王杏飞 (广东金融学院法律系副教授 广东广州 510521) ■文

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人民调解意见刍议

王杏飞 (广东金融学院法律系副教授 广东广州 510521) ■文

在基层司法所的调研过程中，笔者发现，人民调解在解决纠纷过程中确实发挥了非常重要的作用， “调顺了民心，调出了和谐”。人民调解员有效运用调解手段来解决纠纷，千方百计地化解矛盾，全力促成调解协议的达成;而对双方当事人由于意见分歧过大，最终未能达成一致协议的，则出具人民调解意见书，送达双方当事人。 “人民调解意见书”是在人民调解实践中所产生的“新事物”，现行法律对此缺乏明确的规范，值得认真思考与深入探究。

一、人民调解意见的涵义解析

应该注意的是，人民调解意见与人民调解建议是两个根本不同的概念。所谓人民调解建议，是人民法院的立案庭在受理民事案件之前，向当事人发出的建议其就民事纠纷先行提交人民调解委员会调解的，具有建议性质的非规范性文书。简单地说，人民调解建议就是人民法院建议当事人暂缓诉讼，将案件交由人民调解委员会先行调解。为了缓解日益增长的诉讼压力，更为合理高效地配置司法资源，促进社会的和谐稳定，在受理案件之前，部分人民法院会向当事人发出人民调解建议书，详细说明诉讼的成本与风险，人民调解所具有的方便快捷、省时省力、平等协商、不伤和气、调解免费、协议具有法律保障等诸多的优势，最终由当事人自己作出选择。人民调解建议书也不具有强制效力，当事人可以听从法院的建议选择人民调解，也可以直接选择诉讼。

人民调解意见则是人民调解委员会在受理案件之后，依照国家的法律、政策以及社会公德，通过耐心细致的说服教育疏导工作后，仍然无法促成当事人达成调解协议时，就本案纠纷的解决所提出的解决方案与意见。

人民调解意见书的内容十分广泛，可以针对本案纠纷的程序提出意见，如建议当事人选择仲裁、诉讼来解决纠纷;也可以针对本案实体问题的解决提出意见，如提出确定当事人之间权利与义务的意见;也可能针对本案之外的第三人，如有的案件涉及第三人，人民调解意见书可以建议当事人与第三人一起协调解决;也可能是对当事人的劝导与安慰，如对亲属与邻里纠纷，建议当事人暂时冷却处理，待情绪稳定之后再行商量解决纠纷。

从人民调解意见书的依据来看，其既遵循了“以事实为依据，以法律为准绳”的原则，但又并不局限于此，是“情理法”的有机统一。首先，人民调解意见坚持“讲法”，坚持以事实为依据，以法律为准绳，以理服人、依法调解。只有这样，才能确保人民调解工作的严肃性、法律的权威性和调解的公正性，也只有这样，才能切实维护当事人的根本权益，保障国家的长治久安。其次，人民调解意见“讲理”，坚持以理服人，以礼相待。广大群众最服的是理，而不是权，只有对群众把道理讲深、讲透、讲具体，疙瘩才容易解开，矛盾才容易化解。最后，人民调解意见“重情”。坚持以“情”感人，才能赢得得人民群众的信任。充分运用人情、亲情、社情、国情，拉近与当事人的距离，用“情”调解，用“心”化解，把热心、耐心、真心、诚心、公心贯穿调解工作全过程，从而赢得当事人的认可和信服，最终赢得人民调解工作的主动权。

从形式上来看，人民调解意见书目前缺乏统一的格式，但一般会包括四个部分，即当事人的基本情况、纠纷的简要情况、人民调解委员会的调解意见与附注。附注通常表明，调解意见书不同于人民调解协议书，不具有强制执行力，仅供当事人协商参考;如双方当事人能够形成一致的意见，应在规定的期间内向调解委员会申请制作书面调解协议书①笔者根据调研情况所作出的概括。。

人民调用意见书也不同于人民调解协议书。人民调解协议书是在调解人员的主持下，当事人就纠纷的解决所达到的一致意见，人民调解协议书具有法律约束力，当事人应当按照约定履行②参见赵钢：《人民调解协议的效力辨析及其程序保障》，《法学》，2011年第12期。。人民调解协议书通常载明当事人的基本情况;纠纷的主要事实、争议事项以及各方当事人的责任;当事人达成调解协议的内容，履行的方式、期限③参见《人民调解法》第29条。。人民调解协议的达成，意味着人民调解程序的终结。

