 2012年4期

刘英泽，刘秀清

(河北科技师范学院文法学院，河北秦皇岛066004)

在城市化不断加快的进程中，“失地农民”成为与之紧密相连的一类特殊群体。城市化作为社会发展的趋势，其本身就是将乡镇和农村进行城市化的改造，因此失地农民的养老保障是失地农民市民化的重要推动力［1］。然而，“失地农民”在享受失地后有限经济补偿的同时也面临着一个更为重要的现实——养老问题。党中央和国务院一直高度重视失地农民的社会保障问题，从2004年起先后出台了多项政策完善失地农民的社会保障制度，根据农村社保报告，截止到2009年底，全国有29个省、市、自治区、直辖市出台了失地农民社会保障实施办法，有1 300多万失地农民纳入养老保障或基本生活保障制度。河北省也出台了《关于建立被征地农民养老保险制度的意见》，要求全省各地全面建立被征地农民养老保险制度，提出被征地后人均农业用地不足以维持基本生活的农民今后全部纳入养老保险范围。养老保险资金按个人缴纳30%、集体补助40%、政府承担30%的原则筹集。个人缴纳部分从征地安置补助费中抵缴，集体补助部分从土地补偿费中列支，政府承担部分从土地出让纯收益中列支。参保农民按规定缴足养老保险费后，男满60周岁、女满55周岁后，可按月享受养老保险待遇。然而在实际实施过程中还是出现了很多问题使得社会保障并没有到位，还有很多失地农民并没有参加社会保障，随着中国老龄化社会的到来，一个稳定而完善的养老制度无疑可以很好地解决这个过程出现的诸多问题。

一、失地农民的养老保障制度与现有社会保障制度的关系

在城乡分割明显的二元经济社会，中国现行的社会保障制度也存在明显的二元特征，即可以划分为农村社会保障制度与城市社会保障制度［2］。因此，梳理失地农民养老保障制度与现有社会保障制度的关系，将更为有利于失地农民养老保障制度的地位与模式构建。

(一)失地农民养老保障制度是现行社会保障制度的必要补充

失地农民养老保障是失地农民社会保障体系中的核心，失地农民在失去土地之后，不同年龄层次的人面临着不同的社会和生活问题，随着老龄化社会步伐的加快及城乡统筹发展的需要，最终面临的都是养老问题。而对于失地农民来说，现有的社会保障体系在农村发展与城市建设之间缺乏有效的衔接机制。虽然从现有制度的覆盖范围来看，基本覆盖了现有意义上的市民和农民，但随着城市化进程的推进，越来越多地出现诸如“农民工”、“失地农民”等特殊群体，而对于这样一个“非农非城”的特殊群体，现行的社会保障制度对其保护尤显不足，尤其是针对这类特殊群体的养老保障制度还没有一个统一的标准，这类群体的处境尤为尴尬［3］。而构建失地农民养老保障制度，不仅有利于城市化进程中农民向市民的身份过渡、农村向城城镇的平稳过渡，也有利于解决失地农民的后顾之忧，在稳定农村社会方面有重要意义。因此，建立城乡统一的养老保险制度将成为中国今后社会保障制度发展的必然趋势，也是发展和完善现行社会保障制度的有益补充。

(二)失地农民的养老保障制度应独立于现有的社会保障制度

虽然失地农民养老保障制度的建立和完善是对现有社会保障体系的必要补充，也是中国社会保障制度建立的一个重要的过渡。但由于失地农民身份转换的特殊性、定位的复杂性及社会环境对其认可度的不确定性决定了失地农民的养老保障制度在过渡期内还应该作为一个独立的社会保障制度而存在。尽管近年来，各地根据自身发展情况纷纷出台相关的政策去弥补现有保障制度的空白与盲点，但各行其道的做法使得无法形成一套统一的养老保障体系，这也是失地农民养老保障体系目前面临的主要问题［4］。一项政策有效、长期运行的前提是对其进行制度化与规范化。作为一项独立的社会保障制度，失地农民的养老保障制度应该建立一套完善的体系，通过规定保险对象、保险内容、明确资金的筹集及运营，确定合理的保障水平及调整机制，明确各方的责任与义务使失地农民工的养老保险制度体系化，以保证其在实践中的可操作性。

