贾建平

(河南警察学院，河南郑州450046)

在构建和谐社会，以多元化的方式化解矛盾的大背景下，公安机关调解解决民事纠纷在公安工作中的比重越来越大。公安行政调解发挥的效果如何，在很大程度上取决于公安行政调解协议的效力大小。然而我国法规范关于公安行政调解协议的效力规定不统一、不明确，导致公安机关在实践中不敢、不愿适用调解的现象时有发生。笔者认为明确、统一公安行政调解协议的效力乃当务之急。

一、问题的提出

我国的公安行政调解主要有根据《治安管理处罚法》进行的治安调解和根据《道路交通安全法》进行的道路交通事故损害赔偿调解。

《治安管理处罚法》第九条规定:“经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼”。该法条对公安行政调解做出了两个方面的规定:一方面，治安调解采用“或调或裁”的模式，即达成调解协议并履行的，对于违反治安管理的行为不再处罚，达不成协议或不履行的要给予处罚;另一方面，该条对治安调解协议的效力似乎又做出了相互矛盾的规定，达成协议后履行的，调解协议具有约束力和强制执行力;不履行的，当事人可以就民事争议向人民法院提起民事诉讼，公安机关对违法行为应当予以处罚，意味着调解协议不产生约束力和执行力。

《道路交通安全法》第七十四条第二款规定:“经公安机关交通管理部门调解，当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。”该条表明公安行政调解协议不具有法律约束力和执行力。另外该法对于协议达成后并履行的，并没有规定可以免除道路交通违法行为人的行政责任，实践中也采用调解后不免除行政处罚的做法(下文称之为采用“既调又裁”模式)。

2009年《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(以下简称《意见》)第八条规定，行政机关依法对民事纠纷进行调处后达成的有民事权利义务内容的调解协议具有民事合同的性质，在司法层面确认行政调解协议具有民事合同的效力。

对于公安行政调解协议的效力，上述三个法律文件作出了不同的规定，直接导致在公安行政调解实践中适用的混乱。

二、统一公安行政调解协议的效力

根据上述分析，《治安管理处罚法》规定治安调解采用“或调或裁”模式，而《道路交通安全法》规定采用“既调又裁”模式。同样是公安机关主持的对民事纠纷的调解，调解协议却存在不同的法律效力。笔者认为出现这种现象是不妥的，是法律之间的不协调造成的，应当及时修改法律，使公安行政调解协议具有同等的法律效力。那么公安行政调解协议应采用何种模式呢?笔者认为应统一采用“或调或裁”模式，理由如下:

首先，根据“禁止双重危险”原则，公安机关只能作出一个处理结果。禁止双重危险原则起源于古罗马时的一事不再理原则，其基本含义是一个人不能因同一行为或同一罪名受到两次或多次审判或处罚。该原则往往适用于刑事案件和民事案件，但随着行政法学的发展，在行政法领域也被广泛适用，如“一事不再罚”原则在行政处罚中的运用。笔者认为在行政调解中也应当遵循该原则。由于侵害人的行为给被侵害人造成了一定的人身或者财产的损害，公安机关居间对该民事纠纷进行调解，达成调解协议，由侵害人给被侵害人一定的损害赔偿(往往要大于实际损害)，取得被侵害人的谅解，实际上侵害人已经为自己的行为付出了代价，受到了惩罚。如果达成调解协议后，再对侵害人给予行政处罚，就会使侵害人承受两次对其不利的后果，也就违背了“禁止双重危险”原则。因此公安机关在行政调解中，要么达成履行调解协议，要么进行处罚，绝对不能既履行调解协议又进行处罚。

