刘慧

（中国政法大学研究生院，北京 100088）

吸收与借鉴：我国刑事法律援助制度的立法改革进路

刘慧

（中国政法大学研究生院，北京 100088）

自2003年国务院通过《法律援助条例》之后，法律援助制度的雏形已经跃然纸上，至此我国在立法上较为明确地确立了法律援助制度。但是，与美国刑事法律援助内容相比，我国的刑事法律援助制度相去甚远。其中，立法层面存在诸多纰漏，如指定辩护适用范围过窄等。鉴于此，对我国刑事法律援助制度进行立法完善极为必要。值得注意的是，2012年《刑事诉讼法》的第三十四条和第二百六十七条对原有的刑事法律援助内容作了改动，这昭示了我国刑事法律援助制度发展的最新动态。在改革和完善我国刑事法律援助制度这个问题上，美国较为成熟的经验以及修改后的2012年《刑事诉讼法》具有极为重要的启示意义。

刑事法律援助；美国；辩护；立法改革

一、美国刑事法律援助发展动态简介

（一）历史沿革

辩护权是刑事法律援助制度最重要的组成部分。在美国，辩护权上升到宪法的高度，是被告人享有的宪法权利。如，美国宪法第六条修正案（1791年）规定：“在一切刑事诉讼中，被告享有下列权利：……取得律师帮助为其辩护。”另外，再加上美国宪法第十四条修正案的“平等法律保护条款”，上述的辩护权亦覆盖整个联邦和所有州。任何被告人，不管经济状况如何，都有权取得律师帮助为其辩护。为穷人提供服务是一种传统，与法律职业本身一样古老，但是这个国家的有组织的法律援助可追溯到1876年纽约法律援助团体成立的时候。1876年，一群德裔美国人建立了一个团体，目的是为那些本应获得帮助，但是出于贫困的原因而没有能力获得帮助的德裔美国人免费提供法律援助与帮助。之后的二十五年，这个组织蓬勃发展，并且在德国移民和城市里很多其他的贫穷人群中，完成了引人瞩目的工作。自第一个组织之后，法律援助在全国范围内传播开来，先进入大城市，而后进入城镇和乡村地区。

（二）美国刑事法律援助制度的独特之处

1.公设辩护人机构。美国的刑事法律援助主要由公设辩护人机构负责。公设辩护人机构是联邦政府和州政府设立的专门从事刑事法律援助工作的机构，其主要工作是提供公设辩护服务、提供培训、协助法院管理被指派的律师等等。尽管法律援助运动要比第一部公共辩护法案早了大概四十年，但是公共辩护运动蕴含的思想在十八世纪末就受到推崇。正如本杰明·奥斯丁所写：“因为我们有总检察长充当国家的代表，所以建议立法机关委任另外一个人（领取固定薪金）担当所有受到刑事指控的人的总辩护人；他的职责就是出面代表所有受到国家控方律师起诉的人的利益。”据此推测，当初设置公设辩护人可能是为了与总检察长（或者说控方律师）相对应，以实现力量的均衡。但是，另一方面，公设辩护人机构提供的服务质量亦令人担忧。贫困的被告会抱怨，即使他没有做错任何事情，助理公设辩护人（Assistant Public Defender）仍然强迫他作有罪答辩。虽然助理公设辩护人很可能打算热诚地代表当事人的利益，但是繁重的案件压力所施加的时间上的限制，可能会迫使助理公设辩护人去鼓励当事人作有罪答辩，即使做辩护也能站得住脚。

2.免费法律服务。在美国刑事法律援助中，私人律师免费的法律服务（或者说公益服务）扮演了重要角色。1993年2月，美国律师协会代表会议修改了《标准职业道德规则》中关于无偿法律服务的相关条文，规定每个律师每年应从事50个小时以上的法律公共服务。尽管美国律师协会制定的这些规则没有强制执行力，但是对律师的职业会产生指导性的影响，即向所有律师发出一个鲜明的信号，鼓励律师将从事免费法律服务内化为一种自身的责任与义务。实际上，美国的律师投身公益服务的热情度并不低。据2009年度美国律师注册与纪律委员会（Attorney Registration and Disciplinary Commission）的报告，“尽管最近经济在衰退，但是为穷人提供免费法律服务的律师的数量和提供服务的小时数都有所增加，……”。而且律师事务所不仅在支持公益服务方面给予支持，还努力创造环境条件。

