李全胜

（中共汝州市委，河南 汝州 467500）

一、基于村级治理结构中的权力关系分析

治理结构是指拥有公共权力、参与治理过程的各种政党、政府、自治组织等之间的权力配置和相互关系，以及由此形成的权力结构状况。20世纪80年代以来，随着原来的乡村治理体系的解体，中国政治和社会发生了深刻的变化，逐渐形成了乡政村治的格局。[1]这种现存的村级治理结构是较为复杂的。治理强调村民自治组织、党政系统、其他社会组织、社会力量和管理方式对村级事务的共同参与。当前中国村级治理过程中存在着三个体制内主体，村级党组织（支部、总支、党委，下同）、乡镇政府、村民委员会。从中国当前的乡政村治的治理模式出发，可以从以下几个方面来分析这些治理主体之间的权力关系：

（一）乡镇组织之间的权力关系

从中国的制度安排来看，乡镇人大是基层国家权力机关，乡镇政府则是基层行政机关，乡镇政府产生于乡镇人大，并对乡镇人大负责并报告工作。也就是说，乡镇政府的权力来源除了上级政府的授权以外，主要来源于乡镇人大。而乡镇党委，是党设在乡镇的农村党组织，是乡镇各种组织的领导核心，即乡镇人大和乡镇政府在乡镇党委的领导下开展工作。

党的领导主要是政治、思想和组织的领导。《中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设的通知》（中发[1996]第22号）明确指出：乡镇党委对乡镇的领导，主要是政治、思想和方针政策的领导，不得包办乡镇政府的具体工作。乡镇党委要保证乡镇政府依照宪法和法律的规定独立行使职权，支持乡镇长大胆开展工作。在后来制定的《中国共产党农村基层组织工作条例》（1999年3月）中进一步规定：乡镇党委领导乡镇政府机关和群众组织，支持和保证这些机关和组织依法充分行使各自职权。然而，在乡镇政权的实际运行中，依然不同程度地存在党政不分、以党代政等问题。实际的情形是：乡镇党委的权力最高，责任最大，是法规、政策、决策、决定贯彻落实的行政基线，加之近年来对于乡镇职能的整合和弱化，已经形成了比较突出的“有限权力和无限责任”格局，法律、政策规定了乡镇组织的职责和定位，但在群众的社会活动和生产生活中，仍然是无论什么事都找党委、政府，党委、政府的“全能”形象和地位在农村农民中“根深蒂固”。由于党政班子职权缩减和交叉任职，党政工作在基层很难分清，往往是“捆在一起”开展工作。作为基层国家权力机关的乡镇人大，无从监督乡镇政府的行政工作，从而使乡镇人大处于乡镇权力结构的边缘地位。[2]

（二）村治组织之间的权力关系

村党组织领导村委会、村集体经济组织和共青团、妇联会、民兵等群众组织，支持和保证这些组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权。村委会是村民自治的载体，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

但现实实践中，两委（党组织、村委会）职责不清，加上发展阶段村民素质、干部能力、职责任务等局限，村民自治制度的设计目标很难实现。在一个村庄内部，村民自治能否顺利发展，各项工作能否顺利完成，一个重要的方面，要看党组织、村委会的工作关系好坏。长期以来，由于“一元化”的领导体制和县、乡两级治理模式的直接影响，现在大多数农村仍是党直接全面负责，村党组织书记几乎包揽了村委会的全部工作，有的甚至连村的财权也都由村党组织统揽。也有些情况是，村委会主任强势，矛盾虽未激化，但党的领导无法很好体现，党的工作不能有效展开。当然，大多数情形是一主一辅的“捆绑运转”情况，即近似于乡镇党委、政府的情况。也有极少数更糟糕的“分庭抗礼”的现象甚至“瘫痪”的情形。尽管造成两委关系复杂的原因是多方面的，但从根本上讲，还是缺乏体现党的领导、发挥村党组织领导核心作用，确保农民当家作主、切实依法办事的村民自治运行机制、办事程序。这就是当今农村一些党组织、村委会产生矛盾的总根源，也是村干部之间、村干部（包括党组织、村委会）与农民群众之间产生矛盾的总根源。两委干部往往倚仗各自的权力和影响，互不买账，严重损害了党组织的形象，也影响了村民自治的有效展开。[3]

