刘超，应悦

(1.华侨大学法学院，福建泉州362021;2.上海市浦东新区人民检察院，上海200135)

PM2.5标准与《环境保护法》的完善

刘超1，应悦2

(1.华侨大学法学院，福建泉州362021;2.上海市浦东新区人民检察院，上海200135)

我国2012年新修订的《环境空气质量标准》在公众的广泛关注与呼吁之下，规定了PM2.5标准。与此同时，我国正在讨论《环境保护法》的修改，拟定修改重点内容中也涉及环境标准制度的完善。那么，讨论PM2.5标准的出台与《环境保护法》的完善就具有现实意义。PM2.5标准示《环境保护法》在价值取向上要通过环境基准的制定以实现保障人体健康的立法目的，借鉴欧美防控PM2.5的经验，我国应系统构建环境区域协调制度，PM2.5也提供了新型的专门环境法律责任制度类型的确立根据。

PM2.5标准;《环境保护法》;区域协调;专门环境法律责任

近期以来，对PM2.5的数据监测、信息发布和治理共识引起了公众广泛关注和政府高度重视。2012年2月29日国务院常务会议同意发布新修订的《环境空气质量标准》，新修订的《环境空气质量标准》调整了污染物项目及限值，增设了PM2.5平均浓度限值和臭氧8小时平均浓度限值，收紧了PM10、二氧化硫等污染物的浓度限值。温家宝总理在2012年3月5日所作的政府工作报告中明确:“今年在京津冀、长三角、珠三角等重点区域以及直辖市和省会城市开展细颗粒物(PM2.5)等项目监测，2015年覆盖所有地级以上城市。”与此同时，我国各界正在积极讨论《环境保护法》的修改，全国人大环资委委托环保部起草《环境保护法》时提出的八项需要修改的重点内容中也包括了环境标准制度的修改。因此，讨论PM2.5标准的环境法律规范意义及环境法保障制度具有现实意义。

一、PM2.5标准的预期与《环境保护法》的价值取向

PM，即为particulate matter(颗粒物)，在当前世界很多国家通行适用已久的大气监测和大气质量评价指标中，一般会在城市空气质量日报或周报中公布可吸入颗粒物和总悬浮颗粒物这两种大气污染物。其中，可吸入颗粒物又称为PM10，指直径大于2.5微米、等于或小于10微米，可以进入人的呼吸系统的颗粒物;总悬浮颗粒物也称为TSP，即直径小于或等于100微米的颗粒物。而PM2.5则是指大气中直径小于或等于2.5微米的颗粒物，也称为可入肺颗粒物。总悬浮颗粒物、可吸入颗粒物和可入肺颗粒物都是粉尘微粒，三者之间在粒径上存在着包含关系，即PM2.5为PM10的一部分，PM10为TSP的一部分。

总悬浮颗粒物对人体的危害程度主要决定于自身的粒度大小及化学组成。总悬浮颗粒物中粒径大于10微米的粉尘微粒，几乎都可被鼻腔和咽喉所捕集，挡在人鼻之外不进入肺泡。可吸入颗粒物粒径小于或等于10微米对人体危害尤大。其中，粒径在2.5微米至10微米之间的颗粒物，虽然能够进入上呼吸道，但仍可部分通过痰液等排出体外，另可被鼻腔内部绒毛阻挡，对人体危害相对较小。而可入肺颗粒物粒径在2.5微米以下，不易被阻挡，其滞留在上呼吸道、细支气管和肺泡，干扰肺部气体交换，引发包括哮喘、支气管炎和心血管病等方面的疾病。长期持续作用，还会诱发慢性阻塞性肺部疾患，并出现继发性感染，导致肺心病的死亡率增高。因此，虽然大气成分中PM2.5含量较少，但其对大气质量和人体健康危害更大。

联合国环境规划署的报告结论显示，PM2.5每立方米的浓度上升20毫克，中国和印度每年会有约34万人死亡。PM2.5主要来源于化石燃料的燃烧，日常生活中体现为发电、工业生产、汽车尾气排放等过程中化石燃料燃烧排放的残留。

