王凌燕

(安徽农业大学人文学院，安徽合肥230036)

养老保险制度历来是我国构建覆盖城乡居民社会保障体系的最重要也是最薄弱的一环。由于历史原因和经济发展模式的选择问题，我国民政部1992年才制定了《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》)，俗称“老农保”。这种养老基金主要依靠农民个人缴纳，财政没有资金投入，农民受益低微，无法从根本上解除农民的养老后顾之忧，在很多地区无法实施下去。2009年9月，国务院办公厅发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(以下简称《指导意见》)，俗称“新农保”。“新农保”采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的方式。2011年《社会保险法》出台，确定了农村养老保险制度的法律地位，但是现行农村养老保险法律制度依然存在诸多问题，亟需进一步予以厘定和规制，才能最终达到胡锦涛同志在“十八大”提出的“统筹推进城乡社会保障体系建设，整合城乡居民基本养老保险制度，建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制”的目标。

一、完善农村养老保险法律制度的现实意义

(一)实现农民平等权和社会保障权的宪法权利

我国宪法第33条规定，凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等，宪法第45条规定:中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。显然，这里所说的公民也包括农民在内，农民也应该象城市居民一样，有平等权和社会保障权等宪法权利。但由于我国一直实行城乡二元制度，长期以来，在城乡资源分配和待遇享受上，城乡户籍的区别对待依然明显。宪法中规定的平等权和社会保障权在农民身上也没有得到切实的体现。完善农村养老保险法律制度，让农民和城镇职工、居民一样，实现老有所养，这是一个国家对农民应该兑现的宪法承诺。

(二)应对农村人口老龄化的有效举措

2012年，世界银行在题为《中国农村老年人口及其养老保障:挑战与前景》的最新报告中显示，由于人口转变和年轻人不断流入城市，中国未来人口老龄化问题，农村比在城镇显得更加突出。农村与城镇地区的老年人口抚养比差距预计将从2008年的4.5个百分点扩大到2030年的13个百分点，届时农村地区的老年人口抚养比会达到34.4%，而城镇地区则为 21.1%［1］。如何处理农村人口老龄化带来的养老问题，将成为中国在未来几十年面临的一项重大挑战。完善农村养老保险法律制度则是面对这一挑战的有效举措之一。

(三)破解家庭养老困境的现实需要

我国农村传统的养老模式一直局限在“养儿防老”，即家庭养老的方式上。但随着计划生育政策的深入实施，农村的家庭规模也逐渐小型化、家庭结构核心化、居住代际分离倾向性明显。农村大量剩余劳动力涌向城市，成年子女同住的农村老人的比例已经从1991年的70%下降到2006年的40%［1］。虽然外出打工的成年子女往家汇款增加了农村老人的收入，但农村老人还得下地劳动并要照顾留守儿童，这对他们来说是很大的负担。而且，成年子女在缺乏政府持续支持的情况下为老年父母提供经济支持，压力很大。因此，家庭养老模式日益脆弱，亟需社会养老保障制度的完善。

(四)推动农村经济可持续性发展的有效途径

农村经济发展相对滞后于城市经济，农民收入增长有限，在缺乏科技和资金的支持下，农民对土地的保障依附功能也逐渐弱化。据《中国统计年鉴》提供的数据，从1978年到2010年，全国农民平均来自第一产业的收入比重由91.5%下降到了37.2%，其中纯农业收入仅占总收入的42.9%，土地收入在农民全部收入来源中所占比例呈下降趋势。农村经济发展滞后同时带来农民抗风险能力差，亟需通过覆盖全民的保险制度，分担经济风险，推动农村经济的可持续性发展。

二、我国现行农村养老保险法律制度存在的问题

农村养老保险法律制度是是社会保障法律体系的重要组成部分，是指国家通过立法，为达到一定年龄或丧失劳动能力的农村劳动者，能够从国家和社会获得维持基本生活的物质帮助的社会保险法律制度。其基本原则和内容主要体现在《社会保险法》第20条和21条❶《社会保险法》仅用两个条款规定了农村养老保险制度。第20条国家建立和完善新型农村社会养老保险制度。新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合。第21条:新型农村社会养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。，以及2009年国务院的《指导意见》中，表现为“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则。基本内容为:一是从农村实际出发，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应;二是个人(家庭)、集体、政府合理分担责任，即采取个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的保障模式，养老保险要与家庭赡养、土地保障、社会救助等形式相结合，三是权利与义务相对应，突出自我保障为主;四是政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保，国家政策予以扶持;五是中央确定基本原则和主要政策，地方制订具体办法，对参保居民实行属地管理，体现因地制宜原则。目前我国农村养老保险法律制度存在的问题主要体现为以下几个方面。

