郭文娣

（天水市行政学院，甘肃天水741018）

增强公务员依法行政能力探析

郭文娣

（天水市行政学院，甘肃天水741018）

增强公务员依法行政能力是全面推进依法行政、建设法治政府的迫切需要；是各级公务员的法定义务和职责；是公务员能力建设的鲜明主题。公务员作为依法行政的主体，必须适应依法治国的形势和要求，提高依法行政、依法办事的能力和水平。

公务员；依法行政；能力建设

行政的含义是执行，就是执行法律法规。行政权就是行政机关行使的公共事务管理权。依法行政是指行政机关必须根据法律法规的规定设立，并依法取得和行使其行政权力，对其行政行为的后果承担相应的责任。依法行政的核心是规范行政权力，其基本要求是依法行使公共事务管理权。依法行政要求行政机关做到“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”，以此来切实保护公民权利。可以说，依法行政的本质就是“治官”和“治权”，是对管理者（行政机关）的要求，而不是对管理对象（被管理者）的要求。

根据行政机关与公务员关系的一般法理，公务员作为行政机关的组成要素，本身不是行政机关，不具有独立法律人格，但行政机关的职权是通过公务员实施的，公务员实施职能管理活动，必须以国家机关的名义，按国家机关的意志进行，在符合形式要件和实质要件的前提条件下，公务员的行为所引起的一切法律后果，都归属于国家机关。因此，公务员作为公共事务的具体承担者，他是依法行政的主体之一。

一、增强公务员依法行政能力的意义

公务员依法行政能力是指行政机关工作人员依据依法行政的原则和观念，按照法定职责和权限实施行政行为并承担相应行政责任的能力。公务员依法行政能力的强弱直接决定行政机关依法行政的水平。

（一）增强公务员依法行政能力是全面推进依法行政、建设法治政府的迫切需要

作为政府管理的主体，公务员的依法行政能力对政府权力运用水平和效果具有基础与决定性作用，直接关系到依法行政的成败。公务员是国家政策的具体执行者，在行政管理的过程中，公务员起着决策、组织、协调、控制等重要作用。公务员知法、懂法、守法和运用法律的能力与公务员本身的形象一样重要，在很大程度上决定着行政权力的合法性，决定着政府的管理水平和工作效率，直接影响政府在人民心中的地位和威信。

我国推行公务员制度以来，各级行政机关及其公务员的依法行政观念有所增强，依法行政能力有所提高，公务员队伍的法律意识有了较大提高。但是也应看到，当前的依法行政工作还存在不少问题，特别是公务员依法行政的观念和依法行政能力仍然是影响政府机关依法行政水平的制约因素。还存在一些有法不依、执法不严、违法不究，甚至越权执法、执法犯法等问题，这些严重损害公民的合法权益。这就要求对公务员特别是行政机关的领导干部长期不懈地进行教育和培训，增强公务员法制观念，树立依法行政的正确态度，提高依法行政的水平。

（二）依法行政是各级公务员的法定义务和职责

《中华人民共和国宪法》总纲第五条规定：中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。行政机关及其公务员依法行政是依法治国的基本要求，对依法治国基本方针的实行，具有决定性的意义。

2006年起实施的《中华人民共和国公务员法》规定了公务员的条件、义务与权利，公务员的录用、考核、奖励、惩戒、培训及法律责任等内容。该法总则第一条规定：为了规范公务员的管理，保障公务员的合法权益，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能，根据宪法，制定本法。在公务员的条件中规定公务员必须拥护中华人民共和国宪法；该法第十二条公务员的义务中规定：公务员必须模范遵守宪法和法律，依照国家法律、法规和政策执行公务，保守国家秘密和工作秘密等。公务员作为行政管理的主体和政府意志的具体实施者，必须适应依法治国的形势和要求，提高依法行政、依法办事的能力和水平。在思想观念上，要增强法制观念和法律意识，提高依法行政的自觉性，坚持在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威。在管理方式方法上，改变传统的行政命令方式，做到有法必依、执法必严、违法必究、依法办事。在法治轨道上推动各项工作的开展，既是贯彻依法治国基本方略，建设廉洁、勤政、务实、高效政府的客观要求，也是现代民主社会发展的客观需要。

