冯运才

（金华市婺城区人民法院，浙江 金华 321000）

公民的诉权包括起诉权、上诉权和申诉权，诉权的保护是衡量一个国家法治化水平的标志。如果说对起诉权的限制，是对公民所享有的宪法和法律实体权利的限制，那么，上诉权和申诉权则是诉权的保障和救济权利，是保障诉权具有救济实体权利最终性的重要的制度手段。从我国现行的法律制度来看，仍然存在着大量的不可诉的领域，起诉权还不能起到充分保障公民实体宪法和法律权利的作用。①莫纪宏.申诉听证制：公民诉权的保障[J].民主与法制，2001，(20).然而，与起诉权相比，由于我国申诉审查制度是在计划经济时代形成的，司法理念过于陈旧，制度整体结构存在明显的缺陷，致使公民的申诉权利长期得不到重视，当前社会对改变“申诉难”现状的呼声十分强烈。本文试就运用现代司法理念，通过构建申诉审查听证制度，以期切实保护当事人的申诉权利，作一初步的探讨。

1 我国现行申诉审查制度的特点

1.1 申诉制度立法相对滞后

申诉权既是宪法赋予公民的一项民主权利，同时也是我国司法制度中的一项诉讼权利，也称“申请再审权”。然而，这项重要权利直至“文革”结束后的1978 年，国家司法机关面对建国以来尤其是“文革”中大量刑事冤、假、错案当事人的不断申诉，宪法才第一次把公民的申诉权利明确地写入根本大法。而最早申诉法律制度的立法是在1982年制定的《民事诉讼法(试行)》中确定的。规定了当事人“对已生效的判决、裁定，认为有错误的，可以向原审人民法院或上级人民法院申诉”，还规定了“人民法院对生效判决裁定的申诉，经过审查，认为原判决、裁定正确，申诉无理的，通知驳回；原判决、裁定确有错误，由院长提交审委会讨论决定。”2012 年的《民事诉讼法》将审监程序的规定增加到了十六条，充实了再审制度，如明确了当事人申诉的时效、范围、审查期限、再审法定事由等，把当事人申诉与检察机关抗诉作为两条再审渠道纳入立法体系，改变了《民事诉讼法(试行)》中“院长发现”和“院长提交”的单一渠道。由此可见，我国现行申诉法律制度是在旧的历史条件下形成的，规定过于原则、简单，可操作性差，虽经多次修改、补充和完善，明确规定了法院申诉审查期限等内容，但对申诉复查程序并未作具体规定，随着市场经济的发展和法制化进程的推进，我国申诉法律制度的立法仍显滞后。

1.2 申诉途径过于宽泛

我国现行民事诉讼法规定了法院决定再审，当事人申请再审和人民检察院提起抗诉引起再审三条再审途径，所以，当事人申请再审一般可直接向法院申诉或申请再审，也可以依法向检察机关申诉，通过检察机关抗诉来启动再审程序。但是，现实中由于人民法院受各级党委和人大的领导和监督，当事人往往是向各级党政机关的信访部门和各级人大及其常委会提出申诉，以期通过上级领导和监督机关的批转，引起法院重视。当前，世界各国普遍采用的提起再审的方式为当事人提起再审之诉。①章武生.民事诉讼法新论[M].北京：法律出版社，1993：344.相对于其他国家而言，我国案件当事人不服法院生效裁判文书时虽无权启动再审之诉，但申诉时既可以直接向人民法院提出，也可以向检察机关、党政机关、人大及其常委会提出，申诉途径显得较为宽泛。

