翟志文

日本《法官人事评价规则》解读及其启示

翟志文

日本于2004年制定实施了《法官人事评价规则》；该规则在增进法官职业能力和国民对司法信赖的根本目的上与我国法官考核制度一致；其促进法官能力的自我提高、审理案件数量的淡化处理、评价结果的非等级化表示和法院外部信息的处理等内容对我国有着重要的启示。

日本；法官；人事评价

从20世纪90年代起，以《法官法》出台为标志，我国各法院普遍制定、实施了法官考核制度，开始了以淡化行政化、强调职业化为特征的法官考核。日本在第三次司法改革的大背景下，于2004年1月7日颁布实施了《法官人事评价规则》（以下略称《规则》）。就为增进法官职业能力和国民对司法信赖这一根本目的以及将考核（评价）结果作为法官晋升和任免等的依据来说，日本法官人事评介和我国的法官考核制度有着较强的一致性。

一、《规则》的基本内容［1］

（一）评价的目的、对象

评价的目的在于构筑公正的法官人事制度的基础，同时促进法官能力的自我提高（规则第1条），提升国民对法官的信赖。

评价制度是针对判事、判事补、简易法院判事进行的（规则第一条）。每年一次，以8月1日为基准日，对基准日在职的法官，以前一年的基准日至基准日前一日为对象进行评价。

（二）评价权人

对判事、判事补的人事评价由其所属的法院院长实施，简易法院判事的人事评价由管辖其所属的简易法院所在地的地方法院的院长实施（规则第二条第一款）。地方法院院长、家庭法院院长所作的人事评价由管辖该地方法院、家庭法院所在地的高等法院院长进行调整和补充（规则第二条第二款）。对地方法院或家庭法院院长进行人事评价时，如存在依其职务不适宜根据上述方法进行评价的特别事由，应依据最高法院的特别规定进行评价（规则第二条第三款）。

（三）评价项目和评价视角

评价权人按照《评价项目和评价视角》所规定的评价项目和视角，基于尽可能掌握的情报，以文字材料记载有特征的事项的方法作成评价书。法官人事评价就案件处理能力、合理运作所属组织的能力以及作为法官履行职务所必要的一般资质和能力等评价项目进行（规则第三条第一款）。（1）案件处理能力的评价视角包括：a.法判断能力：法律知识全面、正确的掌握；对法律的理解力、分析力、综合力和应用能力，适恰评价证据的能力，适恰表达法判断的能力，在合理的期限内完成调查等工作，形成判断的能力等。b.程序运作能力：法庭等场合的指挥能力，和当事人的意思沟通能力，使担当的案件整体顺利进行的能力等。（2）合理运作所属组织的能力的评价视角包括：a.组织领导部门（包括合议庭）或法院的能力。b.对职员的指导能力。c.适恰应对职员和法官等的能力等。（3）作为法官于履行职务必要的一般资质和能力的评价视角包括：a.见识：有广泛的素质和修养，视野广阔，对事理常情的洞察力，对社会事象的理解力等。b.人品和性格：廉正度、公平度、宽容度、勤勉度、忍耐力、自制力、决断力、慎重度、注意力、思考问题的灵活性、独立性、创新性、责任心、协调性和积极性等。

（四）评价情报的把握

1.评价情报的一般把握。评价人必须兼顾法官独立，努力把握多方面、多角度情报（规则第三条第二款前段）。

2.来自法院外部情报的处理。评价人应该兼顾来自法院外部的情报（规则第三条第二款后段）。但是，以单个的裁判结论是否妥当为问题之类的、可能影响法官独立的情报不得考虑。来自法院外部有关法官人事评价的情报应寄至该法官所属的总务科接受并表示总务科长亲展。提供情报的书面等形式，应记载具体根据的事实并提供者的姓名及联络地址。