（三） 增强公务员依法行政能力是公务员能力建设的鲜明主题

公务员担负着改革开放和现代化建设的规划、组织和实施的重要责任，新形势和任务对公务员能力建设提出多方面的要求。公务员不仅要有较高的政治和业务素质，还要有较高的法律素质，无论是进行决策还是实施管理，都必须按照法律法规行使权力，合法有效地运用权力。特别是在依法治国的大背景下，法律已经成为国家政治生活、社会生活和公务活动的重要内容，依法行政已经成为政府工作的主要任务之一。公务员只有坚持依法行政，才能适应社会发展对公务员职位的要求和政府工作的需要。公务员的社会地位和职业特点决定了公务员必须学法用法，严格执法，这对于落实依法治国基本方略具有重要意义。2003年12月人事部发布的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》规定的公务员通用能力标准有：政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、应对突发事件能力、创新能力、学习能力、调查研究能力、心理调适能力及沟通协调能力等。依法行政能力排在第二位，它是公务员通用能力之一，在加强公务员能力建设中，加强其依法行政能力是应有之义。

二、公务员依法行政能力的基本内容

（一） 《国家公务员通用能力标准框架（试行）》对公务员依法行政能力的要求

根据2003年12月人事部发布的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》，依法行政能力的基本内容是：

1.有较强的法律意识、规则意识、法制观念；

2.忠实遵守宪法、法律和法规，按照法定的职责权限和程序履行职责、执行公务；

3.准确运用与工作相关的法律、法规和有关政策；

4.依法办事，准确执法，公正执法，文明执法，不以权代法；

5.敢于同违法行为作斗争，维护宪法、法律尊严。

（二）依法行政的基本要求对公务员依法行政能力的要求

根据行政法基本理论，依法行政的基本要求有：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一等六项。据此，公务员依法行政能力的基本内容应包括以下几点：

1.依法行政的观念。即要有较强的法制观念和法律意识。

2.依法行政的知识水平。即比较熟悉和掌握通用法律知识和本部门的专业法律知识。

3.依法办事的行为。即按行政法治原则办事，依法行政，严格遵循法定权限、法定实体规则和法定程序规则实施行政行为；正确行使行政裁量权，维护行政管理秩序和相对人合法权益。

（三） 《实施纲要》对公务员依法行政能力的基本要求

1.不断提高各级领导干部依法决策、依法行政和依法管理的能力。加强行政机关领导干部学法工作，充分发挥领导干部在学法工作中的示范带头作用。（1）定期或者不定期对领导干部进行依法行政知识培训。（2）积极探索对领导干部任职前实行法律知识考试的制度。（3）把依法行政贯穿于行政管理的各个环节，列入各级政府社会经济发展的考核内容。

2.提高行政机关工作人员依法行政的能力和水平。根据《实施纲要》，提高行政机关工作人员依法行政的能力和水平的主要措施有：（1）建立行政机关工作人员学法制度。（2）强化依法行政知识培训、教育和宣传。

3.建立和完善行政机关工作人员依法行政情况考核制。

4.积极营造全社会尊法守法、依法维权的良好环境。

（四） 《关于加强法治政府建设的意见》中关于公务员依法行政能力的规定

2010年10月，国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》指出，依法行政中存在的主要问题是：有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，人民群众反映比较强烈；一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄，“权大于法”的思想依然存在，依法行政的能力和水平有待进一步提高；有的行政机关随意决策、拍脑袋决策的问题仍然存在；行政执法活动中，粗暴执法、执法谋利等问题时有发生。

《关于加强法治政府建设的意见》第十点明确规定了不断提高行政机关工作人员依法行政能力：

1.提高领导干部依法行政的能力和水平。

2.建立行政机关工作人员学法制度，增强法律意识，提高法律素质，强化依法行政知识培训。

3.建立和完善行政机关工作人员依法行政情况考核制度。

4.积极营造全社会尊法守法、依法维权的良好环境。

三、如何增强公务员依法行政能力

在国务院《关于加强法治政府建设的意见》中，对公务员依法行政能力不乏一些“强硬”的规定：1.公务员录用考试要注重对法律知识的测试；县级以上地方各级人民政府每年至少要举办2期领导干部依法行政专题研讨班；2.除依法需要保密的外，行政法规和规章草案要向社会公开征求意见……坚决克服政府立法过程中的部门利益和地方保护倾向；3.各类规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务；4.要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序；5.对因有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职、违法行政等行为，导致一个地区、一个部门发生重大责任事故、事件或者严重违法行政案件的，要依法依纪严肃追究有关领导直至行政首长的责任，督促和约束行政机关及其工作人员严格依法行使权力、履行职责。

要认真贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强法治政府建设的意见》，加强公务员依法行政能力建设，应当从以下几方面入手：

