赵德余

复旦大学社会发展与公共政策学院 上海 200433

精神类疾病患者的数量以及这些患者是否应该或者可以在多大程度上享有获取精神卫生服务的权利等问题，近年来已经越来越多地引起学术界和媒体的关注。媒体报道称精神疾病已成为我国严重的公共卫生和社会问题，重性精神疾病患者的救治和监管仅靠亲属远远不够，呼吁政府将这一群体的救治纳入国家公共卫生投资的视野。[1]那么，从政治层面来看，精神卫生问题是否已经上升到了政策决策层的政策议程之中？这一问题很早就进入了国家立法机关的立法程序之中，却经历了一个长达20多年的跨世纪、跨多届政府的起草和修改过程，其原因是什么？是政治分歧严重吗？其分歧关键在什么地方？为什么会产生分歧？当然，以上问题只是为下文的讨论提供线索，但并不是每一个问题都是本研究能够清楚地识别和给予回答的。

1 精神卫生政策决策及其立法的逻辑：一个解释模式

设计一个“问题—工具—共同体”政策分析模型，对于简化复杂的政策世界中的各种因果关系是很有价值的。如图1所示，该模型清晰刻画了政策分析的四个层次：第一层次是对问题和现象的描述与测量，即中国精神疾病的严重程度；第二层次是对现象与问题原因的系统分析，该模型从供给边、需求边以及行为与社会影响边三个维度识别了精神卫生问题发生的内在根源或影响因素。第三层次是针对导致上述问题的根源或影响因素，进行政策工具的设计与选择。……