3.刑事法律援助的经费来源。1963年，美国联邦最高法院裁决才将第6修正案“保证所有被指控犯罪的人都有获得辩护的权利”的内容解释为：当被告人无力聘请律师时，州政府要有公设资金为其提供辩护律师。这样，提供刑事法律援助就成为州或县（有的州把这一责任转移给县）的责任，即由州或县政府提供资金为穷人提供刑事法律援助。尽管与民事法律援助相比，美国刑事法律援助的经费依仗州或县政府的财政，来源渠道单一，但是相对来讲，受外界环境的影响较小、风险不大，比较有保障。

二、我国刑事法律援助制度的流弊——以立法现状为分析对象

（一）指定辩护存在适用范围过于狭窄、通知时间滞后等问题

根据原《刑事诉讼法》、《法律援助条例》以及相关的司法解释，指定辩护分为两种情况，即“可以”指定辩护和“应当”指定辩护。“应当”指定辩护只适用于没有委托辩护人且属于以下情形的被告人：盲、聋、哑人或限制行为能力人，开庭审理时不满十八岁的未成年人以及可能被判处死刑的人；而“可以”指定辩护适用于因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的被告人。相比来讲，“应当”指定辩护的情形比较局限；“可以”指定辩护需要历经经济状况的审查，客观上又缩小了范围。《法律援助条例》第二十条规定：“由人民法院指定辩护的案件，人民法院在开庭10日前将指定辩护通知书和起诉书副本或者判决书副本送交其所在地的法律援助机构。”据此，人民法院在开庭10日前才将指定辩护的相关通知送交法律援助机构。但是，十多天显得十分短暂，律师不具备做好充分准备的客观条件。

（二）刑事法律援助的经费未明确列入财政预算

《法律援助条例》第三条规定：“法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。法律援助经费应当专款专用，接受财政、审计部门的监督。”这里只是点明，县级以上人民政府要提供“财政支持”，具体采取什么形式，没有详细说明。笔者认为，实践中之所以不倾向于将法律援助经费列入政府财政预算，与立法未作出明文规定不无干系。

（三）激励机制没有具体化

《法律援助条例》第九条规定：“对在法律援助工作中作出突出贡献的组织和个人，有关的人民政府、司法行政部门应当给予表彰、奖励。”但是，具体到表彰、奖励的形式，表彰、奖励的操作程序，表彰、奖励的评价标准等，条例没有作进一步的规定。现阶段，虽然法律援助被公认为国家的责任，但是趋利避害是人的本性，不能强求任何组织或个人一味地、持久地、不求回报地奉献时间和精力去做法律援助工作，仅仅依靠责任感和道德观念不可能推动法律援助持续地向前发展，毕竟法律援助工作的付出与回报经常不成比例。

三、寻求我国刑事法律援助制度立法完善的具体思路

（一）扩大指定辩护的适用范围，提前指定辩护的通知时间

值得注意的动向是，2012年《刑事诉讼法》对于刑事法律援助的相关内容作了一些改动，主要呈现出适用范围扩大的趋势：首先，取消了之前的“应当”指定辩护和“可以”指定辩护的区分和表述。2012年《刑事诉讼法》第三十四条以及第二百六十七条实际上确立了提供刑事法律援助的一般情形和特殊情形。一般地，只要犯罪嫌疑人和被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，本人及其近亲属就可以向法律援助机构提出申请。对符合法律援助条件的，法律援助机构就应当指派律师为其提供辩护。遇到以下特殊情形之一时：（1）犯罪嫌疑人、被告人是盲、聋、哑人，或者是尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人，没有委托辩护人的；（2）犯罪嫌疑人、被告人可能被判处无期徒刑、死刑，没有委托辩护人的；（3）未成年犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人的，人民法院、人民检察院、公安机关应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护，而不必审查犯罪嫌疑人和被告人的经济状况。其次，扩大了“应当”提供刑事法律援助的范围。与原《刑事诉讼法》第三十四条相比，2012年的《刑事诉讼法》将“应当”提供刑事法律援助的范围扩展到“犯罪嫌疑人、被告人是尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人，没有委托辩护人的”以及“犯罪嫌疑人、被告人可能被判处无期徒刑，没有委托辩护人的”的情形。不过，笔者建议，“应当”提供刑事法律援助的范围还可以扩大到“可能被判处十年以上有期徒刑的重罪犯，没有委托辩护人”的情形。再次，延长了应当提供刑事法律援助的阶段。依据原《刑事诉讼法》，指定辩护只发生在审判阶段，但2012年的《刑事诉讼法》将应当提供刑事法律援助的阶段延伸到侦查阶段和审查起诉阶段。