2011年底北京连续出现雾霾天气，雾霾天气本身即是浮游在空中大量极微细的尘粒或烟粒等影响致使有效水平能见度的结果，为PM2.5浓度严重超标导致。雾霾天气中，北京全市35个PM2.5监测站点试运行监测数据全部超标，瞬时浓度高达每立方米293微克。这使得PM2.5首次走入公众视野，仅半年时间，PM2.5小小颗粒物从公众关注焦点进入国家标准。

《环境空气质量标准》中规定的PM2.5标准虽然是在严峻的气候变化和舆情汹涌之下催生的，但PM2.5是对空气质量的一种监测标准，其本身并不具自足性。作为标准，其规范意义在于，为大气污染防治提供技术支撑和执法依据。在大气污染防治执法中，需要有科学的空气质量监测体系才能了解环境空气质量的真实状况。但空气质量是否达标、是否符合人体健康安全标准，并不由监测标准来决定，因为科学本身并不能解决规范性问题［1］，而是取决于环境法律制度体系所设定的人体健康标准。

因此，预期PM2.5标准不仅仅作为一种环境技术标准而是具有规范意义，必须将其纳入环境法制体系之内。PM2.5标准进入《环境空气质量标准》的重要契机是公众对于推行该标准的广泛呼吁，这也体现了公众对于当前的环境法律制度体系关注公民人体健康的现实需求。因此，在《环境保护法》的修订中，要明确确立保障人体健康的立法目的［2］。我国现行《环境保护法》明确规定了“保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康”的立法目的。其中，“保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害”是形式目的，因为在哪种程度上能做到“防治污染和其他公害”在实质上并没有定规。根本而言，环境污染的出现是人类生产生活中必然导致的伴生物，如何界定“污染”及“公害”取决于社会建构，这根本上取决于政府和社会的标准选择。这种判断标准是不确定的，它会随着社会的变迁和国家在不同发展阶段对于环境资源的重视程度而发生游移。“保障人体健康”则属于实质性标准，因为人体健康可以用较为明确的医学标准来予以衡量，可通过一些具体的人体健康数据指标进行判断［3］。

PM2.5标准的实施，可以根据年和24小时平均浓度限值是否超过0.035毫克/立方米和0.075毫克/立方米作为衡量空气质量是否达标的依据，但该浓度限值从何而来、由何得出?若浓度超过该限值，是否要予以规制?若需要予以规制，则空气质量超过限制浓度值的环境法律责任的内容是什么?责任主体如何确定?规制的正当性的依据是什么?因此，必须在环境法律制度体系中明确规定环境基准体系，也即需要通过研究污染物同特定对象之间的剂量—反应关系，以确定环境中污染物对特定对象(人或者其他生物等)不产生不良或有害影响的最大剂量(无作用剂量)或浓度。环境质量标准只有以环境基准体系作为标准制订的科学依据和基础，才能具有法律正当性和规范意义。

比照美国法律实践，《美国法典》规定在《空气净化法》下，环保署为了保证充分安全，应该将标准的水平设置在一个足以保护公众健康的水平上。我们需要构建完整的环境基准体系，以作为各项环境技术标准的制定依据，而并非仅仅借鉴甚至是依赖国际标准(世界卫生组织过渡期第1阶段目标值)或者国外其他国家标准。

二、欧美防控PM2.5的经验借鉴与环境区域协调制度的系统构建

PM2.5的标准是由美国在1997年提出的，作为一个重要的测控空气污染程度的指数。近些年来，欧美发达国家将防控PM2.5作为了保障环境空气质量的核心工作。从这些国家和地区的做法可以总结出一些可资借鉴的经验。