1.3 申诉审查程序无法可依

审查程序是申诉案件进入再审的前置程序，案件能否进入再审，首先取决于审查这一关，所以申诉审查程序具有特别重要的意义。事实上不但能否进入再审是审查程序的目的，而且再审的结果怎样，审查程序终结之时也已经初见分晓。然而，这么要紧的程序在审判监督程序中没有规定。民诉法规定当事人有申诉权，既然申诉是当事人的一项权利，但作为相应义务主体的人民法院怎样履行义务？如何受理申诉？ 审查程序怎样？ 在立法上却都是空白。②沈德咏，曹建明.中国审判监督改革研究[M].北京：人民法院出版社，2002：406.尽管我国民诉法对审判监督程序作了专章规定，但在所有十六个条文中没有任何关于申诉审查程序的具体规定，造成申诉案件审查一直无程序法可依。

1.4 申诉审查过程简单随意

按照最高院1989 年7 月12 日《关于各级人民法院处理民事经济案件申诉的暂行规定》第2 条规定，各级法院处理申诉，实行分级负责的原则，对申诉人的申诉，一般由做出生效判决、裁定的法院审查处理。上级法院认为必要时，可以直接审查处理。第7 条、第8 条规定，在对申诉进行审查时，一般应调出原审案卷进行审查，对认为原审裁判正确的，应当说服申诉人，申诉人仍不服的，则依法书面通知驳回。如果发现原判决、裁定确有错误，由审查处理该案的法院院长依法提交审判委员会讨论决定。2012 年修改后的《民事诉讼法》规定，当事人申请再审的，应当提交再审申请书等材料，对方当事人应当自收到再审申请书副本之日起十五日内提交书面意见，不提交书面意见的，不影响人民法院审查。可见，申诉案件审查过程具有弹性，当事人也不参与有关是否启动再审程序问题的讨论，经过这种书面、秘密式的行政性审查，法院认为确有错误的，才会启动再审程序。申诉审查除了最终结果公开外，整个过程几乎是处于“暗箱操作”之中，实践中，由于审查方式无统一规定，造成申诉审查过程普遍比较简单随意。

2 我国现行申诉审查制度的缺陷

2.1 申诉和申请再审不分，审查难以做到快捷高效

在我国，申诉与申请再审虽是两个不同的概念，但在审判实践中几乎拥有相同的内涵，被同等对待。③虞政平.再审程序性的思考[N].人民法院报，2001-9-20.申诉是我国公民宪法性权利，是公民对国家机关关于其本人或亲属的处理决定不服，向相关机关陈述理由并要求纠正的权利，但并不是民事诉讼权利。①江伟.走出民事再审困境的出路[N].人民法院报，2001-11-12.而申请再审则是当事人认为生效裁判欠缺正当性，在法定的时限内向法院申请救济的“特殊权利”，申诉没有时间的限制，既可直接向法院提出，也可向各级人大及其常委会提出，还能向各级党政机关的信访部门提出。由于实践中没有严格界定申诉与申请再审，加上法院工作本身行政化色彩较浓，致使大量不属法院处理的申诉案件进入了申诉案件审查渠道，这样，既影响了法院申诉案件的及时解决和处理，也浪费了有限的司法资源。

2.2 职权主义色彩过浓，审查难以做到公开透明

法院审查申诉案件的过程，大体上是书面审查申诉状，调卷审查，必要时听取申诉人陈述的方式，发现原判有错误，则报请审判委员会讨论决定，提起再审，否则以口头、书面方式告知当事人再审申请不能成立。从整个审查过程不难发现，申诉人享有的只是形式上的申诉权利，但这一权利的实现完全依赖于人民法院的作为，而法院的这种作为在现实中由于没有严格的程序可依，加上诉讼职权主义使申诉审查过程演变成了“暗箱操作”，给审查过程带来了较为严重的随意性。其实，很多申诉案件当事人对结果的改判开始并不抱太大期望，但是一旦缺少了过程的参与，直接面对申诉审查的不利结果时，往往感觉自己申诉权得不到应有的尊重，在逆反心理的促使下，反而变得更加不屈不挠。现实社会，当事人要求公开审查申诉案件的呼声日益强烈。