(一)立法滞后，立法层次不高，层级无序

在法律层面上，虽然2011年《社会保险法》正式实施，但对农村基本养老保险仅仅用两个条款进行规定，而且是指导性原则，缺乏具体的制度构成，立法明显滞后于现实的需要。在立法层次上，目前专门规定农村养老保险的最高层次的法律规范乃是民政部的《基本方案》这一部门规章，但是内容早已过时，而国务院的《指导意见》仅仅是政策性文件，效力层级低，达不到行政法规效力，更不用说上升到基本法高度了。在没有上位法的情况下，各地出于实际需要，制定了不少地方性法规、政府规章、政策等，但由于没有国家立法的统一指导，基本上是自行摸索，各行其是，效力层级不够清晰有序，法律体系尚不统一。

(二)具体的制度设计不够科学合理

首先，农村养老保险模式整体上较为单一。我国农村经济发展整体上存在着“东部发达，中部发展，西部落后”的不平衡现象。现有的制度设计虽然提出“突出重点，区别对待”的原则，但是针对不同情况没有及时回应相应的养老保险模式，整体上较为单一。其次，对农村养老保险覆盖的对象尚未具体细化和分类对待。根据《社会保险法》和《指导意见》的规定，凡年满16岁以上，没有参加城镇职工和居民养老保险的农村居民，都可以参加农村养老保险。但这一群体实际上还可分为务农农民、农民工和失地农民等类别，参保的条件和需求各有差别，需要根据不同情况细化不同的规定。其中，农民工和失地农民可能出现身份转化，因此还需要进一步制定和城镇居民基本养老保险制度的衔接细则。

(三)政府责任弱化

在农村养老保险的法律制度设计中，没有完全体现政府的主导和监管责任。首先，在没有基本法的情况下，应由国务院主导推进农村养老保险的行政法规，以指导各地的具体制度实施。但是因为种种原因，国务院没有启动行政立法程序，这在一定程度上造成各地执法的不统一，没有形成的法规体系。各级政府靠地方性规、政策、文件来推进社会养老保险的运转，缺乏法律执行的刚性，影响了农村社会养老保险制的顺利推进。其次，在资金来源上，新农保基金的筹集主要采取“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的资金筹集模式。在这种模式下，国家和集体所体现的责任只是补充责任，不仅会造成基金来源不足，保障水平降低，而且会影响农民参与社会养老保险的积极性，加大农村社会养老保险工作的难度［2］。再次，对养老保险基金的监管力度不够，程序不规范，信息不公开，导致基金被挪用、挤占的现象时有发生，最终损害农民的利益和政府的公信力。最后，服务协调工作尚待进一步提高。比如农民工因其群体的特殊性，游离于城乡二元社会保障模式之外，基本权益得不到保障，立法虽然规定农民工可以选择参加城镇职工养老保险或农村养老保险，但是既没有相应的制度安排来提供服务和援助，也缺乏必要的途径来协调化解，其养老风险只能靠个人自力解决，这在一定程度上增加了经济发展的风险。

(四)保险基金的监管和保值增值缺乏有效的制度保障

根据中国社科院的报告，2011年我国新农村养老保险基金收入已经达到1 069.68亿元，是2010年基金收入的11.77倍;基金支出为587.69亿元，是2010年基金支出的19.39倍［3］，如何对新农保基金进行监管和运营，保证基金的安全和保值增值，是农村养老保险制度的关键环节。根据财政部《新型农村社会养老保险基金财务管理暂行办法》的规定，新农保基金集中在县级政府下设的机构管理运营，这使得绝大部分基金的管理运营集中在不具备相应基金管理人才、技术和投资主体的区县一级。由于运营层次低，基金不能形成规模优势，收益不高。而且基金存放在县级，还存在着被地方政府挪用的风险［4］。

其次，根据财政部《暂行办法》规定，农村养老保险基金的运营是按照国家规定存入商业银行或者用于认购国家发行的高利率债券，保值增值模式单一，虽具有一定的稳定性，但事实上，从现阶段来看，银行存款利率的增长远小于物价的上涨幅度，基金存在银行里实际是负增长，农村养老保险基金保值增值的目的很难达到。考虑到目前农村养老保险基金大部分是由农民自己缴纳，基金若不能保值增值，其安全性与稳定性亦难保证，将极大侵害农民自身的合法权益，该制度的价值优势亦难体现。