二、国内失地农民养老保障水平影响因素分析

(一)制度因素分析

目前，失地农民社会保障制度存在不同的模式，具体到养老保障制度中的给付设置，一些地方参照的是城镇基本养老保险的做法，即基础养老金加个人账户;另一些地方则采取先个人账户再社会统筹账户的做法。两种做法相比较而言，前一种做法更能够提高失地农民的养老保障水平［5］。另一方面，退休年龄的标准直接关系到养老金的水平。较低的退休年龄意味着较短的个人账户积累时间和较长的领取年限，从而影响到养老金的水平。因此，合理的退休年龄有助于退休人员养老金水平的提高。目前，失地农民养老保障制度的退休年龄基本都是按照法定退休年龄设置的，即男60周岁、女55周岁。这一规定的依据是20世纪50年代的平均预期寿命。然而，半个多世纪以来，中国居民的平均寿命已经有了大幅度的提高，社会也逐渐进入到老龄化，显然，现有的政策不符合现代人口学的特征，如果提高女性的退休年龄，则可以增加个人账户的积累，同时也有助于养老金水平的提高。

(二)非制度因素分析

1.物价水平

事实上，即使在其他因素不变的情况下，利率与通货膨胀率往往也是共同作用于养老保险并影响其水平高低的关键因素。因为养老金的购买力还取决于同期的物价水平，养老金购买力的大小取决于物价的高低。因此，要保证养老金安全的前提下，充分考虑养老金多元化的投资策略是当前提高养老金水平的首要问题。

2.利率水平

目前，失地农民养老金投资参照的是城镇基本养老保险的做法，即将个人账户存入银行，记账利率以1年期银行同期存款利率为准。因此，利率水平的高低直接影响到个人账户积累额的多少。要保证一定的实际利率水平，就需要根据通货膨胀率的变化对银行存款利率进行及时有效地调整，然而，由于时滞的存在，在实际操作中则很难达到这一标准［6］。因此，在制度因素短时间内无法改变的情况下，失地农民的社会保障水平尤其是养老保险金的水平往往直接受到制度外因素的影响，在此情况下，应保证及时依据宏观经济因素的客观变化调整社会保障水平，以便更好地防止由于物价及利率的变化对社会养老保险金带来的损失风险。

(三)影响失地农民养老保障水平的土地补偿制度分析

基本养老保险基金由于受工资增长率、通货膨胀率和物价指数等多重因素的影响，会是一个动态调整的过程。因此，通过对失地农民养老金水平进行规范合理的动态调整，能进一步提高养老金给付水平，使失地农民在失掉“农民”身份的同时，能够享受城市化和现代化进程中带来的发展成果。这里的动态调整机理主要包括两层含义:假设土地补偿合理，根据通货膨胀率、工资增长率及物价指数等对失地农民的养老保险水平进行调整;土地补偿不合理的情况下，通过对土地补偿金的动态调整，从根本上提高失地农民的社会保障水平［7］。多数研究者认为，导致失地农民社会保障水平偏低的根本原因是由于土地补偿制度的不完善。因此，在目前的情况下，要从根本上提高失地农民的社会保障水平，需要不断完善中国的征地补偿制度，切实提高征地的补偿标准。否则，在基本前提不合理的前提下谈保障只能是空谈，最终还是无法维护失地农民的切身利益。

