□朱晓霞 [燕山大学 秦皇岛 066004]

一、研究背景

随着河北省经济社会的持续快速发展，公共安全和政府应急能力越来越成为人们关注的问题。为了进一步提高河北省的应急管理水平，需要从实际情况出发，对全省应急管理体系的建设情况进行研究。从自然灾害方面看，河北是全国气象灾害最严重的省份之一。全省自然灾害种类多，频率和危害程度都比较高。尤以旱涝和地震灾害最为突出。20世纪50年代以来，全省先后13次遭受特大自然灾害袭击，造成重大人员伤亡和财产损失。从潜在的威胁来看，森林防火和食品安全问题比较突出。在全省有林地面积6500多万亩，有70个重点防火县级单位。随着森林资源的不断增加，森林防火形势十分严峻。初级农产品源头、生产加工、流通环节等存在的问题，使食品安全难以保证。

二、河北省应急管理体系的现状特点

河北省应急管理工作起步较早。2002年，河北省在全国率先制定出台了《河北省救灾应急预案》，对灾害预警和灾情报告、灾害登记的划分和预案启动的条件及方式、救灾准备、应急反应机构、应急处置等方面都作了明确规定。经过多年的探索和总结，全省应急管理体系初步形成。

1．管理组织基本健全

建立应急管理体系是健全突发应急机制建设的重要组成部分。河北省应急管理组织以省政府办公厅为依托，重大事件信息由办公厅统一处理并直通主要负责人。全省上至省政府、省直有关部门，下至村（社区），包括一些企业，都成立或明确了应急管理领导机构或办事机构。并且明确了各级各部门在灾害防御、抢险救灾、恢复重建等方面的职责，基本形成了分级负责的自然灾害应急管理组织体系。在应急管理工作的实践中，以各级行政首长负责制为核心的应急工作责任制得到了加强和完善。

2．应急预案重点突出

从省、市、县，到重点企业、高危行业都有专门的预案，其中省级预案有21项，涉及生产安全、自然灾害、公共卫生等多个方面。特别是编写了针对粮食安全、生活必需品供应、海上搜救等应急预案。应急预案体系的建立和完善，为做好突发事件防范和应对工作奠定了良好基础。

从内容上看，全省各类应急预案都突出了两个重点。第一，明确了分级响应机制。一方面，依据应急部门行政级别的不同，建立了省、市、县、乡四级突发事件救助应急机构和应急机制。另一方面，根据突发事件的不同类型，在对突发事件进行分级的基础上，针对特大、重大、较大及一般事件建立了不同的应急反应程序，并对各部门的责任予以明确。第二，建立应急工作责任制。同时，应急工作的责任逐步走向细化。各管理机构针对突发事件的预警，信息收集、核实、上报，物资准备和调拨，灾民紧急转移安置，基本生活救助等各个工作环节实行责任制管理，将任务目标落实到了责任人。

3．基层组织得到重视

因此，乡镇（街道）等基层组织在预防和应对突发公共事件过程中，发挥着不可替代的重要作用。秦皇岛市应急办制定了“十有”标准，推动乡镇（街道）应急管理工作规范扎实地开展。此外，部分市县还在县、乡、村确定或聘请了报灾信息员，当自然灾害发生时报灾信息员有责任在第一时间上报灾害信息，为各级民政部门第一时间了解掌握灾情信息加了“双保险”。

4．监测预警体系逐步完善

在气象预警方面，河北省开发了一批适合本地实际情况的预报预警系统。省水利厅大力通过推进信息采集自动化、通信传输现代化等系统的建设，实现了河北省各市的雨情、水情、汛情、工情、灾情等各类防汛抗旱数据的快速查询，为省、市防汛抗旱指挥中心的指挥决策提供依据。全省整合并新建多个雨量观测站点，遍布城市乡村，实现了雨情的快速采集。石家庄、张北、承德和秦皇岛4部新一代天气雷达也已经建成。

在公共卫生方面，石家庄市突发公共卫生事件预警与应急指挥系统，建立了传染病疫情、突发公共卫生事件、疾病监测资料等33个数据库。系统开通以来，已经成功对流感、麻疹、风疹、水痘和手足口病等传染病疫情通过媒体发布了100多次预警信息。