欧盟和美国不断通过立法来提高空气质量标准，这既是立法技术的完善，是制度对于自然规律的客观深入的揭示，也体现了对于PM2.5的防控虽然是个环境问题，但实际上受制于经济的发展和科技的进步。首次开展对PM2.5的监测工作是在美国。1963年美国通过了《清洁空气法案》，随后进行了历次修订，1997年在《清洁空气法案》的修正案中，美国环保局首次在环境空气质量标准中增加了关于PM2.5含量的检测指标。2006年，美国环保署对PM2.5标准进行了修订和更新，规定PM2.5的24小时浓度均值为不超过0.035毫克/立方米，年周期内的标准为小于或等于0.015毫克/立方米;PM10的年均值，仅规定了24小时平均浓度限值，为0.15毫克/立方米。欧盟理事会于2007年6月25日正式通过了共同立场，自2010年起PM2.5的目标值为25ug/m3，欧洲议会的二次审议于2007年9月开始，2008年，欧盟颁布新的空气质量指令(2008/50/EC)，正式规定从2010年起目标值为25μg/m3，自2015年起限值为25μg/m3，对于不同的接触程度，采取不同的减少目标［4］。

我国在制定和实施环境标准、防控PM2.5的过程中也吸收借鉴了欧美发达国家的经验，贯彻了从易到难、分步实施、逐步提高的思路，环境保护部印发的《关于实施环境空气质量标准的通知》明确规定新标准分成3类在全国分步实施。2012年在京津冀、长三角、珠三角等重点区域以及直辖市和省会城市实施，2013年在113个环境保护重点城市和环保模范城市实施，2015年在所有地级以上城市实施，2016年1月1日在全国实施新标准。

美国和欧盟国家在防控PM2.5过程中还注重协同控制以减少污染物的排放，推行政策制度以保障区域减排，这些经验提示我国在控制PM2.5时尤为要注重构建环境区域协调制度的系统。

PM2.5的排放与防控是一个复合性问题，多种因素会对PM2.5造成影响。PM2.5的来源可能由于自然而产生，但主要来自于人类煤炭燃烧、垃圾焚烧、工业生产、汽车尾气排放等排放行为。因此，环境空气质量以及空气中PM2.5的含量，是一个受到经济发展水平和发展模式制约的环境问题。除此之外，气象因素对每日的平均值也有很大的影响。当地的地理条件(如平原、丘陵、城市、峡谷)，气象条件(风速、风向、混合层高度、冲刷等)以及和污染物的长距离传播很大程度上也影响到空气中PM2.5的浓度。虽然没有排放模式的变化，但在特定条件下(例如低风速、混合层高度低)，微粒浓度的升高也可能发生，这种情况被称为“颗粒物的发作期”。在颗粒物发作期间，往往发生大面积颗粒物浓度的升高。由于PM2.5的聚集与致害的这些物理特性，在同一国家不同地区，由于经济发展水平、地理位置、气象条件等不同特性，也必然使得不同地区对于PM2.5的防控有不同的地域特色、面临不同的难题，在防控难度上也呈现出迥异的特征。

针对这些特性，美国环保局与各州、郡县及地方环保局一起划定PM2.5环境空气质量控制区，指定达标地区和未达标地区。达标地区各州必须制定维持而且不能恶化空气质量的计划。39个未达标地区的州必须制定州实施计划(SIP)改善空气质量，并要求于2010年达到国家标准，特别情况下达标期限可以延长1～5年。欧盟注重通过协议制定减排总体目标以及分配各国的减排份额，推行PM2.5减排的区域合作，其空气质量指令不要求在只持续短时间的颗粒物发作期内采取措施，但当超过限制值时，框架指令96/62/EC要求，短期内立即采取措施，降低风险，并限制这种情况发生的持续时间。