同时，村级治理组织的权力异化，使“四个民主”难以同步落实。根据《村民委员会组织法》的精神，村民自治是村民的自治，而非村民委员会的自治。村民自治的自治权应该由全体村民行使，为全体村民服务。村民会议是村民自治的决策机构，而村民委员会是村民会议的执行机构，向村民会议负责并报告工作。但是在当前村级治理中，行使自治权的主体往往演变成了村委会，而村委会的权力又往往集中于村委会主任。极个别地方的村干部一旦掌握了村委会的权力，便为所欲为，为非作歹，不仅恣意加重农民负担，侵吞集体资产，而且还横行乡里，欺男霸女，成了危害村民的村霸。[4]

（三）乡政与村治之间的权力关系

村民自治制度推行以来，由于法律关系上存在村级自治与乡、县、市、省治理层级的法律断层，所以法律上至今尚未明确界定区划上包含而法律关系也应该由上位法支配下位法的法理关系，从而符合实际的依法治理和依法行政。因此，不能正确处理乡村关系的问题仍然普遍存在。从宏观上讲，中国当前的乡政与村治可以择要用以下三种关系来概括：一是乡镇党委与农村党组织之间的领导和被领导关系，体现的是党的领导原则；二是乡镇政府与村委会在村民自治范围内的指导与被指导关系，体现的是村民自治原则；三是乡镇党政机关与村级组织之间在贯彻执行党的路线、方针、政策、国家法律法规、政府公共政策等事务方面的行政管理与被管理的关系，体现的是依法行政原则。

1．领导与被领导关系

《中国共产党章程》与《中国共产党农村基层组织工作条例》等明确规定乡镇党委和村党组织是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心。不仅如此，为了加强和改进党的农村基层组织建设，加强和改善党对农村工作的领导，推动农村经济建设发展和社会进步，保证农村改革和发展目标的实现，《中国共产党农村基层组织工作条例》还根据《中国共产党章程》的要求，对乡镇党委和村党组织的主要职责，以及两者的关系做出了明确的规定。乡镇党委不仅要加强乡镇党委自身建设和以党组织为核心的村级组织建设，而且也要领导乡镇政权机关和群众组织，支持和保证这些机关和组织依照国家法律法规及各自的章程充分行使职权。乡镇党委对村的领导，不仅限于对村党组织的领导，对包括村民委员会在内的村级组织同样负有领导、支持和保证这些组织依照国家法律法规及各自的章程充分行使职权的重任。从村党组织方面来看，贯彻执行党的路线、方针、政策和上级党组织及本村党员大会的决议，是其首要职责。

2.指导与被指导关系

1982年《宪法》规定，农村按居民居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织，村民委员会的主任、副主任和委员由村民选举，村民委员会同基层政权的相互关系由法律予以规定。1998年11月，第九届全国人民代表大会第五次会议，制定并通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》。该法不仅对村民委员会的自治性质、组织原则、运营程序、工作职责等都做了具体的制度安排，而且，对村民委员会与村党支部、村民委员会与乡镇党政机关等组织的关系也有明确的表述。这些规定明确村民委员会已不是一级政府，也不是政府的派出机构，而是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村级治理结构性质的改变，必然使得它与乡政的关系发生相应的改变，即两者之间已不可能再是过去那种行政隶属性质的领导与被领导关系。乡政与村委会的关系定为：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项；村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。这一规定，至少明确地表述了两个问题，其一，乡镇政府有责任对村中事务进行必要的、力所能及的指导、支持和帮助，村委会也应该欢迎并接受来自乡政府依法给予的指导、支持和帮助；其二，乡政府不得借指导、支持和帮助之名，干预依法属于村民自治范围内的事项，村民委员会有权对依法属于村民自治范围内的事务进行自我管理、自我教育、自我服务。所以，“乡政村治”过程中，只要能够明确界定依法属于村民自治之事的范围，乡镇政府和村民委员会又都各司其责，就会规避宏观上的错位和偏失。但是，在实践中，乡镇政府和村民委员会这样两个性质完全不同的治理结构，在其权力互动中，虽然绝大多数能够依照法规履职尽责，但也不同程度地存在两种倾向：一方面一些乡镇仍习惯于领导，而不能更好地实施指导，以至于仍把村民委员会看作是自己下面的腿脚，工作中还是上指下派，使得村委会被动应付，因而无法更好地开展村民自治工作，这种现象被称为附属行政化。另一方面不少村委会往往借村民自治之名，拒绝乡镇依法进行的指导，以至于使自己变成了游离于政府依法行政之外的不管地带，从而出现过度自治化的倾向。[5]