三、当前失地农民养老保障存在的问题

(一)土地补偿费用的不合理导致养老保障缺失

由于中国农村社会保障制度的长期缺位，土地一直是农民的“命根子”［8］，保障着农民的基本生活。土地作为基本的生产要素具有直接受益、就业提供、社会保障功能三项基本功能。可以说，如果没有土地提供的社会保障，在农村社会保障制度缺失的情况下，农民将面临温饱或基本生活不能保障的窘境。并且，土地不仅能够为农民提供必须的生活物质条件，同时也能够保障农民的子孙后代的基本生活。因此土地对于农民是不可或缺的物质财富，也是提供一定养老保障的工具。一旦失去土地，就意味着农民将彻底失去通过土地经营而产生的经济受益。加之土地补偿费用的不合理，导致失地农民的生活水平急剧下降，加之不合理的就业机会也使得失地农民对自己的经济来源的稳定性丧失信心，只能用有限的补偿金坐吃山空。然而几千年来的中国农民对土地的依赖已经根深蒂固，对于失去土地的农民来说一方面是来自心理上的落差感;另一方面也是对未来生活不确定的茫然和不安。他们失去的不仅是土地，而是养老的资本。因此，在城市化进程中，失地农民面临着越来越多的风险，这些风险由于制度的不健全，不能很好地避免，使得失地农民的养老保障问题日益严重。

(二)家庭养老保障功能弱化

在传统的中国式家庭中，家庭养老一直是中国人崇尚的养老方式，也是中华民族爱老敬老传统美德的体现。这种传统在中国的家庭生活中发挥着很大的作用，这是一种家族意识的延续。在诸如《中华人民共和国老年人权益保障法》、《婚姻家庭法》等法律中也对子女养老、家庭养老等问题做出了具体规定。这也从制度和法律层面体现出家庭养老在几千年文化中的积淀痕迹［9］。但是对于失地农民来说，情况却有所不同，由于土地补偿款数量不足，就业不稳定，用有限的土地补偿款作为失地农民家庭基本生活的购买力将随着城市物价的上涨而逐渐降低，同时也就意味着失地农民家庭收入的下降，致使整个失地农民家庭的养老面临巨大的经济压力。同时，随着中国农村出现了较多的独生子女家庭且老龄化社会的不断加剧，一户家庭的子女存在一对夫妻要赡养4位甚至更多的老人的情况，对于收入不稳定的失地农民的子女养老的负担无疑在逐步增加。最为重要的是，农村的新一代已经逐步融入城市成为新兴的打工群体，他们受到外来文化的冲击和新环境的影响，自我意识强，家庭意识淡漠，不赡养老人的事件也时常发生，这些都将导致家庭养老保障功能的逐渐弱化，甚至丧失，从而增加了失地农民老不能养的风险。

四、失地农民养老保障模式的构建

中国人民大学劳动人事学院教授曾湘泉表示，失地农民的问题已经不再是农民个体的风险问题，而是一个影响深远的农民群体风险问题［10］。因此，建立一套健全的失地农民养老保险制度是维护失地农民合法权益、实现城乡社会保障制度一体化的关键。从总体上看，失地农民养老保险制度应符合失地农民的切实需要，保障失地农民的合法公民权，使失地农民的国民待遇得以实现;同时也是考虑到城乡一体化的趋势与失地农民由“农民”向“市民”身份的转变，将失地农民纳入城镇基本养老保险体系是目前比较恰当且适宜的选择。

(一)建立独立的城乡一体化的社会养老保障模式

据潘诚、张鸿雁研究，在失地农民养老社会保障制度设立之初，中国社会保障制度已经具有逐渐走向碎片化制度的倾向［11］。因此，长期以来中国的养老保险采取的是针对不同群体实行不同的保险制度的分类保障的办法。其弊端在于不仅带来制度管理上的难度，更为重要的是制度的不平等人为地造成福利待遇的差别化。目前在享受社会保障制度待遇上城乡居民悬殊是显而易见的，这有违社会保障的公平原则。与此同时，就目前的发展状况来看，中国正处于并将长期处于城市化的发展过程中，流动人口越来越多，建立城乡一体化的社会养老保障体系势在必行。所谓城乡一体化就是从统筹城乡的角度出发，建立覆盖全体城乡居民的统一的社会保险体制，在资金筹集模式、缴费机制与计发办法上做到统一。因此，城乡一体化就是仿照城镇社会保险建立的一种针对失地农民的社会保障制度。