我国现行以《环境空气质量标准》为核心的控制制度系统也注重了PM2.5发生、累积与致害的特性，进行了环境空气质量功能区的划分，有区别地对PM2.5监测在全国分“四步走”，现正实施《空气质量新标准第一阶段监测实施方案》。毋庸讳言，这些对于PM2.5的层次化和类型化的防控措施是很务实、具可操作性的分步骤推进，但其思路似乎还更多地着眼于地域经济发展水平以及功能区划，而对于地域特色、地理位置和气象条件等综合因素考虑不足。因此，建议在随后出台的防控PM2.5的配套措施出台、完善和实施过程中，要综合考虑到影响、制约到PM2.5发生、聚集、传播等多种条件，构建系统的环境区域协调制度。具体而言，在全面推动PM2.5防控计划实施过程中，除了要很好地坚持既有的环境功能区划以及坚定按照环保部公布的PM2.5监测实施时间表之外，还应更全面细致地综合考虑影响PM2.5产生与致害的诸多因素。

PM2.5的防治折射出我国环境污染治理的思路必须改进，在《环境保护法》的修订中，应在环境行政管理体制上改变当前环境执法中对于污染治理、资源保护采取行政区域划分和分割的做法，对于环境污染防治应当更加注重环境区域协调制度的系统构建。因为PM2.5在常态下的影响半径已达300至500公里，其自然属性决定了必须跨越当前的省市行政区划的限定进行统筹安排和联合防控。再加上不同地域之间的资源禀赋、地理环境、气象条件以及易感人群之间的差异，使得不同地区的环境容量、承受能力等都存在诸多差异，不同地区在控制PM2.5的难易程度和资金利用效率等方面也有不同。因此，建议应当在全国范围内广泛确立和普遍推行PM2.5的联合防控制度，拓展适用既有的生态补偿法律制度，使得在更广泛范围推进PM2.5的有效治理。

三、PM2.5标准的实施与特殊环境法律责任制度完善

我国《环境保护法》实施23年来，在预防和控制我国环境污染以及保护生态环境上发挥了举足轻重的作用。但是，基于《环境保护法》出台的时代背景，其不能反映和体现当前所秉持的可持续发展理念，也不能很好应对当前环境问题的焦点，被认为是当代中国执行效果最差的法律之一。自全国人大环资委2011年启动《环境保护法》修订工作以来，环保法的修改着力解决其可实施性问题，矫正执法效果不佳的现状。《环境保护法》执法效果不佳，最重要的体现便是环境法律责任制度的缺陷，这使得行为人“守法成本过高，违法成本过低”，法律制度规定难以为行为人确立有效的行为规则和行为预期，现实中发生的环境侵权纠纷也难以直接适用环境法律制度规定作为处理依据。

笔者在相关的实证研究中根据全国各地法院收集的案件统计数据进行分析，得出的结论是，每年全国发生的环境侵权纠纷进入法院得到处理的不足1%，大多法院法官也因为难有直接的法律规定而倾向于拒绝受理环境侵权纠纷案件。当前应对此问题的实践努力是通过广泛设置专门环境审判组织——环保法庭(审判庭)来应对，但笔者认为，环保法庭必须作为专门环境法律责任机制的组织载体才能发挥预期作用［5］。而专门的环境法律责任机制的前提是当前的《环境保护法》等立法必须规定专门的环境法律责任。

在我国当前的法学理论体系视野中，尤其是现实的制度设计和司法实践中，都秉持“法律责任三类说”，即法律责任分为民事法律责任、行政法律责任和刑事法律责任。环境法律责任也是这三类责任在环境领域的具体化。环境法律责任制度设计预期通过惩罚环境违法行为、使环境违法行为人承担不利后果来实现规制环境问题和保障公民环境权益。因此，环境法律责任的存在和制度功能的有效发挥是环境法解决现实问题、通过法律实现治理、保护环境的关键环节。

但就现实中的环境法律责任制度实践来看，无论其立法还是实施均不尽如人意，在层出不穷的环境问题、频繁爆发的环境事件面前形同虚设。这迫切需要改进环境法律责任制度立法，突破三大责任分立的现状，设计出专门的环境法律责任。专门环境法律责任特指环境违法者对其环境违法行为所应承担，由《环境保护法》等规定的不利的法律后果。专门环境法律责任是在传统的三大责任类型基础上，针对行为人违反特定的环境法律义务所产生，由环境法律对某些环境违法行为给予的否定性评价［6］。