二、人民调解意见的价值分析

(一)人民调解意见是调解后的“再调解”

人民调解是解决民间纠纷的第一道防线，希望通过调解、劝说，促使当事人互相谅解、平等协商，自愿达成协议，以消除纷争，从而恢复秩序与安宁。然而，如果双方当事人利益对抗激烈，情绪对立严重，经调解仍然不能达成协议，则人民调解程序结束。按理说，作为“免费的午餐”的人民调解程序 (当事人无需交纳费用)完全可以就此结束，不需再过问当事人之间的纠纷。然而，在人民调解的实践中，人民调解委员会的探索并没有就此打住，并没有因为没能达成调解协议而就此放弃对当事人之间纠纷的关切，而是继续就如何从程序上、从实体上、从情感上等各方面来解决纠纷表达意见与表达关切。可以说，出具人民调解意见书是调解后的“再调解”，是调解失败后的再努力。尽管人民调解意见书并不具有法律效力，对当事人也缺乏法律约束力，但人民调解委员会如此“用心良苦”与“煞费苦心”的努力，还是极具价值的。实践证明，待当事人情绪平复、深思熟虑之后，有很大一部分当事人愿意接受人民调解意见，自行达成和解，或者在人民调解意见书的基础上达成调解协议，使纠纷得到有效与彻底的解决。

(二)人民调解意见的事实确认功能

众所周知，部分民事纠纷经人民调解以后，未能达成协议，最终还是要进入诉讼途径。然而，前期的人民调解如何实现与诉讼之间的有机衔接，却是制度层面一直没有解决好的问题，也是理论上鲜有论及的问题④现有的研究成果通常关注的是调解达成协议之后，法院如何审查的问题。对此《人民调解法》已有相应规定，但具体制度与程序还有待完善。参见赵钢：《人民调解协议的效力辨析及其程序保障》，《法学》，2011年第12期。。但立法的缺位并未影响实践中的积极探索，也不表示未达成调解协议的人民调解工作就对事后的诉讼毫无价值，风马牛不相及了。

我们知道，人民法院具有指导人民调解的法定义务⑤参见《民事诉讼法》第16条。该条规定人民法院对人民调解委员会负有“指导”、“纠正”其违法行为的义务。。指导意味着既要指导人民调解组织依法调解，促成调解协议的达成，又意味着对未能达成协议的，应该指导人民调解组织说服和引导当事人进入诉讼程序或者选择其他途径。对于进入诉讼程序的案件，人民调解委员会与人民法院之间应该及时沟通调解情况及案件简情，以便及早解决纠纷。人民调解委员会在调解过程中，通常需要查明案件事实。那么，在人民调解过程中，当事人对案件事实的陈述与描述，或者人民调解意见书中所确认的事实，能否成为法院裁判的事实依据呢?

对此应作具体分析，如果当事人对案件事实存有争议，人民调解委员会也未能查明案件事实，则人民调解意见书对案件事实的倾向性意见不能作为法院认定事实的依据。即使当事人在法院出示该人民调解意见书，法院也不能据此认定事实。而且应避免对法官形成心证产生不良的影响。