(五)缺乏有效的法律救济制度

法谚有云:无救济无权利。没有相应的法律救济机构和法律救济机制，农民的社会保障权利只能是没有保障的权利，随时有被剥夺和侵害的可能。我国近几年许多地方发生了养老金不能及时发放或者根本不予发放，而农民状告无门的现象。出现这种情况的根本原因，一是农村养老保险的参保人员、主管机构、基金管理机构和监督机构之间的法律关系不清，法律责任不明;二是没有可操作性的具体争议处置程序。这都反映了农村养老保险在法律救济制度上的缺失。

三、我国农村养老保险法律制度的完善建议

(一)构建既有统一性又有层次性的法律体系

农村养老保险立法属于社会法，应当体现出对弱势群体的倾斜保护。德国早在1951年就制定了《农民养老保障法》，日本1970年制定了《农业劳动者年金基金法》，并历经10年进行修订。法国也在《农民法》中专条规定了养老保险条款。在我国现有国情下，针对农民的弱势地位和特殊情况，更应突出对农民群体的保护，依据《宪法》和《社会保险法》的立法精神，单独制定《农村社会保险法》作为农民养老保险的基本法。《农村社会保险法》立法应明确农村养老保险制度的法律地位，统一农村养老保险制度的指导思想、基本原则和基本制度，明确农民个人、集体及国家各自的法律义务和责任，以确保制度的稳定性和统一适用性。

除了法律层面的立法外，根据立法分类分层的需要和农村经济发展不均衡的现实，行政法规、部门规章、地方性法规将是我国农村养老保险法律体系的主体，如国务院还需要在上位法的基础上制定《农村养老保险条例》、《农村养老保险基金管理办法》等一系列配套规定，地方政府根据各地情况制定实施细则。为了减少和避免行政法规、规章、地方性立法和上位法之间的矛盾和冲突，还要理顺和协调彼此之间的关系，以保障农村养老保险法律体系的稳定性和统一性，最终建立既有统一性又有层次性的农村养老保险法律体系。

(二)增强制度设计的科学性和合理性

首先，面对庞大的农村人口和各地政府的财政状况，单纯地靠哪一种养老方式都难以担此重任，因而要充分发挥家庭养老、社会养老保险、社区养老三种主流保障方式的合力作用［5］。

其次，加强制度创新，因地制宜，选择相应的保险资金筹集模式。如在经济较发达的农村地区，可以更多地从个人缴费和集体补助上筹集资金，政府财政则可将有限资金更多地用于补助贫困农民;在落后地区，则需要加大政府的财政补贴，实现基本保障功能。在养老保险基金的筹集方式上应坚持国家、集体、个人分担的原则，以立法形式明确三者在农村社会养老保险资金筹集当中应承担的责任和比例。另外在全国范围内根据不同地区的经济发展状况，设计不同的筹资档次，具体根据投保人自身的承受能力和意愿进行选择。

再次，针对特别群体，如失地农民和农民工，做好不同种类的保险转移和衔接工作。2012年人力资源和社会保障部《城乡养老保险制度衔接暂行办法(征求意见稿)》(以下简称《暂行办法》)的规定不失为一种较好的办法。其规定参加职工养老保险和新农保或城居保人员，达到职保法定退休年龄(含待遇领取年龄)后，职保缴费年限满15年的，可以申请从新农保或城居保转入职保，按照职保办法计发待遇;职保缴费年限不足15年的，可以申请从职保转入新农保或城居保，待达到领取条件时，按照新农保或城居保办法计发相应待遇。参保人员无论怎么转，个人账户全部储存额都随同转移。这种做法是在确定养老保险待遇之前的最后时点实施转移衔接，而不是采取“随走随转”的实时衔接方式，有利于简化程序，维护参保人员权益，也降低了社会管理成本［6］。总而言之，在渐进的动态整合中，随着户籍制度的改革和经济的发展，逐步实现农村社会养老保险制度与城镇社会养老保险制度的统筹统一，实现农民真正的平等权。