3．管理与被管理关系

乡镇政府与包括村民委员会在内的村级组织之间，还体现了在行政过程中的管理与被管理关系。《宪法》明确规定，乡镇政府有执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的乡政工作的职权。乡镇政府的行政管理权在《地方组织法》中有明确的规定，除了有执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令的职权之外，同时也拥有执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作的职权。所以，依法行政是乡镇政府的基本行为准则和要求。乡镇政府对其所管辖的所有村庄，有合法的行政管辖权，村民、村委会、村民代表会议、党组织等村庄内的任何组织和个人，都不能以任何理由拒绝或不服从国家基层政权机关的依法行政行为。

总之，乡村关系反映出来的问题是国家对农村社会的治理问题，是国家职能在农村社会的体现，其核心是社会管理和资源配置。因此，乡村关系随着国家职能的转变、市场经济的发展以及乡村利益的调整也会发生相应的变化。

二、村民自治框架中权力冲突的保障工具缺失——基于法律救济的视角

通过以上对中国当前村级治理模式中，各个治理主体之间权力冲突的分析，可以想见在权力冲突中需要有效的保障工具来支撑才能实现真正的村民自治。作为一项具有中国特色的农村基层民主制度，在其发展过程中，由于利益视角的差别，各权力主体之间基于对自身利益的考量，必然会发生冲突。[6]加之相关规定的欠缺或模糊，司法未能有效地介入纠纷的解决，严重影响了村民自治权的有效行使，妨碍了村民自治在农村的健康发展。

综观现有法律对村民自治权救济的规定，明显存在诸多不足。

（一）救济途径不通畅

从内部救济来看，村民自治涉及自治主体、自治内容或自治权、自治权的行使、自治组织的设置与权限及其自治法律保障等内容，但现有村民委员会《组织法》规定的几乎只是作为自治体工作机构的村民委员会的产生、职权和运转，整体上只能是一部规范自治体管理机构的组织法，而对村民资格、村民权利、村民会议的组织形式和运行规则、村财务等直接关系村民权利的内容，《村民委员会组织法》没有规定或缺乏可操作性的规定。[7]村民会议制约、纠正村民委员会的效果经常得不到实现，无法解决村民自治中产生的各种权利纠纷。

对外部救济而言，其一，由于村民自治体为基层群众性自治组织，不是国家机关，而依据中国宪法和法律，国家权力机关监督的对象是国家机关，因此，地方国家权力机关“应当负责调查并依法处理”村民自治中自治体内部出现的权利纠纷之规定本身即与法相抵触，实际上是此路不通。其二，乡镇人民政府是国家基层行政机关，在其管辖范围内行使行政管理权，乡镇基层政府与村民、村民委员会之间存在着管理与被管理的行政关系，但《村民委员会组织法》第15条、第22条与第4条形成冲突：一方面，“指导、支持和帮助”是一种弹性很大的法律用语，表现在具体的行为方式上并不存在硬性约束，往往是可为可不为、可多为可少为，而第15条、第22条却是硬性规定。另一方面，第4条规定基层人民政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”，而第15条、第22条涉及的内容恰恰“依法属于村民自治范围内的事项”，行政救济遭遇两难困境。其三，依据村民委员会《组织法》，村民委员会具有双重含义，一为地域概念，是由户籍为该地域的全体村民组成的村民自治体；二为组织概念，是自治体为实现特定目的而选举主任、副主任和委员设立的具有管理职权的自治机构。作为自治体的村民委员会，其自治权直接源于自治体内个体村民权利的集合，它是一个基层群众性组织，不符合行政诉讼的主体资格。但它又是依法成立的具有独立财产、能够独立承担民事责任的组织，可以成为民事诉讼主体，甚至作为单位犯罪成为刑事诉讼主体。作为自治机关的村民委员会则只是村民自治体内部设立的管理机关，不具有独立的主体资格，它既不能成为行政诉讼主体，也不能成为民事诉讼、刑事诉讼主体，其行为法律后果应由其代表的自治体承担。村民委员会法律定性的双重性，也对村民自治实践中个体村民自治权益的救济设置了障碍。

（二）救济程序不规范

法治社会，法律既要规定公民等社会主体的基本权利，同时也必须对权利的保护设定救济程序，否则，权利在实际运作中极易出现虚置。《村民委员会组织法》作为村民自治的一部基本法，程序性规定极为简略，甚至存在缺失，严重影响了村民自治实践的有序运转。《村民委员会组织法》第20条规定“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”，但当出现此类情况时，如何启动救济和保护、向谁提出救济和保护，缺乏明确规定。第22条规定，村民委员会实行村务公开制度，但通过何方式、在何地公开以及如何查实公开内容的真实性等缺乏规定，公布的时间和内容也是弹性极大。当村民自治体内两大自治机构发生冲突时，根本就无法找到有效调解和处理冲突的相关程序和制度，村民自治权的实现也必然会常常落空。