其次，“或调或裁”模式并不会以损害公权力为代价。《治安管理处罚法》第九条对治安调解的范围作出明确规定，《公安机关办理行政案件程序规定》不仅详细地规定哪些行为能够调解，还从另一方面规定不能进行调解的案件范围，从这些规定看，治安调解并不是适用于所有的治安案件，而是适用于特定的主体之间、特定的案件种类并且情节轻微的案件。《治安管理处罚法》、《行政处罚法》还规定，违法行为轻微并及时纠正的，不予处罚。“违法行为轻微”是指违法行为的情节轻微或者结果危害不大，侵害人实施了违法行为后，如果能够积极主动地承认错误并予以赔偿，可以认定为“情节轻微”。由此可见，治安管理处罚法规定履行调解协议的，不再予以行政处罚，不是基于侵害人进行了民事赔偿，以民事赔偿代替了行政处罚，而是基于法律的规定因违法行为轻微不予处罚的，因此不存在损害公权力的问题。《道路交通安全法》对道路交通事故的损害赔偿没有规定调解的范围，通常理解为只要造成了实际损害就可以对该损害纠纷进行调解，笔者建议借鉴《治安管理处罚法》对调解的规定模式——明确规定哪些交通违法行为可以调解，哪些交通违法行为不能调解，然后对可以调解的采用“或调或裁”模式。

最后，从利害角度分析，“或调或裁”模式更能化解矛盾纠纷，达到案结事了的目的。对于特定的民事纠纷，公安机关从调解入手，通过耐心的教育、劝说、疏导，合理地解开产生纠纷的症结，正确处理造成纠纷的问题，从而消除造成纠纷的原因，妥善有效地平息纠纷，有利于维护安定团结，有利于和谐社会的构建。调解往往能收到与处罚同样甚至是更好的效果。“既调又裁”模式下侵害人履行了赔偿协议以后还要被处罚，侵害人在调解的过程中就不一定会积极主动地去达成调解协议，这样公安机关对侵害人处罚以后，被侵害人的民事损害赔偿并没有解决。虽然法律规定对于民事赔偿部分可以到法院提起民事诉讼，但是根据我国目前的司法现实和普通公民的维权心理，大部分人不会也不愿到法院去解决，而是仍然要求公安机关去处理，否则就上访，把公安机关推入两难的境地。“或调或裁”模式则不同，当事人特别是侵害人为了不受行政处罚，会努力去追求达成调解协议，从而从根本上解决矛盾纠纷。

三、公安行政调解协议的效力分析

公安行政调解是公安机关行使警察权的行为［1］，是行政行为的一种，根据行政行为的效力理论，行政行为效力应当包括公定力、确定力、约束力和执行力四个方面的内容。但现代越来越多的学者借鉴德国行政法理论，认为行政行为包括行政处理行为和其他非处理性行政行为，由于行政处理行为均设置了与之对应的纠错机制，所以具有完全的效力，而非处理性行政行为由于救济方面的“软弱”，不具有完整意义上的效力。作为非处理性行政行为的公安行政调解的效力，目前理论和实践中主要存在两种争议，一种观点认为公安行政调解协议具有合同效力，另一种观点认为公安行政调解协议具有强制执行效力。

对于第一种观点，学者们往往从以下几个角度进行论证:一是比照和解协议的合同效力，认为和解协议和调解协议具有同质性，和解协议具有合同效力，因此行政调解作为调解的一种，其协议也具有合同效力［2］。二是比照人民调解协议的合同效力，认为《人民调解法》赋予人民调解协议合同效力，行政调解与人民调解具有某种程度的同质性，因此行政调解协议也具有合同效力［3］。回应这一理论，最高法于2009年在《意见》中明确了行政调解协议的合同效力，从立法上解决了长期以来行政调解实践中调解协议效力的适用无法可依的局面。

