贾 晋

(西南财经大学，四川 成都 610074)

农村税费体制改革后，作为改革配套措施的重点，中央要求到2012年完成乡镇机构改革的任务。几年来，按照国家的顶层设计和基层的地方探索，乡镇改革在机构精简方面取得了很大的成效，但在构建适应“三农”新形势的服务型政府体系方面却仍停滞不前，乡镇改革陷入制度困境，亟待破局。

一、被动“瘦身”:压力型精简改革

农村税费体制改革对乡镇财政产生了巨大的压力，据统计，全国税费体制改革减免的1250亿税费负担中，属于乡村两级“三提五统”及其他搭车收费的资金达到850亿元，农民负担的减轻意味着乡村两级收入的减少。税费体制改革切断了多年沿袭的乡镇财政制度外资金渠道，造成乡镇财政困难，中西部地区许多乡镇“吃饭财政”都无力维持，更无力偿还改革以来形成的大量历史债务(据统计，2006年平均每个乡镇负债400万元)。压力催生改革，为防止税费改革陷入“黄宗羲定律”，防止因乡镇机构、人员膨胀产生新的农民税费负担，同时转变乡镇职能以适应新形势下的农村工作，中央启动新一轮的乡镇机构改革，按照政策设计，改革的底线是乡镇机构和人员5年内只减不增，并围绕乡镇职能转换开展一系列的改革。可见，延续多年来乡镇机构改革的思路，“瘦身”依然是本轮乡镇改革的政策重点。

从实践情况来看，乡镇机构、人员精简主要包括两个部分，一是乡镇政府的改革，这方面变动比较小，各地的改革措施也大同小异。……