2.3 缺少正当程序保障，审查难以体现公平公正

申诉审查由于没有具体的程序法律，最高院的司法解释也未对申诉审查程序作出具体规定，给申诉案件审查审判实务带来重重障碍。最早是书面审查，一般不与当事人接触，当事人对此意见很大，认为有话不让说，有理不给诉，法院就作出驳回申诉或提起再审的决定，弊病十分明显。修改后的民事诉讼法规定，人民法院可以要求申请人和对方当事人补充有关材料，询问有关事项。不少法院审查时往往还会根据实际情况分别听取各方当事人的意见，力求“兼听则明”，与以往不接触当事人的做法有了明显进步，但当事人仍认为法院整个审查过程不公开、不透明、不公正，是法院“独导独演”，可能存在先入为主或故意偏坦一方当事人。程序公正能够促进争端从心理上得到真正解决，并且还能确保各方当事人对整个司法审判制度产生信任，这种信任构成了法律制度存在的基础。②毕玉谦.中国司法审判论坛（第一卷）[M].北京：法律出版社，2001：38.我国民事诉讼法至今尚未把当事人申诉作为引发再审程序的再审之诉，所以，构建科学合理的申诉审查程序制度对于保护当事人的申诉权不仅具有特殊的意义，而且已到了刻不容缓的地步。

3 申诉审查听证制度的概念及其特点

听政制度是行政机关借鉴法院庭审模式，为避免行政决定给行政管理相对一方带来不利或不公正的影响，采取公开、合理的程序形式，由全部利害关系人参加并听取他们就重要事实发表意见，以权衡私人利益与社会利益的一项法律制度。③宋炉安，张越.试论行政处罚的听证程序[J].中国法学，2002，(5).我国传统的申诉审查方式由于不能切实保障当事人合法的申诉权利，不能保证申诉审查的诉讼公正。作为当事人，尤其是审查结果对其不利的败诉方，由于没有参与审查过程，认为输得不明不白，强烈要求法院能采取开庭方式审查申诉案件。但是，申诉审查毕竟尚未进入再审程序，审查过程直接采取开庭审理显然于法无据，而听证制度作为一项比较成熟的准司法程序制度，既给法院构建申诉案件审查制度带来启发，也颇具借鉴价值。

申诉审查听证制度是指法院审查申诉案件时，通知案件各方当事人到场，利用公开形式，采取最简便的方式，通过听取当事人各自针对法院生效的裁判应当再审的申诉与抗辩，以此来决定是否需要启动再审程序的审查方式。该制度具有以下特点：

3.1 公开性

传统的“书面审查”或“调卷审查”方式，是一个“暗箱操作”的过程，既剥夺了当事人应有的诉讼权利，也容易使申诉审查陷入放任无序状态。申诉审查听证制度让当事人把“理”讲在对方人面前，把“理”讲在合议庭全体法官的面前。从而打开了当事人合法参与申诉审查之门，堵塞了当事人通过私下“沟通”，甚至用非法手段干扰审判活动的渠道，使审查程序走出“暗箱”，成为阳光下的诉讼。

3.2 中立性

长期以来，我国一直采用的是超职权主义的申诉审查模式，法院和法官包揽一切，偏离了居中裁判的中立地位，已不再适应我国当前的司法实践。申诉审查听证制度采取了公开方式，直接听取申诉人提出的再审理由，审查对原裁判认定事实、证据和裁判结果提出异议的依据，审核其提供的新证据，并允许对方当事人提出辩驳、反证或承认申诉人的申诉理由，从而使法官在审查过程中能做到对双方当事人均保持形式上和实质上的中立。

3.3 合理性

申诉审查听证制度通过严格的程序规范，规定了合议庭集体听证、双方当事人均到场诉辩，并赋予了当事人的参与权、知情权、回避权、申辩权和抗辩权等。该制度既体现了对当事人申诉权利的保护，又强化了听证法官之间、当事人之间、当事人与法官之间的相互监督与制约，因而能合理、规范、有效地避免法官的恣意行为，最大限度地保护当事人合法的申诉权。

