高 迎

一、供水价格调价机制现状及弊端

从目前各主要城市水价形成的方式和过程来看，一般都是由供水企业依据其成本费用的实际增长和亏损额，以及偿还前期供水设施开发建设贷款利息为主要调价理由，向政府提出调价需求和申请，水价调整幅度一般仅以弥补亏损或适当保本微盈为前提。而物价管理部门根据国家出台的《城市供水价格监审办法》核定供水企业符合办法规定的调价成本，形成政府部门意见后，召开听证会，由各有关方面的专家和市民代表加以论证，最后，针对城市经济社会状况、企业和居民的承受能力等方面由政府部门逐级审批，最后做出调价决策。从形式上看，似乎完整、严密，也符合国家有关规定，但实际上多是在供水企业与政府部门之间，讨价还价，难议而不决，延误水价的及时调整和企业的成本回收。这样的调价机制存在诸多弊端。

（一）价格管理办法执行不到位。

国家计委和建设部曾制定颁发了《城市供水价格管理办法》（计价格[1998]1810号），明确了供水价格的定价权限、水价的分类和构成，以及制定水价的原则方法和依据，明确了二部制水价的计算方法。但通过对现状的初步了解，各地主要城市目前的供水价格调整一般不考虑《城市供水价格管理办法》规定的合理利润率，往往只是在企业出现连年亏损的情况下适当考虑弥补亏损，调价的目的是为了扭亏，因此也就不存在合理利润率核定之说。

（二）供水成本监审采用一刀切做法，遏制供水企业持续发展

以往制水价格制定的依据往往是根据企业报告期的成本，而对历年的成本、费用变化情况缺少掌握和进行分析，导致价格的制定较大程度上受企业所报成本的支配，同时由于行业主要经济技术指标缺乏对比性，难以使水价建立在真实、合理的供水成本基础上。为了改变这一现象，建立有效的成本监控机制，提高政府制定城市供水价格的科学性、合理性。国家发改委于2010年颁发了《城市供水定价成本监审办法》，2011年出台了《关于做好城市供水价格调整成本公开试点工作的指导意见》。这些措施办法的出台在一定程度上有利于供水成本的明朗化、规范化，有利于科学合理地定价。然而，这些由国家统一出台的制度，在折旧、人工成本等方面的核定上存在一定缺陷，忽略了水源差异、地区差异、工艺差异、管理水平差异等诸多因素可能给供水企业生产运营带来的影响。地方价格管理部门只能根据国家监审制度相关规定统一核定价格成本。因此供水企业正常生产经常成本被较大幅度核减，核减的成本企业不能从价格中得以补偿，但作为以公益服务为目标的供水企业，又不能降低水质标准、降低服务标准等手段来缩减必要成本。

（三）企业承担的公益成本难以得到补偿

现代企业制度的基本特征是产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。在城市供水的实际运营中，在实行政企职责分开方面仍存在一定困难，由于政府职能的不到位，导致供水企业收益减少，一定程度上造成企业经营困难。与此同时，出于稳定社会的考虑，供水价格无法根据《城市供水价格管理办法》“补偿成本、合理收益”的定价原则及时调价，价格滞调，造成供水企业收入与成本费用支出产生缺口，收益减少。

二、调价应遵循的定价原则

（一）商品属性原则

《城市供水价格管理办法》第三条中明确指出，城市供水价格是指城市供水企业通过一定的工程设施，将地表水、地下水进行必要的净化、消毒处理，使水质符合国家规定的标准后供给用户使用的商品水价格。因此，供水企业提供的自来水首先是一种商品，作为商品，其定价就应该符合市场规律和价值规律。如果供水价格长期不能真实反映自来水生产供应成本，同时企业又得不到政府合理补偿，供水项目的投资成本难以回收，导致供水企业发展所需资金链的断裂，使企业丧失竞争能力，难以正常运行。

（二）水资源配置原则

水资源是稀缺资源，而市场经济在一定程度上是一种稀缺资源高效配置的经济体制，只有通过合理的定价，价格才能向用户传递正确的成本信号。因此水资源的配置应遵循市场经济的规律，只有当水价真正反映供应水的经济成本时，水才能在不同用户之间有效分配，才能更好地促进社会经济的发展。

（三）公平公益性原则

水是人类生产和生活必需的要素，是人类生存和发展的基础，人人都享有一份干净水的权利，以满足基本的生活需求。因此，供水价格的核定必须使所有人，无论是低收入者，还是高收入者，都有能力承担支付生活必需用水的费用。因此，水价的制定需考虑用户的支付能力和支付意愿，在某些情况下，有必要考虑实施两部制水价或基本生活水价结构。

