徐 行，杨鹏飞

（南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300071）

突发性事件是指在一定范围内突然发生的具有强烈冲击力和影响力，且会造成或者可能造成严重社会危害的事件。由于其发生时间短、突发形式难以预料、波及速度快，因此需要采取应急处置措施予以有力应对，对突发事件处理不及时或处置不当就会对公民社会、国家和民族利益造成严重的破坏。周恩来在其革命生涯中妥善处置了许多突发性事件，果断处置皖南事变是其成功的范例之一，为我们当今应对和处理突发性事件提供了可借鉴的宝贵经验。

一、皖南事变前周恩来对国民党顽固派的警惕和防范

抗日战争时期的皖南事变是一起国民党一手制造的破坏抗日民族统一战线的突发性事件。在事变前，周恩来就对国民党顽固派的消极抗日，积极反共政策有所警惕和防范，在坚持统一战线不破裂的大前提下，同国民党的反共言行作了有理有利有节的斗争。

自新四军改编以来，周恩来一直关注这支共产党领导的革命武装的处境和发展问题，他认为国民党在合作中对共产党、对新四军是有戒备的、有限制的，他在1939年3月的新四军干部大会上指出：“友党友军不会放弃江南，这个重要地区是他们誓死必争的。”[1]（P104-105）因此共产党领导的抗日武装在保持统一战线稳固的同时也要保全自我，壮大实力。他对国民党顽固派保持着高度警惕性，在1939年8月中共中央政治局会议上，他对两年抗战和国内外时局作了分析，指出：“中途妥协与内部分裂是目前的两大主要危险”，“克服危险的主要任务便是坚持抗战到底，反对妥协投降；坚持全国团结，反对内部分裂；力求全国进步，反对向后倒退。”[2]（P455-456）

针对国民党顽固派在各地制造的反共摩擦和冲突，周恩来与之开展了“有理、有力、有节”的斗争。他公开地、严正地指责国民党的反动行为，抗议国民党顽固派制造的河北惨案和平江惨案；谴责国民党中央颁布的《防制异党活动办法》。他建议共产党派代表参加国民参政会，宣传共产党的主张，扩大共产党的影响。与此同时，他采取了必要的防范措施，要求在国统区的各地党组织从半公开的形式转变为秘密形式，建立秘密机关。“党的工作路线要根据各地具体情况，灵活运用各种方式去贯彻；公开工作同秘密工作必须分开。”[2]（P456）

1940年下半年，周恩来正确分析判断了国民党顽固派的险恶用心，采取措施保护新四军安全转移。1940年7月16日，国民党当局炮制出 《中央提示案》，要求八路军、新四军由50万人缩编到10万人，并在一个月内全部开到鲁北、晋北和河北省一带地区，企图沿黄河封锁，同日伪夹击予以消灭。1940年10月19日，何应钦、白崇禧发出“皓电”，强令黄河以南的八路军、新四军一个月内全部开赴黄河以北。针对国民党的无理要求，周恩来一方面与国民党展开针锋相对的斗争，强调八路军、新四军50万军队要抗战，开到黄河以北无法生活；一方面根据对形势的预测向新四军领导人和中共中央提出防范建议。10月20日他电告项英和叶挺，国民党逼新四军渡江的决定“决不会取消”，因此急应抢渡一部。并指出在安徽无为渡江有危险，“宜在无为以东地区渡江”。[2]（P482）为了确保新四军转移的安全，周恩来还致电毛泽东建议在军事上可将新四军主力北移，以便 “集结应战”或“立即分散”，一部分皖南部队应秘密转移到苏南渡江，一部分准备就地打游击。另外他还提醒江北部队“须作应战准备”、防备“地方借故解决，李先念部要防止陈诚 ‘清剿’”。10月24日周恩来急电毛泽东、朱德：国民党方面整个计划大意为扫荡大江南北新四军，第一步在打通大江南北及皖苏的补给增援路线，切断我在大江南北及皖苏的联络，第二步恐为进攻。[2]（P482）

为预防国民党军队在新四军转移中实施“剿共计划”，1940年11月1日，周恩来再次致电毛泽东，建议此时应考虑两种办法：一是以朱德、彭德怀、叶挺、项英名义通电答复何应钦、白崇禧，表示在有充分保障下部队先从江南移动，“特别要保证在移动中不许友军袭击”；在江北布置良好阵势，必要时应付事变，使我能居主动。 或是“一切照旧，准备打了再说”。[2]（P483-484）