四、代结语:赋予PM2.5标准私权保障功能

我国环境法律制度体系具有鲜明的行政管制规范特色，各污染防治与资源保护单行法确立了大量的行政管理规范，成为有关环境资源保护的行政职能部门的执法依据。在此体系中，体系庞大的环境标准主要功能是辅助环境行政，其具体适用需依附于法定环境行政决定即公法上的判断［7］。概言之，环境标准体系仅具有辅助环境执法的功能而不具有用以判断或决定平等主体间是否存在环境妨害或者侵害的效力。很明显，《环境空气质量标准》中的PM2.5标准也被赋予此种属性。

但是，环境法律在法律血统上必须以保障公民环境权益为中心，环境法律的实施在解决环境问题、应对环境危机时也必须实现公民环境权以保障与救济的目的。对于环境的污染与生态的破坏的恶果最终也会加诸人的自身，现实中，对于环境空气的破坏行为除了恶化了空气质量，也引发了公民之间基于环境空气所产生的环境权益(如清洁空气权)之间的纷争。因此，PM2.5的标准的真正贯彻实施的动力之源还应当在于赋予其私权保障的功能，通过进一步的规则设计，捕获个体空气环境危害，将PM2.5的控制标准分化、转化为个体享有的环境权益，进而使之可以作为解决个体环境权益纷争的依据。

［1］［美］孙斯坦.风险与理性——安全、法律及环境［M］.师帅，译.北京:中国政法大学出版社，2005:135.

［2］吕忠梅，刘超.环境标准的规制能力再造——以对健康的保障为中心［J］.时代法学，2008，(4).

［3］刘超.《水污染防治法》控制手段的反思与重构［J］.中国人口·资源与环境，2010，(11):161－162.

［4］Reinhold Gurgen，Udo Lambrecht.Particulate Matter in Ambient Air:The debate on the PM10 daily limit value.4 J.Eur.Envtl.＆Plan.L.2007:278.

［5］刘超.反思环保法庭的制度逻辑——以贵阳市环保审判庭和清镇市环保法庭为考察对象［J］.法学评论，2010，(1):126－128.

［6］刘超，林亚真.试论专门环境法律责任的理论基础与具体构建［J］.昆明理工大学学报(社会科学版)，2008，(3):6.

［7］汪劲.环境法学(第二版)［M］.北京:北京大学出版社，2011:121.

PM2.5 Standard and Modification of the“Environmental Protection Law”

LIU Chao1，YING Yue2

China has been revised in the“Ambient Air Quality Standards”in 2012.“Ambient Air Quality Standards”provides the PM2.5 standard.This is the result of widespread concern and whirring of the public.At the same time，our community is enthusiastiCto discuss the modifications of the“Environmental Protection Act”，the key content that the legislature intended to modify is also related to the system of how to improve the environmental standards.Then，we discuss the content of the PM2.5 standard has a practical significance to amend the“Environmental Protection Act”.The PM2.5 standards inspired us，“Environmental Protection Law”must take legislative purpose is to protect human health.The goals need to be achieved through the development of the environmental baseline.We can learn from the experience of Europe and the United States in the prevention and control of PM2.5，build the environmental regional coordination system.We should also set up a new specialized environmental liability system，PM2.5 standard also provides requirements and according.

PM2.5 Standard;“Environmental Protection Law”;regional coordination;Specialized environmental liability

DF46

A

1008－7966(2012)06－0130－04

2012－09－20

教育部人文社会科学青年基金项目(10YJC820071);中央高校基本科研业务费专项基金资助项目(JBSK1140)

刘超(1980－)，男，湖北武穴人，法学博士，副教授，硕士研究生导师，武汉大学法学院博士后，主要从事环境法学研究;应悦(1976－)，女，法学硕士，侦查监督处干部。

［责任编辑:王兰娟］