（一）充分认识依法行政能力建设在公务员能力建设中的作用

随着依法治国方略的实施，依法行政逐步深入人心，依法行政将成为各级公务员的主要工作任务之一。各级政府和政府部门应从战略的高度充分认识加强公务员依法行政观念和能力建设的重要性。尤其是各级行政机关领导要带头尊重法律、崇尚法律、维护法律权威，严格在宪法和法律的范围内活动。任何机关和个人都不能有超越于宪法和法律或者凌驾于宪法和法律之上的特权，不得以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法。

（二）确立教育和培训在公务员依法行政能力建设中的应有地位

教育和培训是法律赋予公务员的一项权利，同时也是公务员的一项重要义务，它是公务员能力建设的基础性工作，是进一步提高公务员整体素质和和业务能力的重要途径。帮助各级公务员树立依法行政的观念和正确态度，进一步增强公务员依法行政能力，将成为对公务员教育和培训的主要内容之一。

（三）下大力气培育和提高行政机关工作人员、特别是各级领导的法律意识

《公务员法》将公务员划分为有领导职位的公务员和一般职位的公务员两种。行政机关领导干部的职位要求与一般公务员不同，其工作不仅有实施或执行的职责，而且有行政决策、宏观规划和监督治理等职责，治理幅度加大、决策层次提高，面临的题目更加复杂、综合和宏观，需要其具有更高的素质和更强的能力；不仅要求本人要做到依法办事，还应以身作则，抓好执法队伍建设，进一步提高执法队伍整体素质等等。

加强领导干部学法工作，强化广大干部的法制素养、宪法观念和与本职工作相关的法律知识，有助于培养领导干部依法运用权力、依法制约权力的意识；有助于进一步增强领导干部遵纪遵法、廉洁奉公的自觉性，进一步增强领导干部依法决策、依法行政、依法治理、依法办事的能力和水平；有助于克服以言代法、以情代法、以权压法的现象，以自己的模范行动带动广大人民群众，在全社会形成学法、用法、遵法的良好风气。

（四）加强培训机构、教材和师资队伍建设

依照《公务员法》的规定，对公务员的培训包括初任培训、任职资格培训、专业知识培训和更新知识培训等各个阶段、各种形式的培训。各级党校、行政学院和其他各类培训机构，要把依法行政培训列进对公务员各个阶段、各种形式的培训过程中去，认真组织实施，努力提高培训效果。要统一规划、组织编写一批适应各级公务员依法行政和培训的高质量的教材，或将依法行政内容列进有关公务员教育和培训教材中。要选聘业务素质过硬、专业结构合理的教师充实师资队伍；另一方面，要通过教师进修、集体备课、观摩优秀教师授课等方式进一步提高教师教学水平和业务能力。同时，要留意选聘党政领导干部和有关专家担任兼职教师，实现师资资源共享，逐步建立一支规模适当、素质优良的专兼职结合的依法行政教育和培训师资队伍。

（五）建立健全公务员培训激励约束机制

要完善和落实培训和使用相结合制度，把学法和用法结合起来，紧密联系本职工作，解决工作中碰到的实际；要定期开展对公务员依法行政能力的考核工作，把公务员法律知识和公务员学法用法考试考核结果以及学法用法情况，作为年度考核的重要内容和提升、奖罚的依据之一。

（六）加强公务员依法行政能力的制度建设

要逐步实现公务员依法行政能力建设的规范化、制度化，建立健全领导干部法制讲座制度、中心组学法制度、任前法律知识考试考核制度；积极探索行政机关负责人任职前考法制度。·

［1］公务员依法行政读本［M］.北京：中国政法大学出版社，2007.

［2］公务员通用能力读本［M］.北京：中国人事出版社，2007.

［3］蔡爱平.公务员依法行政能力建设初探［J］.学术探索，2004，（11）.

On Enhancing Civil Servants’Administrative Ability According to Law

GUO Wen-di
（Tianshui Administration College，Tianshui 741018，China）

It is of urgent need to enhance civil servants’administrative ability according to law for the promotion of law-based administration and the building of a law-based government.It is also a legal obligation and responsibility of civil servants at all levels.Besides，it is the striking theme of the civil servants’capacity building.Civil servants as the main body of the law-based administration must adapt to the situation and acquirements of ruling the country by law，and enhance the ability of law-based administration and handling affairs strictly according to the law.

civil servants；administration by law；capacity building

D630.3

A

1009-6566（2012）05-0022-04

2012-07-12

郭文娣（1974—），女，甘肃天水人，天水市行政学院副教授，法学硕士，主要从事法学基础理论、民法学等法学问题的研究。