如果当事人对案件事实明确表示没有异议，人民调解委员会将案件事实载入了人民调解意见书。在此情形之下，即使当事人在法庭上反悔，否认其对事实的陈述，这一事实仍然可以作为法院裁判的事实依据。其主要理由有：其一，真实性的考虑。通常而言，当事人是案件事实的亲历者、参与者与知情者。因此，只要双方当事人没有受到外在的胁迫，在完全自愿的情况下对事实的描述是一致的，这一事实往往就是真实可靠的⑥当然，也要谨防利用人民调解侵害国家、社会公共利益与第三人利益的行为。。其二，将人民调解意见书所确认的事实作为裁判的依据并不违反现行的规范。最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第六十七条规定，在诉讼中，当事人为达成调解协议或者和解目的作出妥协所涉及的对案件事实的认可，不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据。适用该条的前提是“对案件事实的认可”发生在诉讼过程之中，且主观目的是为了“达成调解协议或者和解”。因此并不适用于人民调解过程当事人对案件事实的认可。其三，诉讼诚信的要求。当事人可以为了自身的利益选择诉讼，但不应该也不允许为了实现利益而不择手段，如出尔反尔，谎话连篇。无论是在调解程序中，还是在诉讼过程中，当事人都应该对自己的言行负责，必须诚实守信⑦《 民法通则》第4条明确要求民事活动应该遵循“诚实信用”原则，要求“诚实信用”原则写入《民事诉讼法》的呼声也很高。参见刘荣军：《诚实信用原则在民事诉讼中的适用》，《法学研究》，1998年第4期;孙曙丽：《民事诉讼法应当确立诚实信用原则》，《中州学刊》，1997年第4期。当然也有质疑声音，参见索站超：《民事诉讼法适用诚实信用原则质疑》，《甘肃政法成人教育学院学报》，2006年第3期。，否则就应该承担相应的法律后果。因此，除非当事人有相反的证据足以推翻人民调解意见书所确认的当事人无异议的事实，这一事实就可以成为裁判的事实依据。其四，可以节约司法资源提高诉讼效率。准确认定案件事实是实现司法公正不可或缺的前提与基础，然而，司法资源的有限与经济成本的昂贵往往影响事实真相的发现。直接确认人民调解意见书对事实的认定，可以节约司法资源、提高诉讼效率。

(三)人民调解意见的沟通功能

人民调解是一种柔性的纠纷解决机制，有利于克服与矫正法律的刚性。这点突出地表现在人民调解所依据的不仅仅是国家法，还包括“情”与“理”。在事实的处理上，审判关注的是“法律事实”，而在人民调解过程中，不仅要注重“法律事实”，而且关注“生活事实”，要耐心倾听当事人讲述完整的故事，哪怕是与法律无关的细节。人民调解意见书对案件事实的记载与确认，搭起了连接“法律事实”与“生活事实”之间的桥梁。法律事实是生活事实的删减与格式化，法律关系是生活关系的抽象。而那些与法律无关的情节、细节与事实，有时却恰恰是当事人所关注、所争议的焦点，是矛盾与纠纷的“发动机”与“总开关”。如果只关注法律事实，忽略这些“与法律无关的因素”，则即使作出的裁判在法律上是完全正确的，其社会效果恐怕也是很不好的。有时不仅没有真正解决纠纷，反而可能成为新矛盾新问题的起点。譬如那些只为争口气的纠纷。正视这一点，对于审判人员正确了解纠纷的起因、经过与结果，选择调解或者裁判的方式结案，不仅从法律上摆平纠纷，而且从根源上化解矛盾，都具有不可替代的重要意义。

人民调解充分考虑到多种因素，兼顾情理法，因此其所提出的调处意见是一个综合性的方案，具有“瞻前顾后”的特质与功能性优势。所谓瞻前是指，在进行调解之前，调解组织须就当事人之间所生纠纷的成因、经过及其结果进行具体、细致的探寻，以便从中挖掘到产生纠纷的深层矛盾，并有针对性地确定和运用解决矛盾的方法及途径，从而力争做到全面化解矛盾，真正修复关系。而就审判而言，由于其受制于“依法审判”的严格要求，法官只能而且也应该“就事论事”地进行审理，并作出“非黑即白”式的裁断，而非以双方当事人“心悦诚服”为基础的处置，故其往往只是在“法律的层面上”解决了纠纷，而在当事人的心理上则几乎不可能做到“胜败皆服”。于是，日后的强制执行往往在所难免;即使勉强执行了，也很难避免相关当事人之间“旧恨未消又添新仇”的情形，甚至还会进而发生“民事转刑事”的过激反应。而人民调解则不同，由于其系以双方当事人基于完全自愿之合意作为解决纠纷的深厚基础，既能够妥善地解决眼下的争议，又能够有效地避免日后潜在的纠纷，所以其所具有的“顾后”特质显然能够在促进纠纷的全面、彻底解决方面发挥出独特的功效⑧参见赵钢：《法院确认超诉请范围的调解协议之法理基础》，《法学评论》，2007年第5期。。即使未能达成一致协议，人民调解仍然是朝这一方向去积极努力与争取的。在此基础上作出的人民调解意见书，也就为“法意”与“民情”之间建立了桥梁与纽带。