（三）责任追究不明确

在《村民委员会组织法》中，几乎没有任何法律责任方面的具体规定，只是笼统地规定了一些义务性规范，而没有相应规定违反这些义务性规范行为的法律后果。如《村民委员会组织法》规定乡、民族乡、镇的人民政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项、涉及村民利益的有关事项村民委员会必须提请村民会议讨论决定、村民委员会实行村务公开并应保证公布内容的真实性、不得以贿赂等不正当手段破坏村民委员会选举、自治体机构讨论决定事项不得违法侵犯村民合法权利等等，但都没有明确违反这些法律规定应追究的相应的法律责任以及由谁来负责追究。因此，出现此类违反义务性规范行为时，由于法律责任追究依据的欠缺，基层执法、司法机关难以介入，在内部救济无法解决冲突的情况下，外部救济也无法发挥有效作用。

三、当前中国农村村级治理中司法救济的思考与途径

当前中国农村村级治理中村民自治制度的良性运转需要一种理性的、审慎的法律力量予以平衡。法律恰当地融入村民自治的民主进程，有助于规范制约民主模式对个体农民权利的损害，从而保障村庄自治体权利的完整。要在村民自治的进程中增加法律机制的制度供给和现实救济，降低各方权利冲突成本，充分发挥各类法律救济方式的作用，保障村民自治权的实现。

（一）村级治理中司法介入的程序样式

当前，中国农村村级治理结构中的权力冲突的救济体系零散而不完善。从立法角度来看，1998年的《村民委员会组织法》没有规定纠纷解决的具体措施，该法2010年修订时试图在这方面做出改进，其第36条规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。”这一规定在制度层面构建了村民自治权的司法和行政救济措施，其中内部权利冲突由司法程序予以裁解，外部权力冲突主要由行政命令解决。但需要注意的是，在相关诉讼法律没有修改之前，上述救济措施如何具体实施尚不可知，司法机关也没有出台详细的法律解释或专门意见。所以在实践中，法院受理村民自治纠纷时，如村民选举、集体收益分配、征地补偿等案件，究竞适用何种诉讼程序，民事诉讼还是行政诉讼，举证责任如何分担，调解和执行程序如何进行，凡此种种，都没有一个清晰的界定。这种原则性的规范表面上为村民自治进程中的权利冲突提供了可供选择的救济路径，但实际上却导致救济体系更加混乱。

同时，我们必须注意到一个趋势，那就是中国司法权力面对农村社会问题的态度正在发生改变。一直以来，农村社会内部的各类纠纷由于纠葛了转型时期的诸多利益因素，涉及面广、规则不明确、裁判执行难度大，易引发群体性事件，所以基层司法机关出于规避职业风险的考虑，往往采取一种保守主义态度，在法律没有明文规定的情况下，一般不予受理。但新世纪以来，面对农村社会不断增长的权利需求以及法治国家话语的不断强势，司法机关开始转变司法导向，强调以能动主义的积极姿态介入社会发展。在这种背景下，司法机关也在尝试以法律的权威为村民自治开辟一条救济通道。2005年实施的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]6号）对农村土地承包纠纷做出了司法解释，其中涉及承包合同纠纷、承包经营权侵权纠纷、承包经营权流转纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷、承包经营权继承纠纷。2007年出台的《中华人民共和国物权法》第63条第2款规定：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人做出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”2010年1月1日起开始实施《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，该法对因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同纠纷，做出了准司法的纠纷解决方式。一些地方法院还曾制定专门的意见解决村民自治中的权利冲突。基于法院的中立性和权威性，以及程序主义所带来的信赖效应，从新农村建设的长期目标来看，有关村民自治事务范围内发生的纠纷，更适宜通过司法救济的方式解决。将村民自治实践中的权利冲突纳入司法救济，较之内部救济和行政救济更具有现实性、可行性、权威性。[8]即使如此，在司法介入村民自治的具体程序方面，仍有许多问题值得进一步梳理和考量。本文在此主要论述以下两个问题：

1．司法介入程序的选择

根据村民自治过程中发生的纠纷种类，选择民事诉讼还是行政诉讼是启动司法程序首先要解决的问题。除村民选举资格确认案件适用民事诉讼特别程序外，现行法律对此并没有明确的规定。