为限制共产党领导的抗日武装和抗日根据地的发展，1940年12月初，何应钦、蒋介石先后下令，要求八路军和新四军务必在12月底和明年1月底分别移至黄河以北，而新四军皖南部队则必须在12月底以前先开到长江以北。对此“防共限共”行径，周恩来一方面致函国民党代表张冲，说明目前新四军的补给无着落，新四军江南部队又受进逼包围，已无渡江北移的可能。一方面致电中共中央，说明新四军“不能在政治压迫和军事进攻的情况下北移”，鉴于江北军队直接北移困难重重，他建议皖南新四军迅速转移苏南，江北部队缓调。[2]（P490）周恩来对国民党顽固派的警惕、交涉和防范，以及他对时局的冷静分析和判断，保证了新四军转移前的安全。

二、皖南事变发生后周恩来采取的果断应对措施

皖南事变是抗战时期国民党顽固派制造的一次有重大影响的反共突发事件。事变发生的第二天，周恩来接到中共中央转来新四军军部在北移途中被围的告急电后，愤慨万分，立即布置中共南方局做出周密安排，沉着应对。为揭露事实真相、击退国民党反共高潮、维护抗日民族统一战线，他果断采取了揭露事实真相、争取舆论支持、制定反击策略、做好转移和保护工作，扩大宣传共产党抗日主张等措施。

（一）及时揭露事实真相，争取国内外各界人士同情与支持

周恩来在应对皖南事变时，非常重视舆论的作用，他及时掌握并分析各方动态，通过新闻媒体揭露皖南事变的真相，揭露国民党顽固派的阴谋，争取了各方人士的同情与支持。

1941年1月11日，周恩来指示新华日报社在次日的报纸上报道新四军北移中受到包围袭击的消息，之后又指示新华日报社撰写关于皖南事变真相的报导和抗议国民党制造皖南事变的社论。当得悉《新华日报》关于揭露皖南事变真相的报导和社论被国民党新闻检查部门阻止发表，国民党当局污蔑新四军为“叛军”，并取消了新四军的番号，将叶挺军长扣押等一系列情况后，周恩来立即题写了：“为江南死国难者志哀”的题词和著名诗句“千古奇冤，江南一叶，同室操戈，相煎何急！？”并要报馆将题词手迹登在被国民党当局删去的《新华日报》显要位置上。他要求报社加快排版印刷，组织好发行力量，抢在各大报发出之前送到广大读者手中。1941年1月18日载有周恩来题词的《新华日报》正式出版发行，并由1000份增加到5000份，成为揭发蒋介石发动皖南事变真相的重要事实性材料。1月19日周恩来又指示在国统区秘密散发南方局军事组起草的由他亲自修改的《新四军皖南部队惨被围歼真相》传单，力求让更多的人了解皖南事变的真相。

与此同时，周恩来认为应该向国际舆论界披露国民党制造的这一反共事件，使国外人士对皖南事变有正确的认识，揭露顽固派的阴谋，进而争取国际舆论的同情和支持。他几次会见国外记者和外交人员，向他们阐明皖南事变真相和共产党的立场，动员和支持他们将事实真相的报道在国外发表。他对德国朋友王安娜说：“你在这里认识许多外国人，特别是外国记者和外交官，你必须尽快让他们知道国民党袭击新四军的事情。”[3]（P360）随后，他通过王安娜向英国驻华大使阿奇博尔德·克拉克·卡尔揭露了国民党顽固派的阴谋。他亲自致函回到纽约的美国进步作家安娜·路易斯·斯特朗，并亲自会见驻重庆的美国《时代》周刊记者白修德、美国海军观察员卡尔逊、罗斯福总统行政助理居里，分别向他们阐明国民党的反共阴谋，提供了反映皖南事变真相的资料。