(三)强化政府的法律责任

政府要在农村社会养老保险制度的构建和运行中起主导作用。具体来说，政府的责任主要可分为:第一，立法责任。有立法权的国务院和省级以上政府应该承担起执行性立法的责任，在符合基本法的立法宗旨和原则的前提下，根据各省的实际情况，制定行政法规和规章，作为执法的依据。和《社会保险法》、《农村保险法》等基本法一起，构建切实可行的农村养老保险的具体制度。第二，财政责任。一项社会政策的执行，需要人力、物力、财力等的支持，其中，财力支持是最重要的，政府应切实履行自己的义务，确保财政补贴及时到位。第三，监管责任。这里主要是指加强对农村养老保险基金的监管，构建以法制监管为核心，适当集中的综合管理模式，即在现有制度的基础上强化基金监管的集中度，构建主辅分明、多重监管的运作模式［7］，即以人力资源与社会保障部门作为基金监管的主体，制定各项业务管理规章制度，规范业务流程，对基金的筹集、存储、上缴、预算、划拨、发放等实时监控和定期检查，定期公开新农保基金筹集和支付信息，建立统一的基金筹集、管理、发放制度，财务核算制度和公示公告制度。另外，以财政、税务、审计部门为辅，共同保障基金安全。第四，服务协调责任。主要是对于已开展老农保地区，各地政府相关机构与部门要积极做好与新农保与老农保的衔接工作;做好新农保制度失地农民社会保障、移民扶持政策、计划生育奖励政策的衔接工作;做好农村社会优抚与社会救济的衔接工作［8］。

(四)改革现行的基金监管和保值增值的法律制度

在充分论证和借鉴国外先进制度的基础上，修正我国目前的基金监管和保值增值的法律制度。第一，加大基金监管力度，改变现行农保经办机构管理模式。在中央一级设立专门的社会保险基金监督管理委员会，垂直管理，不受省、县地方政府制约，以防地方挪用社保基金，确保社保基金安全。第二，尝试引进民营基金管理公司负责社保基金的营运管理。世界银行提供的一份研究报告显示，在全世界范围内，由民营的基金管理公司管理的养老金收益普遍高于政府部门管理的养老金。我国农村也可试点采取这种模式，管理费从公司盈利中提取，不再需要政府从中提取管理成本。第三，拓宽基金运营渠道，允许投资多元化。考虑到我国证券市场没有国外那么成熟，国内专业投资认识的投资绩效与国外的差距，我国对基金的投资虽应放开，但也须慎重。可将投资的50%放在银行、国债券，证券、基金投资比例不得高于30%，其余可投向收益率较高的基础设施建设项目。

(五)明确法律救济机制

首先，要在立法中明确农村养老保险各方主体，如参保人员、管理机构、基金机构以及监督机构的法律责任。其次，根据争议性质不同，明确争议的处置程序，有章可循。农村养老保险争议一是缴费人与经办机构之间的争议，如缴费人、投保人的身份确认问题、被保险人的养老金待遇问题等。这类纠纷属于行政纠纷，应通过行政复议制度及行政诉讼来解决。二是缴费人与养老保险基金机构之间的纠纷，如基金管理人侵占、挪用、未尽合理注意义务等。这类纠纷属于民事纠纷，可采用一般的民事纠纷解决方式来解决。再次，也可以借鉴“西方国家普遍制定专门法庭或授权普通法院适用特殊程序处理养老保险各种争议”［9］的做法，在我国法院内部专门设立“社会保障庭”处理相关的社会保障争议，一方面突出社会保险争议的独立性，另一方面简化程序，真正做到保障农民的合法权益。当然，如何借鉴以及具体制度的构建值得更进一步的研究和探讨。

［1］世行新报告关注中国农村老年人口问题［EB/OL］.［2012 －04－09］.http://www.shihang.org/zh/news/2012/04/09/new-bank-report-looks-at-china-rural-elderly?cid=EAP_ChinaNewsletterZH_M_EXT.

［2］高和荣.中国农村社会养老保险方案难以实施的经济社会学原因探析［J］.吉林师范大学学报:人文社会科学版，2003(3):71－72.

［3］社科院报告称2011年新农保基金收入已达1069亿.中新网财经频道［EB/OL］.［2012－12－17］.http://news.21cn.com/caiji/roll1/2012/12/17/14054876.shtml.

［4］张茜.新型农村社会养老保险基金管理模式探究［J］.中国集体经济，2011(24):91－92.

［5］杨翠迎.中国农村养老保障何去何从?——对农村养老保障现状与问题的思考［J］.商业研究，2005(8):167－170.

［6］白天亮.解除城市就业不稳定居民、农村进城务工人员后顾之忧三种基本养老保险有望衔接［N］.人民日报，2012－11－28(14).

［7］巴曙松，谭迎庆，丁波.社保基金监管的现状、问题与建议［J］.当代经济科学，2007(5):75－80.

［8］廖普明.新型农村社会养老保险的政府责任分析［J］.农业经济，2012(6):49－51.

［9］张水辉.养老社会保险改革立法的国际比较及其对我国的借鉴［J］.西南民族大学学报，2005(8):86－88.