《民事诉讼法》第3条对民事诉讼的受案范围作了界定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼”。其中诉讼标的明确限定为“财产关系和人身关系”。此外这一条文还与中国民法相呼应，将诉讼主体限定为平等的民事主体。按照现行法律，村民委员会是农村集体土地的管理者，享有集体财产的经营管理权，村民委员会以集体财产所有人的身份进行民事活动时，例如代表村庄与村民签订土地承包经营合同，即是比较典型的民事法律关系。在此过程中引起的纠纷应适用民事诉讼程序。最高人民法院研究室在2001年 《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》中也认为：“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷”。“当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第108条的规定，人民法院应当受理”。但是，需要注意的是，村民委员会作为村民集体授权的公共组织，代表村庄进行公共管理活动，其行为带有准行政性。因此，应区分不同的事项，选择不同的救济方式。村民委员会进行社会集资、宅基地分配、村民集体成员资格确认等事项不宜适用民事诉讼。此时作为公共管理者的村民委员会，与村民个体之间发生的纠纷，如果选择民事诉讼程序至少在三个方面存在缺陷：（1）权力的不平等影响了民事诉讼介入的正当性。民事诉讼侧重于解决平等主体之间的民事纠纷，诉讼程序的构造也是以双方法律地位平等为根基，赋予诉讼双方以对等的诉讼权利。但很显然，村民委员会和村民之间的法律地位并不对等。村委会拥有的社会公权力是个人无法享有的。通过民事诉讼解决村委会与村民之间的纠纷必然面临司法介入的正当性诘问。（2）法院审查重点的不同影响了民事诉讼介入的适当性。民事诉讼以解决纠纷为目的，强调诉讼双方的意思自治；而司法审查的重点在于权力监督和制约。在村民自治的大部分权利冲突中，争议的关键点在于村民委员会的权力是否合法、合理行使，司法程序对村委会权力的审查处在一个相当低的水平。这种审查仅仅是附带性的。一般而言，只能是合法性审查，而难以做到合理性审查。（3）专业分工的不同影响了民事诉讼介入的合理性。从专业分工上来说，民事审判庭缺乏处理这一类与公共权力的行使相关纠纷所需的专业知识，进入实际操作后效果堪忧。

2．司法介入程序的修正

《村民委员会组织法》第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织……办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”这条规定明确了村民委员会的职权，包括管理集体财产、提供公共产品、维持社会秩序、协助基层政权完成部分职能等。其中村庄集体财产管理和分配的冲突类型我们已作了分析；对于村委会协助完成部分基层政权职能的行为，也可以根据行政委托理论以行政复议、行政诉讼的方式予以救济。至于村委会提供公共产品、维护社会秩序过程中与村民发生的法律关系，虽然经常以财产纠纷的方式表现出来，但实际上涉及的是一些复杂的公法关系。村委会行使的是由全体村民赋予的公共权力，而这些公共权力的范围则来自 《村民委员会组织法》、《农业法》和《人口与计划生育法》等法律的规定。尽管《行政诉讼法》第2条对行政主体的范围做了比较大的限制：“公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯了其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，将行政诉讼的诉讼标的界定为具体行政行为，同时该法第11条又将公民可诉范围限定为与人身权、财产权相关的权益。而随着现代政府职能的急剧变化，行政诉讼理论和司法实践已不再拘泥于上述条文的硬性规定。[9]（P228）

（二）村级治理中的司法体制完善

宪政的精义在于“一切权利皆可诉”，国家负有不得拒绝司法审判的义务。司法权具有客观性、中立性、公正性、高度的程序性、权威性、终局性等特点，可以使争议得到公正的解决，使被侵犯的权利得到有效、及时的救济。根据“司法最终原则”，司法权的本质决定了它是实现村民自治权利最有力的保障。因此，应尽快完善相关法律，将侵害村民自治权利的纠纷纳入司法审查之中。

1．完善《行政诉讼法》

明确规定侵犯村民自治权的行政诉讼受案范围，修订《村民委员会组织法》、《行政诉讼法》等，通过完善立法，明确司法保障的地位和作用，明确基层政府干预村民自治权行为的行政诉讼受案范围，为司法介入村民自治权冲突的解决提供法律依据。主要应包括以下内容：