周恩来的应对之举很快有了结果，几天后，英国大使把他从周恩来、王安娜渠道得到的消息发回了英国。1941年1月底，美国作家斯特朗在纽约一些报纸和《美亚》杂志上发表文章披露了皖南事变真相。1月22日的 《纽约先驱论坛报》则刊登了斯诺在21日由香港发出的消息，同时还发表了他的《不适时之中国奋斗》评论。罗斯福的行政助理居里也很快代表美国政府向蒋介石表明：“美国在国共纠纷未解决前，无法大量援华，中美间的经济、财政等各问题不可能有任何进展。”[2]（P503）国外媒体关于皖南事变真相的报道和评论，引起了一些支持中国抗战的国家的关注，使国民党政府受到了舆论压力。

（二）从抗日大局出发，有理有利有节地反击国民党顽固派的反共阴谋

周恩来在得知皖南事变的消息之后，马上向国民党当局表示抗议，并多次与国民党各方交涉，要求国民党军队立即停止反共活动。

1月7日，周恩来向国民党谈判代表张冲当面提出抗议。1月11日他在 《新华日报》创刊三周年的庆祝晚会上宣布了皖南事变的消息，并要求张冲急报蒋介石，速令包围新四军的国民党部队立即撤围、让路。[2]（P495）1月13日周恩来面告国民党军令部次长刘为章：“要求蒋介石、何应钦令顾祝同解除对新四军的包围，并让出去苏南的道路，否则被围部队势将被迫分散，江南局面仍不能解决；八路军将士得知新四军的遭遇，无不义愤填膺，只有迅速解除围攻，才能挽救危机于万一。”[2]（P496）1月 14日周恩来又分别向蒋介石、何应钦、白崇禧、顾祝同、刘斐提出抗议，并按照中共中央的指示向国民党严正声明：如不制止对新四军的包围、袭击，“否则新四军渡江无路，后退无援，只有突围四出， 散于民间，战于敌后，以求生存。 ”[4]（P593）1月17日国民政府军事委员会发布通令，诬蔑新四军为“叛军”，宣布取消新四军番号，将叶挺军长交付军法审判，并通缉项英副军长。当晚周恩来在电话里怒斥何应钦说：“你的行动，使亲者痛，仇者快。你们做了日寇想做而做不到的事，你何应钦是中华民族的千古罪人。”[5]（P134）随后他连夜驱车到张冲的住所，就此事当面质问张冲并提出严重抗议。

在愤慨、悲痛、抗议、交涉的同时，周恩来保持着冷静、他深谋远虑地思考着如何巩固抗日民族统一战线的大局。他认为国共关系还未到破裂的边缘，不宜制定全面反攻的方针，不要“于气愤之余”，“有立即举行反攻之主张”，[6]（P135）特别是单纯的大规模军事反攻是不可取的。考虑到新四军所处境遇以及政治上的影响，他主张对国民党实行政治上的反攻，军事上暂不实行反攻为妥。中共中央采取了周恩来等人的意见，认为由于蒋介石尚未公开妥协，目前的形势还不明朗，国共关系尚未完全破裂。因此，当前我党的策略仍然应当是政治上采取攻势，军事上采取守势。1月20日，中共中央发布重建新四军军部的命令，任命陈毅为新四军代理军长，刘少奇为政治委员。随后中共中央又发表对目前时局的声明，提出解决皖南事变的善后办法。

周恩来在应对皖南事变过程中，表现出处事不惊、冷静思考、果断处置、把握大局的能力，他能够在混乱的局面中认清主次矛盾，在紧急情况下分清轻重缓急，既有力反击了国民党顽固派的反动活动，又争取一切可以联合的力量，保持和维护了抗日民族统一战线的不破裂。他对时局的正确分析和把握以及他的合理建议，有利于中共中央做出正确的决策，使得我党在皖南事变发生后处于主动的地位。

（三）为预防新的不测，转移保护党的干部，积极营救新四军将士

皖南事变发生后，中共中央担心南方局的安全，下指示要求组织上准备撤消各办事处，党的主要干部迅速撤退，非党干部迅速向南洋、香港等地秘密转移。按照中共中央的指示，周恩来领导南方局立即开展善后工作，着手研究布置应对国民党新的反共阴谋的措施，包括党的干部的转移、疏散、隐蔽和对新四军的营救。