当然自来水作为一种准公共商品，定价时必须考虑其公共服务的本质特性，在价格核定上应在确保成本补偿原则上兼顾价格的公众承受能力，有效遏制企业追求超额利润。

（四）可持续发展原则

水价必须保证水资源的可持续开发利用。尽管水资源是可再生的，可以循环往复，不断利用，但水资源所赋予的环境和以水为基础的环境是不可再生的，必须加以保护。因此，可持续发展的水价中应包含供水成本的外部成本，比如排污费或污水处理费，就是其中一个方面的体现。

三、建立新型定价模式的探索

（一）确定合理的净资产利润率

商品价格的构成一般包括成本、费用、税金和利润四个要素。就城市供水价格而言，其公益性公共性要求自来水的价格及其所体现的利润水平，必须要限制在政府认可、社会和居民可以认可的合理限度内，同时也应考虑供水企业正常运营和自我发展所必须的。根据《城市供水价格管理办法》，供水企业合理盈利的平均水平应当是净资产收益率达8%-10%。而实际上目前水务行业收益率整体偏低，据报道，16家上市水务公司的净资产收益率普遍远远低于8%，而现实各个城市的非上市水务企业基本处于收支倒挂现象。与此同时，国资委做为国有企业的出资人，对所属国有企业的净资产收益率考核要求越来越高，但价格得不到补偿的情况下，部分企业或许只能通过开拓非主业经营来获取利润。在这样一种利益驱导下，供水行业的发展必然会限制。因此，笔者结合实际情况，建议价格主管部门在核定供水价格时，应当综合考虑城市企业的一般收益水平和居民收入状况等因素，以国资委核定最低净资产收益率考核目标值为保底收益率，最高控制在一年期银行贷款基准利率6.31%以内。有了这样的利润率水平做保证，相应确定水价，供水企业应当做到自主经营、自负盈亏、自我发展，并作为政府授权的独立法人，负起城市供水服务的全部责任。

（二）切实推行二部制水价定价模式，并辅以合理的政府购买服务模式

1.两部制水价定价模式

《城市供水价格管理办法》第十二条规定，城市供水应逐步实行容量水价和计量水价相结合的两部制水价或阶梯式计量水价，并已列举了详细的两部式水价计算公式。

两部制水价由容量水价和计量水价组成。容量水价是指用户使用供水设施需要承担的资产投资成本补偿费用。计量水价是指水价扣除容量水价部分后，按用户实际用水所计算的水价。

容量水价的作用是为了保证供水企业按用户使用供水设施的程度来收回资产投资，补偿其资产投资成本的目的在于：一是由于供水设施的资产投资不仅数额大，而且供水投资和建设在规模上有一定的超前性，如果这种资产投资没有必要的固定补偿，供水企业的发展就难以适应城市发展要求，也就难以确保城市供水的需要。二是由于供水设施要满足用户的供水需求，而用水需求往往是根据用户的需要来确定的，如果用户所占的供水设施容量远大于用户的实际用量，就会造成资产投资的浪费。利用按容量来补偿资产投资，可以避免用户多占用供水设施，以减少资产投资的浪费和闲置。计量水价的作用在于：除用户按容量所需而必须承担的资产补偿费用外，通过用户实际用水量，并采取必要的阶梯形式来体现“多用水多交水费”原则，以达到合理用水和节约用水的目的。因此，从理论上来说推行两部制水价是非常有必要，各地供水价格核定方式也有必要力推这种核定公式。

2.通过“政府购买服务”拓展供水新业务

政府购买公共服务就是指政府将原来由政府直接举办的，为社会发展和人民生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用，是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供公共服务方式。

3.计量水价与国家刚性系数增长建立联动模型

供水企业的运营往往随着CPI消费指数、人工成本、上游原材料、电价、税率等刚性因素的涨跌浮动。当这些刚性因素的上涨导致供水企业成本大幅提高时，供水企业往往只能被动接受成本增长的压力，从而出现亏损现象。但如果能对计量水价建立一个合理的价格调整公式，通过公式模型保证供水价格在应对这些政策因素时能及时“水涨船高”，那么一方面可以避免供水企业亏损压力，一方面也可以减少因无法随成本上涨带来的频繁调价申请。

笔者认为，理想的供水价格定价机制应当在国家供水定价“成本+利润加成”的基础上，根据各地实际情况及区域特点，实行体现资源配置效率、合理激励、信息透明、机制灵活的全成本监审模式下的目标水价。在该定价模式下，政府承担对提供排水服务所必须承担的责任，供水企业获得合理利润及与其效率相对应的激励，并最终消除供排水领域住处不对称，使得公众能够准确获知水价形成机制，实际政府、企业和公众“多赢”局面。