(二)建立责任共担政府主导的社会养老保障模式的构建

失地农民的社会保障制度涉及政府、开发商与失地农民三者之间的利益，在制度建设的过程中，三者应遵循责任共担的原则，其中政府无论在财政投入上还是制度设计中，始终处于主导者的地位，原因在于:首先，政府在目前发展的状况下扮演着土地初级市场需求者与次级市场供应者的双重身份，对土地价格的操控具有绝对的优势地位并从中获利颇丰。其次，社会保障制度尤其是养老保险制度是关乎失地农民日后生存的主要经济来源，政府本身就其特殊地位而言具有不可推卸的保障责任。最后，产生大量失地农民群体的主要原因在于政府的征地行为，因此，在构建失地农民养老保障模式中政府的责任尤为重要。

具体而言，政府的主导地位的主要体现在:政府要加大财政资金对失地农民养老保障的投入和支持力度;制定相关的政策法规，对失地农民的养老保障制度在法律层面做出全面而具体的规范;针对目前现存的社会保障制度中不合理的地方，各地方政府应该根据本地区的特点制定一套科学、合理、公平并适应本地区发展的社会养老保障制度［12］。

(三)构建稳定失地农民生活水平的社会养老模式

国务院2006年下发的《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》明确规定:确保失地农民在被征用土地后其生活水平不降低。但在失地农民的社会保障制度的构建中，各地总是有意或无意地将失地农民的生活水平与城市最低生活保障制度水平相对照，从而导致实际的保障水平普遍偏低。例如，浙江省各地确立的养老保障制度，实际给付水平是每月低于215元的农村最低生活保障水平，这其实是偷梁换柱的做法，这种做法无法切实保障失地农民的日后生活［13］。失地农民在失去土地变成“城市人”后，原来的自给自足的生活方式被彻底打破，取而代之的是较高的城市消费水准，同样的收入在农村可以维持在一定的生活水准但进入到城市后生活质量却在下降。而相对于城市低保人群而言，失地农民并不是农村的最低生活保障群体，这样的对比标准显然有失公允。因此，在确定失地农民养老金的水平时，既要考虑到各地失地农民群体的特性，也要考虑到将其生活水平维持在一个相对稳定的状态，使其前后的生活水准不会出现明显的差异，这也是构建合理的失地农民养老保险制度的关键。

失地农民的社会养老保险制度是今后中国社会保障制度的核心，也是城市化过程中要重点解决的问题，关系着社会的稳定。虽然目前也已经建立了城镇社会保障制度的基本框架，农村的社会保障也在如火如荼地进行，但由于缺乏法律依据及政策支持，往往流于形式。因此，失地农民的社会养老保障工作也需要在今后长期的实践中得以逐步完善，以便更好地保障失地农民的各项权利。

结语

综上所述，解决城市化进程中“失地农民”养老保障问题，已经成为中国社会经济发展中面临的一个非常紧迫的问题，它不仅关系到社会主义新农村的建设，更关系到和谐社会的建构［14］。目前，国家对相关问题还没有提出一个行之有效的解决办法，理论界对此方面虽然做了大量研究但还没有形成一套完善的体系［15］。鉴于此，笔者在总结国内一些地方在解决失地农民养老保障经验的基础上，提出构建稳定失地农民生活水平的社会养老模式，试图通过建立城乡一体化的社会养老保障模式和建立责任共担政府主导的社会养老保障模式破解失地农民权益保障问题。

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