郑晓燕

（上海市浦东新区行政学院，上海 201210）

2008年，国务院《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）确立了长三角的“三大定位”①，在把长三角一体化上升为国家战略的深刻背景下，长三角地区积极探索政府管理体制创新和服务型政府建设，取得了较好的成效，但是，在受多重行政级次作用下产生的行政壁垒已经成为长三角经济进一步合作、发展的瓶颈。课题组对上海、宁波、常州、杭州、苏州、南通、绍兴等地进行了调研，归纳和总结了长三角地区在服务型政府建设过程中面临着各种问题和难题。

一、改革的整体性、系统性、目标性不明确

在调研过程中，课题组发现无论是政府工作人员还是学者都认为长三角地区行政的发展要落后于现实经济发展的需要，他们认为比较突出的问题是长三角地区的行政体制改革缺乏整体性、系统性和改革目标的不明确。

（一）行政区划分割导致各自为政

毫无疑问，阻碍长三角地区行政发展的原因是多方面的，而其中最关键的是各地方政府之间关系没有理顺、利益难以协调，这是由长三角地区各级政府间复杂的行政隶属关系和行政地位所决定的。在我国，政府有不同的级次，不同级次的政府所承担的政府职能也是不同的。根据长三角地区城市行政级次的不同，课题组对22个城市进行了归类和划分，分为五个级次：省市级、副省级、地级市、县、乡镇，除乡镇一级外，每个行政级次下面又包括若干小的级次，如地级市又包括若干个县，每一个级次进行公共服务改革，都存在着职能不清，政策不统一的情况。……