4 申诉审查听证制度的理论基础

4.1 价值基础

程序法律制度首先要体现法律的基本价值。程序比实体更为重要，实体公正的实现，必须从程序着手，首先实现程序公正。①肖建国.民事诉讼程序价值论[M].北京：中国人民大学出版社，2000：6.因为程序除了具有保障实体公正和诉讼秩序等外在价值，还具有自身独立存在的内在价值。申诉审查听证制度对传统的申诉审查制度进行了司法理念更新，具备了程序的中立性、公开性和合理性，该制度既反映了现代司法理念，又能较好地体现追求程序公正的价值理念。公正的程序具有促进正义、吸收不满、限制法官恣意、树立司法权威、弥补实体法缺陷等独立价值功能。②黄松有.程序独立价值理论与中国民事审判实践[J].法学评论，2000，(5).

4.2 法律基础

我国已构建了保护公民申诉权利相关法律制度的基本框架。宪法第三十三条、第四十一条和第一百二十五条分别规定了法律面前人人平等的权利、公民的申诉权利和有关公开审判制度；最高院《关于适用〈民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》第八条规定了人民法院受理再审申请后，应当组成合议庭予以审查；2012 年修改后《民事诉讼法》第二百条规定了13 条再审条件，并规定了当事人的申请再审符合这13 条情形之一的，人民法院应当再审，对不符合这13 条的申请再审予以驳回，明确了人民法院对当事人申请再审的审查终结与再审程序开始的界限。笔者认为，根据现有的申诉法律制度框架，对审查过程设置具体和必要的程序规范，是对现行申诉法律制度的补充和完善。

5 申诉审查听证制度的构建

5.1 构建申诉审查听证制度的基本原则

5.1.1 当事人处分原则

民事权利（包括民事诉讼权利）是不折不扣的私权，当事人是自己权利的最好守护者，其主张和放弃权利应推定为最合理的选择，完全属于意思自治和自由处分的范畴，只要该项处分不损害国家利益和社会公共利益，国家公权没有干预的必要和理由。③沈德咏，曹建明.中国审判监督改革研究[M].北京：人民法院出版社，2002：352.以往法院可以在当事人未提出申请的情况下即可主动依职权审查，有违私法自治的原则。申诉复查听证制度应充分尊重申诉人的处分权，体现当事人意思自治，应以保护当事人申诉权利为宗旨，而不以追求绝对的实体公正为目的。所以，审查听证的案件来源除当事人恶意串通损害国家利益之外，只应是当事人的申诉，且只限于审查申诉焦点。

5.1.2 当事人权利平等原则

人民法院审查申诉案件过去由于没有严格的法律程序制约和遵循，对待当事人的申诉，上、下级法院之间经常会推来转去，管也可以，不管也可以，并且采取“书面审查”或“调卷审查”方式都具有较强的主观性和随意性，容易产生少数社会弱势群体即使申诉理由充分，但申诉仍得不到重视的现象。申诉审查听证制度应将申诉案件都一律平等安排进入听证程序，给申诉案件当事人提供平等的审查机会，体现当事人在申诉面前人人平等。这样，有利于充分保障双方当事人积极参与审查过程，有利于保障双方当事人享受平等的申诉和抗辩权利，真正体现不歧视弱者的权利平等原则。

5.1.3 便捷高效原则

申诉审查听证程序不同于一、二审程序，它是基于经历了一审、二审的庭审与举证、质证所产生的裁判，故听证审查只需审查申诉理由和原判是否符合再审立案标准为限，申诉人未主张的，原判即使存在问题，也无审查的必要。听证过程不需法官归纳争议焦点，不必分为调查阶段、辩论阶段，也无需当事人作最后陈述，对听证时所提交的证据只审查其来源和形式的合法性，不进行质证、认证，避免成为变相开庭。这样，既能体现尊重当事人的申诉处分权，也有利于稳定原裁判生效后形成的新的民事流转法律关系，有利于及时实现申诉权、终结诉权，避免过程冗长和诉讼成本的不断增加。