为预防新的不测，周恩来全面部署了国统区的应变对策：第一，紧缩机构，疏散人员，建立应付突然事变的交通线；第二，准备在国民党搞全面破裂时，争取在最坏条件下让南方局、办事处、新华日报社的同志突围出去，转移到川陕边境，创建根据地；第三，周恩来指定童小鹏、袁超俊等成立一个工作委员会，制定一套应付突然袭击的制度和措施，对内部文件的保管使用、工作人员的外出行动和应付突然事变的安全措施等做出明确规定；第四，考虑到在办事处遭到袭击后保证南方局同中共中央的联络不致中断，周恩来除交给川东特委一部电台外又派人到成都建立秘密电台。

在周恩来精心部署和巧妙安排下，叶剑英率蒋南翔、李涛、边章五等返回延安，一大批在国统区已经暴露或即将暴露身份的党员被秘密转移。郭沫若、何香凝、章伯钧、柳亚子等一批知名民主人士也在周恩来的帮助下秘密转移到香港等地，所有转移出去的同志和民主人士都安全到达目的地。对继续留下工作的人员,周恩来进行了工作部署和革命气节教育，教导他们在严峻的形势下既要注意应对国民党顽固势力的突然袭击，又要保证国统区工作有序进行。

自皖南事变发生后，周恩来还多次向国民党交涉，要求无条件释放新四军被捕人员，对关押在集中营的新四军指战员的英勇斗争，给予了极高的赞赏和鼓励。为了对皖南事变中被俘及失散人员实施解救和帮助，周恩来在1月25日将中共中央解决皖南事变、挽救时局的善后的十二条办法面交张冲转国民党中央，并在第二届国民参政会期间与国民党政府展开了交涉。其中包括恢复叶挺自由，继续担任军长；交还皖南新四军全部人、枪，抚恤皖南新四军全部伤亡将士，释放一切被捕的爱国的政治犯等内容。此后，周恩来还多方设法营救新四军军长叶挺、组织部部长李子芳、敌工部部长林植夫等人，努力为新四军保存革命力量。

（四）团结民主党派，宣传共产党主张，巩固和扩大统一战线

皖南事变引起了国内外各界的极大关注，他们对事变后国共关系的走势和中国的抗日前途存在很多的疑虑和猜测。周恩来巧妙地利用处置皖南事变的契机，加大了共产党抗日主张的宣传，争取了中间力量的支持，巩固和扩大了抗日民主统一战线。

国民党内部对皖南事变也存在不同看法。周恩来注意到国民党内部分歧，积极团结国民党内部进步力量，争取统一战线的稳定和扩大。他分别于1941年2月6日和21日两次会见进步将领冯玉祥，商谈时局问题。冯玉祥对皖南事变表示很难过。第二次会面时，周恩来将近来国民党当局的一系列政治压迫件事和军事进攻件事告知冯玉祥，请他转告蒋介石，冯玉祥表示应允。2月10日周恩来同黄炎培、左舜生、张君励、沈钧儒、邹韬奋、章伯钊等人商量对国民参政会的态度，多数民主人士站在维护国共合作的立场上建议：以中共七参政员名义将中共提出的十二条善后办法提到参政会要求讨论，以此作为出席参政会的条件，否则不能出席；成立各党派委员会，讨论国共关系和民主问题，在此会上提出“十二条”。[2]（P503）

为继续巩固和扩大抗日民族统一战线，皖南事变后周恩来对进步民主人士的政治活动更加关注和支持。1941年1月15日他了解了一些民主党派对皖南事变的态度和政治动向后致电中共中央：“各小党派想成立一民主联盟，以求自保和发展。我们力促其成，条件为真正中间，不要偏向国民党。”[2]（P497）1 月 24 日他同董必武、叶剑英再次致电中共中央，报告章伯钧、左舜生等人已对国民党大为失望，拟发起成立民主联合会，以团结各民主党派、无党派人士和国民党左派，与我党合作共同进行民主和反内战运动。[7]（P265）周恩来还在《新华日报》门市部的会客室里会见了历史学家侯外庐和翦伯赞。通过当面交谈，他们表示，无论局势如何困难，一定要跟着中国共产党走到底。[4]（P602）

由于周恩来在皖南事变发生后及时揭露了事实真相，同时利用这个契机向各民主党派和无党派人士宣传了共产党的抗日主张，增加了国民党左派和进步民主人士对新四军将士的同情和支持，也增加了他们对共产党的抗日主张的信任和了解；从而使我党在事变后团结扩大了进步势力，争取了中间势力，孤立打击了顽固派势力。使我党政治上占据了优势，使抗日民族统一战线得以巩固。