笔者认为公安行政调解协议的合同效力无论在理论上还是实践中均有极大的不适应性。行政调解与和解、人民调解确实存在同质性，即都是在双方自愿的前提下解决民事争议，但行政调解与和解、人民调解还存在很大的不同，特别是公安行政调解。公安行政调解是公安机关在行政管理过程中，对违反公安行政法律法规的行为人与被侵害人之间进行的调解。在公安行政调解过程中存在两个法律关系，即公安机关与侵害人之间的行政处罚法律关系、侵害人与被侵害人之间的损害赔偿法律关系，公安机关针对损害赔偿的民事法律关系进行调解前，必须先查清事实真相，分清责任，也就是说公安行政调解必须以存在违反公安行政管理法律法规的行为为前提要件。而人民调解是由基层群众性自治组织出面调解民事纠纷，在调解的过程中没有国家公权力的参与，是一种完全平等的民事行为，调解协议只对纠纷当事人产生影响。在实践中，由于公安行政调解协议的达成不仅仅意味着民事赔偿协议的达成，还意味着行政处罚的免除。因此在达成协议的过程中，双方当事人为了各自不同的需求，特别是违反治安管理行为人慑于行政处罚的压力，在达成调解协议时往往要支付比正常损害多得多的赔偿费。在这种情形下如果一方或者双方当事人事后又反悔的，依照公安行政调解协议具有合同效力，公安机关对违法行为人要进行处罚，被侵害人对民事纠纷向人民法院提起民事诉讼。人民法院在审理民事损害赔偿案件时要依据事前达成的行政调解协议的内容进行审理，对违法行为人来说显然是不公平的。

对于第二种观点，如赵银翠认为在自治型行政调解中，调解协议具有民事合同的效力;在裁断型行政调解中，调解协议具有执行力［4］。笔者认为，公安行政调解协议应具有执行力，理由如下:

前文已经述及，公安行政调解是在违反公安行政管理法律法规的行为造成损害赔偿时进行的调解，该调解协议的达成往往慑于行政处罚的压力;司法调解是由人民法院在审理民事案件的过程中对于民事纠纷双方当事人的调解，调解不成的人民法院依职权及时作出判决，因此司法调解协议的达成也往往顾虑到法院判决的威力，从这一角度来说，公安行政调解和司法调解具有同质性，即都是国家公权力参与进行的调解，并且调解协议的达成都慑于国家强制力的威力。因此笔者认为探讨公安行政调解协议的效力应参照人民法院调解书的效力来推理。根据《民事诉讼法》规定，“调解达成协议，人民法院应当制作调解书，调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力。调解未达成协议或者调解书送达前一方反悔的，人民法院应当及时判决”。《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》明确规定了人民法院调解书的强制执行效力，“调解达成协议……自双方签名或者捺印之日起发生法律效力……调解协议生效后一方拒不履行的，另一方可以持民事调解书申请强制执行”。

有人认为，人民法院是司法机关，根据司法终局裁决原则，对人民法院作出的处理决定(包括调解书、判决书、裁定书)可以是终局决定，具有强制执行的效力。而公安行政调解是由公安机关主持的调解，公安机关是行政机关，行政机关享有的是执行权，而不是裁决权，没有解决纠纷的权力。笔者认为这种观点有失偏颇。民事争议传统上由法院来管辖，但随着社会关系的日益复杂和利益冲突的加剧，由法院来处理所有的民事争议已显得力不从心，甚至有些无能为力。为了保持社会经济生活的稳定和利益的协调平衡，国家不得不从传统的消极行政向积极行政转变，于是行政机关开始处理一些原由法院管辖的民事争议。行政调解由行政机关居间协调，尽量减少行政命令，多一些体现相对人意志的内容，会尽可能减少行政主体与行政相对人的冲突。充分尊重相对人民主参与权是现代行政法的基本价值之一，行政调解正是顺应了这种价值理念的需求。另外从实定法的角度看，《行政复议法实施条例》第五十条规定“行政复议调解书具有法律效力”;《劳动法》第八十条第二款规定“劳动争议经调解达成协议的，当事人应当履行”;《公证法》第三十七条规定“对经公证的以给付为内容并载明债务人愿意接受强制执行承诺的债权文书，债务人不履行或者履行不适当的，债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行”。都规定了经行政机关处理的民事纠纷具有强制执行的法律效力。因此以公安行政调解是由行政机关解决纠纷而否定其具有强制执行效力的观点是站不住脚的。