（五）书面意见的提出和交谈

评价人在进行评价时，应该接受由法官提出的自我评价书面材料，和被评价的法官交谈（规则第三条第三款）。

（六）评价书的开示

在一定期间内，法官如有申请，评价人应以交付副本的方法，开示评价书（规则第四条）。

（七）不服评价书的处理程序

法官就评价书记载的内容可以向评价人提出不服异议（规则第五条第一款）。在法官不服评价书的场合，评价人应进行必要的调查，基于该调查的结果，或修正评价书内容。或者坚持己见，而将法官本人的意见记载于评价书（规则第五条第二款）。有职权的高等法院院长可以对该修正和记载进行调整和补充。（规则第五条第三款）。

以上程序结束后，评价人应将修正后的评价书或者申请无理的意见，通知曾对评价书有异议的法官（规则第五条第四款）。通知以交付评价书副本的方法进行。

二、《规则》的解读

其一，构筑公正的法官人事制度基础之目的。《规则》规定人事评价的目的之一，在于构筑公正的法官人事制度的基础，这里的法官人事制度主要是指法官在全国法院的配置以及因配置而发生的法官调动、工资的提升和任职三项。日本最高法院的法官会议是其全国法官人事决定机关，法官人事评价书由高等法院院长呈交最高法院，作为其法官会议人事决定的基础资料之用，因此有“构筑公正的法官人事制度的基础”一说。但是，影响人事决定的因素是多方面的，如日本《法院法》和《关于法官报酬等的法律》的有关规定，这些规定约束着法官人事评价的内容及作用范围。“人事评价主要在法官‘适才适所’的配置以及判事的任命和再任命上起作用”［2］。

其二，促进法官能力的自我提高。关于这个目的如何实现，研究会认为：人事评价的结果如果以某种形式反馈给被评价人，能使其认识到自己的优点和不足，以促使其自我提高［2］。委员会在回答最高法院的咨询时说：《规则》规定，被评价人应就自己担当职务的状况书面陈述，评价权人要与其面谈，这样的评价过程本身能够促使被评价人能力的主体性向上；另外将评价结果开示于本人，或者通过评价权人日常接触中的劝告也能促使被评价人自主地提升自己的能力；并且认为从实感来看双向互动的直接面谈比较好，评价结果的开示没有当面指导那样的作用，因此评价过程比评价结果的开示意义更为重大［3］。

其三，审理案件数量的淡化处理。日本法官人事评价项目中没有审理案件数量，也就是说，一个法官单位时间内审理案件数对他的人事评价没有影响。日本法官没有奖金制度，这使得审结案件数的考核失去意义；同时，人事评价主要在法官“适才适所”的配置以及判事的任命和再任命上起作用，应更注重能力，而处理案件数的多少有各种各样的原因，不能以数量来评价能力［2］。即使处理案件数多，审理、判决粗躁也不能受到好的评价，相反，即使处理案件数少，但处理了疑难的案件也应该受到好的评价［4］；法官工作性质不是竞赛，不适合业绩考核；法官职务中，工作质量占据较大的比重［3］。基于以上原因，《规则》没有把审理案件数量作为评价项目。值得注意的是，《评价项目和评价视角》将在合理的期限内完成调查等工作、勤勉度、积极性等纳入评价时考量的要素，使得评价更注重法官能力和主观上的努力，这和审理案件数考核异曲同工，并且避免了数字考核的不合理因素。

其四，评价结果的非等级化表示。在《规则》实行前，日本法官人事评价部分评价结果是以等级表示的，如：案件处理能力细分为正确性、速度和法庭运作3个评价因素，正确性分非常正确、一般、一般以下3个等级。速度分迅速、一般、慢、滞留案件4个等级；法庭运作分适当、一般、不熟练3个等级。但是这种方式在实施近40年的过程中，被认为使得人物性格等都变得平面式的，不能完全反映被评价人的特征，到1999年改为自由记载式［4］。在《规则》制定过程中多数人认为：等级式评价必须有评价基准，但是评价基准难以制定；即使有不同的等级，但在具体评价时到底选择哪个等级是困难的，结果多数会集中在中档；等级式评价在结果上容易区分，但很难反映实际状况，比如“开始比较慢，从某个阶段能够迅速处理了”这样的情况，叙述式比等级式更能表达清楚；叙述式使得如“因这样那样的原因，有一些不足，但是总体来说比较好”这样的表述成为可能，容易抓住法官的特性；等级式和叙述式并用的办法，在实际利用评价内容时，会变得将重点放在等级的考量上，叙述的内容往往被忽略［3］；叙述式的评价能够摘要具体的事实，在向本人开示时也能拿事实说明，本人的反论也可有针对性；等级式表述给人以排名的印象，但是法官的评价不是排名［5］。因此《规则》摒弃了评价结果的等级表示，选择了叙述式。