三、周恩来妥善处置皖南事变的现实性启示

随着社会转型的加速，各种影响国家安全、公共安全和社会秩序的不确定、不稳定的因素增多，当今我国进入了一个突发性事件频发期。如何及时、妥善应对和处理各类突发性事件，尽可能地预防其发生或将已发生的事件危害降到最低程度，已经成为关乎党和政府在群众中的公信力，加强党和政府执政能力建设的重要内容。周恩来在应对突发性事件和复杂政治斗争中显现出的敏锐的危机意识、深刻的洞察力和解决难题的技巧，至今仍对我们处置各种新出现的社会矛盾和紧急突发性事件有重要的启示。

（一）经常保持危机意识，对突发性事件苗头及早察觉和防范

重大突发性事件并不是完全无法预测和把握的，它总是借助偶然的事件、以独特的形式表现出现。因此经常保持对突发性事件的危机意识，敏锐察觉它事先的表征，是有效处理突发性事件的前提。皖南事变发生前，周恩来对新四军在南方地区的发展和国民党顽固派对新四军的打压问题一直很关注。1939年6月平江惨案发生后，周恩来在中共中央南方局会议上指出:在力争局势好转的同时应准备应付突然事变。[2]（P452）中共中央在1939年12月发出的对时局的指示中，也要求八路军新四军必须极力发展与巩固自己的力量，在一切地方准备对付局部的突然事变。[8]（P222）1940年下半年，周恩来根据对局势的判断，要求南方局及国统区各级党组织妥善转变工作方式，党的公开活动要与秘密活动分开，这一举措降低了皖南事变对国统区党组织的危害。

周恩来在对突发性事件所表现出的危机意识，提醒和启示我们要及时发现当前我国存在的危机诱因，预防突发性事件的发生。目前我国进入了改革发展的攻坚时期，改革开放三十余年来，在经济建设取得了重大成就的同时，社会结构多样化、社会利益诉求多元化、社会矛盾复杂化引发了许多新的不稳定因素。城乡、区域、经济社会发展的不平衡，三农问题、住房问题、教育问题、医疗问题、社会保障问题等等随时都有可能成为重大突发性事件的诱因，影响中国社会的和谐稳定。各类突发性事件的不确定性、危害性、急迫性要求我们必须从被动应对转为主动防范。为降低党和政府的风险成本，应逐步建立健全应对突发性事件的预警机制，有针对性地做好对可能发生的突发性事件的预测、防范工作，努力变突发性事件为可控事件，尽量限制突发性事件的危害范围，确保人民群众的利益少受或不受侵害。

（二）当突发性事件爆发时，应冷静判断，迅速果断地提出应对措施

突发性事件发生时，情况往往比较紧急而且很复杂，需要各级组织和主要领导人迅速做出反应，如若处理不及时、不稳妥，会对社会公共秩序、国家利益造成严重的破坏。皖南事变的发生几乎使以国共合作为基础的抗日民族统一战线濒临破裂，面对这一突如其来的严峻考验，身为中共中央南方局负责人的周恩来遇事不乱，正确判断事态发展趋势，及时组织各方沉着应对。他在事变后最短时间内分析和判断了国民党顽固派的反共动机以及国共合作破裂的可能性，迅速提出要在政治上、舆论上对国民党展开攻势，在军事上采取守势的应对措施，表现出了高超的智慧和处理危机的能力。他对突发性事件的准确判断和及时正确的处置，有助于我党孤立国民党顽固派，击退其反共高潮；有助于保护我党在国统区的力量，争取中间派的同情与支持，巩固和壮大抗日民族统一战线。

周恩来在处理皖南事变中表现出的冷静果断、善思明辨、揭露真相、争取多数、坚决反击、掌握分寸等高超的应变能力和技巧为我们应对当前突发性事件提供了可贵经验。目前我国突发性事件的发生和发展呈现出日趋复杂的态式，处置的难度不断加大。如何制定有效的应对措施控制今后随时可能发生的突发性事件？从周恩来应对皖南事变中我们可以得到以下几点启示：