还有人认为，公安行政调解是公权力介入民事领域，如果赋予公安行政调解协议强制执行效力会损害公民权益。“行政机关滥用权力进行调解的情形最突出表现为行政调解自愿性和行政处罚强制性的混淆”，“行政机关会以行政处罚的伸缩度为压力，迫使一方当事人屈从于某个既定的调解方案”［5］。笔者认为这种担心是多余的。公安行政调解遵循自愿、平等原则，不论是行政调解的启动还是调解协议的达成，都是双方自愿的，如果有一方不同意就不能达成调解协议。至于公安机关在调解过程中会存在胁迫现象，侵害当事人的合法权益，应依赖于行政调解制度的完善，这不应当是否定公安行政调解协议具有强制执行力的理由。

赋予公安行政调解协议执行力，首先可以提高行政效率。公安执法实践中往往存在两种错误倾向，一是部分民警害怕激化矛盾，一味进行调解，费尽力气达成调解协议，最后却因为当事人的不履行导致前功尽弃;另一种是部分民警认为调解是费力不讨好的事，不愿调解，处罚了之，引起当事人的不满甚至上访。明确了公安行政调解协议的强制执行效力，民警就会愿意调解，调解适可而止。其次，可以增强公安民警积极调查取证的意识。公安行政调解协议具有强制执行效力，就意味着调解协议的达成像作出处罚决定一样严肃，会影响到相对人实体的权利和义务，会促使民警在办案中重视证据的收集和保全，这样即使达不成调解协议，在作出处罚决定时也能做到事实清楚证据确凿充分。第三，可以防止相对人滥用调解权，提高公安机关的执法权威。实践中，一些相对人为了拖延时间或者逃避惩罚，会随意使用调解权，达成不切实际的协议，结果造成履行不能或者不愿履行，导致案件从头再来，如果公安行政调解协议具有执行力，就会避免出现上述现象，从而提高行政效率。

四、完善公安行政调解的救济途径

公安行政调解协议具有了强制执行的效力，如果实施不当就有可能侵犯当事人的合法权益，因此必须完善公安行政调解的救济途径。

现行《行政复议法》、《行政诉讼法》都将行政调解排除在受案范围之外，理由是行政调解遵循自愿原则，调解协议的达成应当自愿，调解协议的履行也应当自愿，不存在行政机关实施强制力。如果按照上文分析，赋予了公安行政调解协议强制执行效力，那么一旦在公安机关的主持下达成了调解协议，双方当事人都必须履行调解协议的内容。从理论上讲，调解协议遵循自愿原则，双方自愿达成的调解协议都会自觉自愿地履行，但在实践中不排除公安机关在行政调解的过程中存在打压、威胁一方或者双方当事人的现象，因此笔者认为应当为调解协议的当事人提供救济的途径。我国《民事诉讼法》第八十九条规定，调解书经双方当事人签收后具有法律效力。即司法调解协议的当事人在经双方签字或盖章后到签收的这段时间之内有反悔权。笔者认为，可以在《治安管理处罚法》和《道路交通安全法》相应的条文中增加一款规定调解协议的当事人在签字或者盖章到签收这段时间内有反悔权，可以向人民法院主张调解协议无效。等将来条件成熟制定了《行政调解法》后，在《行政调解法》中作出统一的规定，赋予行政调解协议的当事人反悔权。为了避免出现恶意当事人利用该规定故意拖延履行这种现象，还必须规定当事人中的一方或者双方反悔，应当在签收前向法院主张达成的公安行政调解协议无效。主张调解协议无效的当事人必须举证在调解协议达成的过程中公安机关存在胁迫或者其他不合法的情况。法院确认该公安行政调解协议无效后，当事人方可不予履行。

［1］贾建平.公安行政调解权的警察权属性探析［J］.上海公安高等专科学校学报，2009，(2).

［2］赵石磷.行政调解协议的合同效力探析［J］.云南行政学院学报，2006，(5).

［3］［4］赵银翠.论行政调解协议的效力——以构建统一调解制度为视角［J］.山西大学学报(哲学社会科学版)，2011，(5).

［5］杨国平.确认行政调解协议为民事合同性质的利弊分析［J］.华北水利水电学院学报，2010，(3).