其五，法院外部信息的处理。《规则》要求评价人在作人事评价时，作为评价的依据，必须努力把握多方面、多角度的情报，特别强调应该兼顾来自法院外部的情报。因为虽然法官独立，但是也不能不受外部的监督而独善其身，当事人也许就法官有关法律方面的问题并不能提供准确的看法，但是就是否公平、是否认真听取当事人意见等外在的表现却能发表意见，当然，当事人、律师因与案件审判有利益关系，其意见也不可避免泥沙俱下［6］。因此，规定提供情报必须是有根据的具体事实，评价人不得考虑以单个的裁判结论是否妥当为问题之类的情报。为验证情报的真实性，应记载情报提供者的姓名及联络地址。而由总务科长亲展，也是鉴于其性质［1］。

通过上述解读，本文认为日本法官人事评价规则，权衡了各种方案的利弊，进行了充分论证，对于我国法官考核制度有较多的启示。

三、《规则》对于我国的启示

虽然《规则》已经实施，在日本也有不少对它的产生过程及内容提出批评的声音，主要批评意见认为法官人事评价影响法官独立［7］，并且，日本法官人事评价与中国法官考核制度环境并不完全相同。但是，鉴于它和我国法官考核制度目的以及法官职业的一致性，其技术性内容对于我国完善法官考核制度仍有相当的启示。

（一）制定全国统一的考核规则

目前我国是由各个法院内部制定、实施各自的法官考核规则，在考核内容、方法、组织实施等方面全国各法院间相互差异很大，造成考核标准不一，存在不符合法官职业特点的规定等等缺陷，这些问题阻碍考评目的的实现［8］。规则制定没有吸纳社会大众的参与，社会大众很少了解法官考评，因而很难获得整个社会的理解和支持。为了完善法官考核制度，我国应由最高法院制定全国统一的评价规则。虽然我国法官的人事管理权在各级权力机关，但是鉴于法官职业的同一性，制定统一的规则由各法院适用是可行的。规则制定应尽量吸纳社会多领域人士参与，并就制定过程向社会公开，以吸收社会大众的意见，谋求社会对制度的认同；规则内容应力求与相关制度的协调，以提高可行性，为达成上述目标，从成本和能力考量，也应以最高法院制定为宜。

（二）侧重实质的衡量

综观我国不同法院制定的法官考核办法，为求客观和可操作性，评价视角多确定为行为结果数量为衡量基准，如办案用时、调解率、上诉率等。但是，案件审理难易程度不同，年结案数或调解结案数也不能准确反映法官工作能力和态度，反可能造成重办案速度轻办案质量、重调解轻判决的结果；上诉发回或改判、再审或再审改判也可能是因为发现新证据引起，并非前诉法官的错误。法官工作性质毕竟不是体力劳动，很难用外在行为和结果来衡量，对法官评价应当避免数字化，更关注实质性的内容。因此规则本身只能在《法官法》规定的评价项目下设置评价视角，如法律知识掌握、法律应用能力、廉正度、勤勉度、公正度等等，以为具体评价提供方向，这也是针对法官工作性质不得已的选择。