一是制度防范与综合治理相结合。在保持危机意识的同时，要事先做好突发性事件管理应急预案，建立突发性事件专门处置机构，由应急指挥机构、社会动员体系、领导责任制度、专业救援队伍和专家咨询队伍等组成急管理系统,确保各机构间密切配合。对突发性事件的预见、防御、减灾以及善后等工作形成一套完备的制度，一旦发生突发性事件，能够立即组织相关部门，调动各种应急资源和社会力量紧急应对、综合治理。

二是当突发性事件发生时要沉着冷静，抓住主要矛盾，明确应对重点。突发性事件具有极强的危害性，由于其不确定因素较多，呈现出不按通常预见发展的态势。处置突发性事件时需要领导干部遇事不慌，稳住阵脚，冷静思考，把握全局，认真分析因果联系；审时度势，及时找出有效解决突发性事件的切入点，根据事态的发展趋势坚决果断地做出决断，并随时根据突发性事件的变化情况适时调整对策，争取快速解决问题。

三是完善突发性事件应对中的公共信息沟通机制。力争做到信息公开，政策透明。公共信息沟通机制是贯穿于突发性事件应急处理全过程的要素之一，在突发性事件的处置过程中实现信息的上通下达，及时客观地向大众传媒、受突发性事件影响的群体和普通公众通告突发性事件的动态、趋势和政府的立场、处置办法，是政府部门与各群体之间进行良性互动的基础和前提，这有助于增强公众对政府的信任感和支持度，也有利于突发性事件的及时化解。

（三）把握大局，做好突发性事件的善后工作，为科学决策提供经验

当年皖南事变发生时，是继续团结抗战还是分裂内战直接关乎中华民族的命运和前途。周恩来客观冷静地分析了局势，认为此时国民党还没有与中共全面破裂的意图，仍应在反击顽固派进攻的同时，努力维护抗日民族统一战线。正是由于他对时局高屋建瓴的准确判断，由于中共中央听取他的合理建议，及时采取了正确的应对措施，才最终化解了皖南事变对抗日民族统一战线造成的危机。当今世界，各种事态变化愈显复杂，更需要我们具有把握全局的意识和能力。我们所应对的突发性事件已不仅仅局限于政治领域，已频现于公共社会、经济发展、文化教育、医疗卫生等领域。应对当今的突发性事件不可采用一刀切、以偏概全的做法，仍应像周恩来那样通观全局，统筹各方，最大限度地保证整体利益、全局利益。

突发性事件的发生往往会严重扰乱社会生产生活秩序，给公众的生命、健康和财产造成巨大的损失。在危急的状况好转和形势得到掌控之后，应立即着手对突发性事件进行善后处理，建立健全突发性事件的减灾和恢复重建机制，及时补救和弥补人民群众的受损利益，最大程度地将突发性事件造成的损失降低到最小，以增强人民群众对党和政府的信任，并通过突发性事件的应急处理提升党和政府的科学决策能力和行政能力。同时，要注意整理和积累处置突发性事件的成功案例，积累经验，总结教训，加强对未来突发性事件应急处置新路径的思考。

总之，当今和未来一段时期如何预防突发性事件的发生，控制突发性事件的局面，将其破坏程度降到最低，是我们构建和谐社会迫切需要解决的现实问题。周恩来在应对皖南事变中表现出的危机意识、敏锐的洞察力、高超的应对能力和把握大局意识，为我们今日和今后处置突发事件提供了宝贵的经验和重要的启示。

[1] 中共中央文献研究室编辑委员会编.周恩来选集:上卷[M].北京:人民出版社,1980.

[2] 中共中央研究室编.周恩来年谱（1898-1949）:下[Z].北京:中央文献出版社,2007.

[3] 王安娜.中国——我的第二故乡[M].上海:生活·读书·新知三联书店,1980.

[4] 金冲及.周恩来传:2[M].北京:中央文献出版社,1998.

[5] 南方局党史资料征集小组.南方局党史资料大事记[Z].重庆:重庆出版社,1986.

[6] 中国人民解放军历史资料丛书编审委员会.新四军文献:2[Z].北京:解放军出版社,1994.

[7] 中央档案馆编.皖南事变:资料选辑[Z].北京:中共中央党校出版社,1982.

[8] 中央档案馆编.中共中央文件选集:第12册[Z].北京:中共中央党校出版社,1991.