（二）就提供法律援助的一般情形来看，主要的考察标准为“经济困难”

根据《法律援助条例》第十三条的规定，经济困难的标准，由各省、自治区、直辖市人民政府根据各地的经济发展状况而自由把握。但是，逐步放宽“经济困难”的标准，是一个可以预见的发展动向。实践中已经有了将其落实的真实案例。例如，6月1日开始，按家庭人均收入，广州法律援助对象的经济困难标准将由原来的500元，调整到：越秀、海珠、荔湾、天河、白云、黄埔、南沙、萝岗、番禺九个区1025元以下，花都区、增城市925元以下，从化市888元以下，均可获得免费的法律援助服务。

（三）提前指定辨护的通知送达法律授助机构的时间

鉴于指定辩护的通知送达法律援助机构的时间较晚，很有可能导致法律援助实质准备时间缩短，不利于法律援助真正地发挥作用，因此建议在立法时，将人民法院送交指定辩护通知书和起诉书副本或者判决书副本的时间提前至开庭15日或20日前。

（四）将法律援助的经费列入财政预算，充分调动社会力量扩充法律援助的资金来源

法律援助是政府的责任，法律援助的经费应当列入各级政府的财政预算。实际上，我国已经于1997年在民政部依法登记成立了一个公募基金会——中国法律援助基金会（China Legal Aid Foundation）。该基金会经国务院批准，是目前我国唯一一家致力于发展法律援助事业的全国性公募基金会。地方一级的北京市和江苏省也建立了类似的法律援助基金会。另外，经国务院批准，财政部从中央集中彩票公益金中安排法律援助项目，即中央专项彩票公益金法律援助项目，用于资助开展针对农民工、残疾人、老年人、妇女权益保障和未成年人的法律援助。法律援助的实践走在了法律援助的立法之前。但是，笔者认为从根本上解决法律援助经费问题，仍需从政府财政预算方面着手。

（五）完善立法中的奖惩机制，鼓励社会力量积极参与法律援助

在法律援助工作中，完善激励机制方面，可以参考《关于组织开展“1+1”中国法律援助志愿者行动的通知》中“志愿者待遇”部分的内容。大学生（利用学校的法律诊所等资源）参加法律援助的，可以在今后的求学和就业方面享受某些特殊的优惠条件。律师从事法律援助的，可以获得司法部律师公证工作指导司、司法部法律援助工作司、团中央青年志愿者工作部、司法部法律援助中心、中华全国律师协会、中国法律援助基金会联合颁发的法律援助荣誉证书；可以免除一定期限的律师执业年度考核所需费用；如果表现突出的，可以在一定期限内不再承担法律援助案件义务；其法律援助工作情况，可以成为考核优秀律师以及考核所在律师事务所是否符合优秀律师事务所的重要参考条件等。

［1］汪海燕.贫穷者如何获得正义——论我国公设辩护人制度的构建［J］.中国刑事法杂志，2008（3）.

［2］桑宁，蒋建峰.英国刑事法律援助质量控制体系及启示［J］.中国司法，2007（1）.

［3］马明亮.法律援助：中国刑事诉讼制度发展的瓶颈［J］.西南政法大学学报，2004（4）.

［4］吴啟铮.刑事法律援助体系：问题与前瞻［J］.汕头大学学报，2006（6）.

［5］Hubert W.Green，Jr，“The‘New Frontier’Of Legal Aid—A Texas Survey”，Texas Law Review，May,1950.

［6］宫晓冰主编.外国法律援助制度简介［M］.中国检察出版社，2003.

［7］Charles S.Potts，“Right To Counsel In Criminal Cases:Legal Aid Or Public Defender”，Texas Law Review，April，1950.

［8］宫晓冰.各国法律援助理论研究［M］.中国方正出版社，1999.

［9］李戈，苏曦子.太原市法律援助现状及其完善［J］.中共山西省委党校学报，2011（6）.

（责编：赵国梁）

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1008-8431（2012）04-0076-03

2012-06-05

刘慧（1985-），女，中国政法大学研究生院2011级诉讼法学专业在读博士研究生。