在森林防火方面，建成了省、市、县三级森林防火指挥网络。初步实现了林火监测科学化、网上办公自动化、应急管理规范化，提高了应急管理的效率和质量。

5．应急演练全方位开展

2007年以来，全省各应急专项负责机构、地方政府和有关部门，针对不同类型的突发事件，多次举行应急演练，提高了应急实战能力。

6．完善救灾物资管理体系

截至2005年底，全省共投资3800余万元，建立救灾物资仓库12处（不含县以下），总建筑面积14854平方米，储备了以帐篷和棉被为主的救灾物资。其中省本级救灾仓库投资2000万元，建筑面积5600平方米，目前共储备棉被、棉衣57000件，帐篷930顶。并与有关厂家签订了不宜长期存放食品及方便面和矿泉水等随时调剂、供货合同。全省任何地方发生重大自然灾情，确保3小时内所需救灾物资全部运送到位。初步形成了省市相互支持、相互补充的救灾物资储备体系。

表1 河北省大规模应急演练

三、河北省应急管理体系存在的问题

近年来，河北省立足本省实际，在应急管理体系方面做了大量工作，取得了明显成效。但是，与应急管理体系较发达的国家和国内一些省（区）相比，河北省应急管理体系还有一些不足和问题。主要体现在以下几个方面。

1．缺乏具备统筹协调能力的应急综合管理机构

应急管理缺乏长效机制和综合管理部门。虽然各级政府设有应急管理办公室，还有一些专项协调机构，但这些机构对其他部门不具有统一指挥和调度的职权。图1所表示的是这种横向管理体系的结构特征。它在临时集结各方力量、集中调度方面有一定的优势，但也存在很多弊端。

图1 河北省应急管理机构组织模式

在面对重大公共危机时，政府可以临时成立应急处置指挥机构，统一协调各个单位，在短里间里集中行政资源，应急处置效果明显。但由于各部门平日各自为战，难以避免条块矛盾。这一点在应急演练中可以看出，虽然全省应急演练次数多，规模大，但其中单部门组织的多，联合举行的少。平时各自为政，使得临时集中以后，各方力量容易出现不能有效整合的问题，难以形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急机制。造成人员投入、资金使用、资源调配等方面的浪费。

发达国家的应急管理多数采取的是集权加联动的模式。美国在20世纪80年代建立了总统直接领导的“联邦紧急事务管理局”，在多次反恐行动及重大减灾活动中，该部发挥了突出作用；日本将灾害防御部门提升到部级，设立了“防灾省”，一旦国家发生重大灾难事件，政府首相将担任总指挥。

2．过于依靠政府力量

在应急管理中，政府确实应该发挥主导作用。但过于依靠政府行政职能的加强并不能从根本上实现应急机制设立的目的。培训、强化公众的忧患与安全意识，发挥全社会参与政府应急管理工作，是应急机制改革与完善的必要内容。河北省目前在全面动员方面的工作仍然不够充分，尤其是部分农村地区的应急工作相对薄弱。虽然针对偏远农村存在信息盲区的问题，全省已经积极开展了气象灾害防御知识进农村的活动，但在其他类型的危机防御方面，农村地区的应急体系不如城市完善。这是一个必须得到解决的问题。

纵观日本、美国等发达国家应急管理工作的经验，最突出的特点就是政府在不断加强准备的同时，促进行政、企业、地区和社区居民、志愿者团体等的携手合作和相互支援，建立了一个在公共危机发生时携手相互帮助的社会体系。这一做法值得我们借鉴。

3．缺乏有效投入机制和对资金分配的管理

在一个完整的应急管理体系中，涉及到人力、物力、财力等物质条件的供给与消耗，特别是后期的恢复阶段更是需要强大的物力与财力的支持。在全省各级预案中规定，应急资金或物质保障主要是由地方各级人民政府来负担。尽管各级政府对应急工作投入了大量财力物力和人力。但是从全省范围来看，多数地区在应急管理方面依然缺乏长效的、有计划、有保障的专项资金投入。

从目前的法规和各级预案的内容来看，全省对于救灾资金管理方面还缺乏详细的规定。例如，与日本相比，没有对下拨资金在各个重建项目中划分的原则做出明确规定，没有对地方政府财政的一般自然灾害救助资金下拨做出明确规定。此外，企事业单位捐赠的善款可否税前列支、冲抵税款等操作层面上的问题，也没有做出明确规定。