（三）增加考核结果的文字叙述

因为我国法院多以数量作为评价基准，所以其结果只能以等级或得分数来表达。但是，对一个人的能力以及工作中的状态很难准确打分或划分等级，并且分数和等级只能让人总体感觉好与不好，不能直观反映具体问题。分数和等级会对法官产生严重的心理压力，实际上不利于提高能力和改进工作态度。以文字叙述来表达评价结果比较而言更能具体准确，被评价人通过阅读，能明了自己的不足以至今后努力的方向，符合考核的根本目的。鉴于《法官法》规定了法官考核结果的等次表示，可以将对考核结果的文字叙述作为确定等次的前提，与等次表示相结合。

（四）注重考核过程

我国法官考核基本是按根据法官外在行为和行为结果打分、统计和公布打分结果的步骤来进行，忽视了考核过程中的法官书面陈述、评价人与被评价人的面谈以及日常接触中的劝告。公布结果不是评价的目的，通过反省促其提高才是根本（从这个意义上说，公布结果也不是必须，只要向当事人通知考核结果即可）。正如上文所述，法官书面陈述自己一段时间的工作状况，实际上是一个反省的过程，面谈和劝告则是交流提示、帮助反省的方法。因此评价规则应当将法官个人工作总结、考核人单个面谈作为考核的必经程序予以规定，同时规定考核人同法官的日常交流。

（五）设置外部信息反馈渠道和处理规范

我国法院制定的考核办法多缺失收集法院外部信息的规定，或者过于简单缺乏查证和申辩机制。为完整全面收集考核的基础信息，设置来自法院外部的信息反馈渠道，特别是当事人、律师反馈信息的渠道是必要的，因为当事人和律师亲身参与诉讼全部过程，对于法官的工作作风、态度和指挥诉讼能力的感受最深。为防堵不适当的反馈信息，应要求当事人、律师反馈信息如实具名，规定考核人可对外部信息进行调查核实，给予被考核人有申辩的机会。

[1]最高裁判所「裁判官の人事評価に関する規則」、最高裁判所「裁判官の新しい人事評価制度について」、最高裁判所「裁判官の新しい人事評価制度の概要について」[DB/OL]http://www.courts.go.jp/about/siryo/siryo_gyosei_jinjihyoka.html.

[2][日]最高裁判所裁判官の人事評価の在り方に関する研究会「裁判官の人事評価の在り方に関する研究会報告書第4我が国の裁判官の人事評価の在り方に関する検討」[DB/OL]http://www.courts.go.jp/saikosai/about/iinkai/saiban_kenkyu/jinzai_kenkyu/hokokusho4.html.

[3]最高裁判所一般規則制定諮問委員会議事概要（第8回）[DB/OL]http://www.courts.go.jp/saikosai/about/iinkai/ippanki soku/08/gaiyou.html.

[4]最高裁判所裁判官の人事評価の在り方に関する研究会

「裁判官の人事評価の在り方に関する研究会報告書第2裁判官の人事評価の現状と関連する裁判官人事の概況」[DB/OL]http://www.courts.go.jp/saikosai/about/iinkai/saiban_kenkyu/jinzai_kenkyu/hokokusho2.html.

[5]最高裁判所一般規則制定諮問委員会議事概要 （第9回）[DB/OL]http://www.courts.go.jp/saikosai/about/iinkai/ippanki soku/09/gaiyou.html.

[6]最高裁判所裁判官の人事評価の在り方に関する研究会協議内容 （第 12回）[DB/OL]http://www.courts.go.jp/saikosai/about/iinkai/saiban_kenkyu/jinzai_kyogi12.html.

[7]宮本康昭「裁判官制度改革過程の検証」現代法学第9号第91-129頁（2005年）.

[8]周兴中.法官审判业绩考评制度的改革[DB/OL].人民法院网http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=249661.

DF84

A

1673-1999（2012）06-0057-03

翟志文（1971-）男，安徽无为人，安徽师范大学（安徽芜湖 241000）讲师，南京师范大学（江苏南京210046）法学院博士生，研究方向为民事诉讼法学、司法制度。

2012-01-18