5.1.4 证据限制原则

申诉听证不同于开庭审理，对申诉当事人提交的证据应作合理的限制，这样，既可以避免因当事人无限制举证而影响生效裁判的稳定性，也有利于促使当事人在一、二审时认真履行举证义务。民事案件审查听证时申诉人如以新证据为理由申请再审的，该新证据必须符合《民事诉讼证据规定》第44 条规定的再审程序新证据的限制条件，且必须是在申请再审时提出。如果申诉人在申请再审时未提供，而在听证过程中才提出，该证据原则上不予采纳。

5.2 申诉审查听证制度的具体操作规范

5.2.1 听前准备

申诉审查案件应先确定合议庭成员，法院应当自收到再审申请书之日起五日内将再审申请书副本发送对方当事人，并在听证前五日将《申请再审审查听证通知书》送达给各方当事人，告知听证案件的案由、听证的地点、时间、合议庭成员及当事人的权利义务。合议庭成员听证前针对申诉理由阅卷了解案情，以便提高听证效率，把握争议焦点。

5.2.2 听证环境

听证地点一般放在法庭，也可在专设的听证室或会议室进行，听证法官应穿着法官标志的服装，以体现听证会的严肃性。

5.2.3 听证主体

听证会除合议庭全体法官均应参加外，还包括申诉人、听证案件的其他当事人及其代理人。此外，根据当事人的申请，经法院审查后，也可以通知与听证案件有关的原承办法官、证人、鉴定人、翻译人员等到场。不过，当事人到会听证应注意尊循自愿原则，因为听证是当事人的权利，而不是义务，不具有强制性。

5.2.4 听证审查范围

听证只限于申诉审查案件并针对申诉理由，不搞全案审查。申诉听证审查的目的是确认案件是否符合民诉法规定的再审立案条件，听证法官无需思考案件实体应如何处理，把是否支持申诉请求及实体改判处理，留给再审开庭去履行，不能将听证与开庭、申诉审查程序与再审程序混为一体。

5.2.5 听证当事人享有的权利

审查听证过程中当事人享有的权利，只要法律没有限制的民事诉讼权利都应允许当事人行使，具体可包括：（1）申请回避权；（2）委托代理权；（3）陈述权；（4）抗辩权；（5）申请鉴定权；（6）申请证人出庭权；（7）审查听证笔录权；（8）申请与拒绝和解与调解权；（9）改变申诉请求权；（10）选择听证权；（11）撤回申诉权。

5.2.6 听证证据

对于听证时提供的证据，如裁判生效后，因发生新的事实、证据，则不能作为新证据申请再审，可告知另行提起诉讼；对于原审时已提交但因案件未开庭或庭审时未予质证，若该证据影响实体处理的，应予以采纳；对于原审应当提供而故意不提供的证据，则可视为当事人放弃权利而不予采信；对鉴定结论不服的，如系原审裁判后，一方当事人自行委托的鉴定结论，经听证，合议庭认为原鉴定结论程序明显违法或实体明显有误，应当认定为新证据为妥。

5.2.7 听证回避权

申诉听证审查时适用法律有关审判人员回避的有关规定。听证前应在申请再审审查听证通知书中明确告知当事人对听证合议庭成员有权申请回避；听证案件审查，原合议庭组成人员应自行回避。

5.2.8 免予听证规定

听证作为审查案件的主要方式的同时，还应根据不同案件的实际情况，规定一些可免予听证的案件。笔者认为符合以下几种情形之一的案件可免予听证：（1）当事人均明确表示放弃听证的；（2）当事人一方在境外、省外或路途不便，参加听证确有实际困难，且又无法解决的；（3）当事人一方下落不明的案件；（4）案情简要到无须听证即可驳回或决定再审的案件。免予听证规定是对听证制度的补充，应当严格掌握标准。