(四)人民调解意见为当事人继续交涉提供了参照

民间纠纷的起因错综复杂，解决起来也并非一蹴而就，有时是一个反复交涉的长期过程。经人民调解之后，尽管未达成一致意见，当事人可能选择诉讼、仲裁，或者暂时搁置，也可能继续交涉。人民调解组织所作出的调解意见书，无疑为当事人后续的交涉与商谈提供了一个具有权威性的参照与依据。无论选择作出什么样的行为，理性的当事人都不会无视人民调解意见书的存在，而是会仔细考虑、认真掂量，人民调解意见书对事实的认定是否有出入，对纠纷的处理结果是否合法、合理，服从人民调解意见书所提出的解决方案是否对其有利?总而言之，对当事人送达人民调解意见书并非多此一举，而是为当事人继续交涉、作出理性选择提供了一个很好的参照。

(五)人民调解意见为人民调解与法院裁判之间的竞争提供了依据

即使人民调解意见书的送达不能使当事人“回心转意”，最终未能达成调解协议，当事人还是选择了诉讼方式，人民法院依法作出了裁判，人民调解意见书的价值与功能仍然不容低估。当事人面对裁判结果，自然会与人民调解意见书所载的纠纷解决方案进行比较，孰优孰劣，公与不公，合理与否，成本几何?通过这种对比，当事人以及潜在的当事人，就会对人民调解、法院诉讼这两种纠纷解决方式形成自己朴素的、具体的判断与评价。即使某一当事人在某一事件、某一时期的判断存在偏颇，但长此以往，积少成多，人们就会逐渐形成较为客观、公允的判断。更为重要的是，这种认识与判断是建立在具体个案的基础之上的，是具有坚实的事实基础的。而且，随着信息技术与传播媒介的日益发达，这种对人民调解与法院审判的认识与评价会迅速传播开来，成为不可忽视的声音与力量。人民调解、法院审判等多元纠纷解决机制有望在相互竞争中完善体制机制，改进工作作风，最终服务于国民。

三、人民调解意见的制度化

人民调解意见书是人民调解实践中的“新生事物”，是人民调解委员会依据调解实践运用调解智慧，积极承担社会责任，延伸服务空间，创新服务载体的重要形式。为了充分发挥人民调解意见的作用，当前亟需理论上的深入研讨、工作上的大力支持、制度上的有效规范。

第一，及时调整人民调解的观念，合理定位人民调解意见。人民调解委员会的职能不仅要定分止争，而且要积极承担社会责任、延伸服务空间、创新服务载体。发送人民调解意见书，即是人民调解委员会主动服务当事人、化解矛盾与纠纷的有效方式。将人民调解意见书定位于服务，要注意意见书的合法性、合理性;充分考虑当事人及相关主体的立场和感受，注意语言艺术，避免吹毛求疵，从而以真心诚意的服务获得当事人的认同、理解和接受。

第二，个案建议与类案建议相结合。发送人民调解意见，既要针对当事人之间的具体个案，提出有合法、合理、合情的解决方案，彻底化解矛盾，预防纠纷，做到防微杜绝。又要注重以点带面，总结提炼，针对某一时期、某类案件反映的具有普遍性的问题，从宏观角度，向当事人所在基层组织及有关部门提出系统解决问题的意见与建议，做到“解决纠纷一件，教育群众一片”。

第三，发送意见与推动落实并重。人民调解委员会发送意见书之后，要主动听取当事人的反馈意见，有条件的做到及时回访。在收到反馈意见后，人民调解委员会及时进行跟踪落实，甚至提出新的调解意见书，以做到及时化解矛盾，彻底解决纠纷。

第四，积极探索与建章立制。人民调解意见工作既要积极探索，又要注意建章立制。要规范人民调解意见起草、审查、批准、送达、归档等程序;建立配套激励措施，将人民调解意见工作纳入人民调解员的岗位目标考核，确立监督考核、评比奖惩等工作机制。在条件成熟的时候，可以考虑由司法部出台统一的规范。当前，可由各省、自治区、直辖市的司法行政部门制定相应规范，以保障人民调解意见工作的统一性、规范性与权威性。

(责任编辑 张文静)

* 广东省哲学社会科学青年项目《广东能动司法的理论与实践研究》(批准号：GD11YFX05);中国博士后科学基金项目《司法规则制定权研究》(批准号：2011M500039)。