（1）明确规定村民自治事项的具体内容和范围，乡镇政府违法干预属于村民自治范围内的事项，可以提起行政诉讼。

（2）明确乡镇人民政府对村民委员会工作给予指导的事项范例。对于乡镇政府应当指导而不予指导或违法、强制性行政指导的行为，可以提起行政诉讼。

（3）对于通过村民会议制定和修改的村民自治章程、村规民约，乡镇政府在对其内容进行备案审查过程中有违法、失职行为的，可以提起行政诉讼。

（4）对于“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民向乡镇人民政府或者县级政府举报及有关主管机关反映，行政机关不答复或不履行职责的，可以提起行政诉讼。

（5）对于在村民与村民委员会之间发生的自治权纠纷，如村委会不依法公开村务、土地承包权纠纷等。可以将村民委员会视同行政机关，允许村民提起行政诉讼。

2．完善《民事诉讼法》

中国《民事诉讼法》对于县、乡人大代表的直接选举中选民资格的纠纷设立了特别程序。但这一程序并不直接适用于村民自治中选民资格的纠纷，村民的选举权是村民实现自治的基本政治权利，关系到村民切身利益。如果不将村民的选举纠纷纳入司法救济的范围，则无法保障村民委员会选举的合法进行。因此，应完善《民事诉讼法》的相关规定，规定村民自治选举中选民资格的纠纷可以依法提起民事诉讼，[10]（P156）将村民选举权纠纷纳入民事诉讼的受案范围。

3.加强对严重破坏村民选举权的刑事司法监督

在《刑法》中增设”破坏公民人身权利、民主权利罪“，即在村民选举过程中，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、侮辱、诽谤、伪造选举文件、故意破坏选举设施、扰乱选举秩序等手段破坏选举或者妨碍村民自由行使选举权和被选举权，情节严重的，可以给予相应的刑事处罚。

4.建立对村规民约的司法审查制度

《村民委员会组织法》规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”在实践中。一些地方的村规民约常常存在着一些违法的条款，造成了对少数人权利的侵害和乡村社会的不公正。因此，有必要对其进行司法审查。可以通过修订《村民委员会组织法》，规定对于村民委员会、村民代表会议或者村民会议制定通过的规范性文件或会议决议有争议的，任何村民均有权提起司法审查的诉讼，请求人民法院予以合法性审查。

5.设立村民代表诉讼制度

村民代表诉讼制度，是指当乡镇政府、村民委员会等农村基层行政机关或自治组织及成员侵犯村民集体权益时，村民个人为了集体的利益而依法对乡镇政府或村民委员会等基层组织提起诉讼，要求其承担法律责任的制度。村民代表诉讼是公益诉讼的一种。公益诉讼分为公诉和私诉两种，公益诉讼是指利害关系人或者相关人以自己的名义提起的旨在维护社会利益的诉讼。从保护利益的效果来看，公益私诉比公诉更有效、更及时。当前，中国还没有公益私诉的法律制度，对保护村民自治权利非常不利。因此，设立村民代表诉讼制度是村民行使自治权的重要保障。

6.赋予自治组织和村民均享有原告资格

不管针对侵犯村民自治权的行为提起的是行政诉讼还是民事诉讼，均应赋予自治组织和村民相应的诉权。无论是行政诉讼法还是民事诉讼法，通常都认为享有诉权的应当是”与该行为有法律上利害关系的人“。有无法律上的利害关系，不能仅仅理解为权利义务的增减或内容上的变化，还应理解为只要某个行为对某个人或组织的权利义务产生了实际影响，原则上就认为该个人或组织是法律上的利害关系人，应当享有诉权，具有诉讼主体的资格。因此，不管是行政机关违法行使职权侵犯村民自治权的行政行为，还是发生在村民自治内部的自治权纠纷，或是村民违反自治规则或法规的行为，其结果都会影响每个村民自治权利的实现，每个村民都同该侵权行为具有法律上的利害关系。所以，应赋予自治组织和每个村民诉权，对于侵犯村民自治权的行为，自治组织及本村村民均有权提起诉讼。

[1] 徐勇．村民自治的深化：权利保障与社区重建[J]．学习与探索，2005（4）.

[2] 庄锡福、张纯广、邹宗云．转型期村庄权力诸因素分析[J]．华南农业大学学报（社科版），2006，（1）.

[3] 陈洪生．村民自治：农村两委关系的解析视角[J]．求实（南昌），2005，（2）.

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[8] 史锋．村民自治立法缺失及其完善[J]．法制建设，2004,（8-9）．

[9] 潘嘉伟、周贤日．村民自治与行政权的冲突[M]．北京：中国人民大学出版社，2004．

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