4．非政府组织缺乏统一管理

非政府组织及志愿者在应急工作中可以起到非常重要的作用，是重要的应急处置力量之一。河北省目前还没有充分重视非政府组织的作用。对非政府组织还缺乏统一的管理、培训。

5．灾后重建和保险体系比较薄弱。

灾后重建的资金，除了政府投入和社会捐赠之外，有效的市场风险分担机制也不可忽视。目前河北还没有建立完善的巨灾保险体系。这一点发达国家也有经验可以借鉴。为了有效应对灾害，转移风险，日本建立了由政府主导和财政支持的巨灾风险管理体系；在美国，政府积极引导个人对灾难的认识，提供基本应变常识、协助设计家庭应变计划、引导购买合适的保险、支持对老弱病残的协助等。

四、河北省应急管理体系建设的方向

根据以上分析，建议从以下几方面进一步开展河北省应急管理体系的建设。

1．重构应急管理的组织体系

通过建立应急联动中心，实现全过程的应急管理。该过程包括事故预警、应急预备、响应及恢复四个阶段。从这四个过程出发，结合实际公共事件的发展趋势，建立如下图2所示的应急管理的组织机构体系。实际上，要在实践中真正发挥作用，必须建立完善的应急流程、职责和规范；理顺应急联动中心与各个专业应急管理部门的协调关系,正确处理职业化应急机制与行政管理机制的关系，在预测预警、决策指挥、快速反应方面，要以职业化的应急机构为主，在协调沟通、物质保障、应急后评估和恢复重建方面要以政府相关行政管理部门为主。

2．提高应急实战能力

第一要重视突发公共事件的全过程管理。突发公共事件应急机制是完整的、连续的过程。只有将各环节的保障和应急能力统筹协调发展，才能形成合力，实现突发公共事件保障和应急机制的最优化。

图2 河北省应急管理的组织设计

第二要充分动员全社会力量。避免重视政府应急能力建设、轻全民危机教育和培养的倾向。不仅重视公务人员的系统培训，也要对广大公众进行突发事件应对的素质教育，提高他们的危机意识和实际应对能力，包括心理防范、法律救助和心理援助。

第三要进一步完善预警机制和信息传递。在预警机制不断完善的同时，要重视信息传递工作。只有让公众及时掌握危机信号，采取必要的预防和救治措施，才能把危机控制在最小的范围之内。改进目前的“分级响应机制”。在突发事件分级上要综合考虑覆盖范围和各种因素的影响程度，进一步完善目前的“分级响应机制”。其次，解决预警信息“最后一公里”的问题，采取短信平台、网络传递、信息专员等多种形式，把将预警信息及时有效地告知公众。

3．加强应急管理保障工作

应急管理作为社会实践活动，都要投入一定的人力、物力和财力等资源。因此，加强应急管理的保障工作，人力、物力和财力是三种最基本的应急保障资源。

一方面，在现有应急物资储备的基础上，加强人才储备。应急人员应由政府公务员、专业应急救援队伍、企业员工、社区居民和志愿者组织构成。应急救援应该是一个社会全员参与、平战结合的网络体系，且应急管理对人力资源的需求是目标导向的，例如不同类型和级别的突发事故灾难的应急处置，需要配备的应急人员就不一样。因此，要识别应急工作中不同的人员需求，首先要对整个应急管理体系下各职能部门或岗位进行职务分析，这是应急人员配备规划中的关键环节。

另一方面，重视危机预防工作。危机管理的重点不仅是事后救助和处理，平时预防和防微杜渐也可以避免某些危机的发生。例如，重视加强食品安全控制技术研究，建立食品安全标准等。提出适合省情的一些主要的关键性的保障措施，初步建立公共安全评估与危害控制技术体系。是应急保障工作今后的一个重要发展方向。

4．培育成熟的非政府组织

非政府组织作为公众参与应急管理的重要形式，是应急管理过程中的重要组成部分。政府应加快观念转变，为非政府组织创造成长壮大的条件，充分信任并给与一定的自由。此外，政府应通过多种方式给予非政府组织资金资助，包括通过税收优惠等直接手段以及政策倾斜等间接手段，尤其是非政府组织的发展初期，其成长更多的是依赖政府的财政支持。此外，为了防止非政府组织在参与过程中发生“异化”的可能，务必要在参与和控制之间保持必要的平衡。

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