文/浙江省发改委课题组

当前服务业发展面临的体制政策障碍及其对策建议（下）

文/浙江省发改委课题组

关于人才政策

（一）主要问题

企业人才住房保障体系不健全。许多企业反映，现有的住房保障政策难以满足高房价时代的人才居住需求，成为影响企业引人留人的关键。与居民收入相比，浙江房价普遍偏高，11市房价收入比都在8倍以上，温州和杭州更是高达27.8和21.2倍。而廉租房、经济适用房等保障性住房只面对低收入阶层，不适用于年薪达到一定收入水平的人才；人才公寓房源有限，难以满足众多“夹心层”人员；企业又不能直接在其土地上自建人才公寓。住房需求难以满足，导致人才大量流失。

高端人才所得税税负偏高。目前个税起征点是2000元/月，而香港地区起征点为10.8万元/年，是大陆的4倍多。我国个税税率也偏高，年收入在起征点以上到6万元/年的部分，我国税率为15%，而香港平均约为5%。如果某员工在内地年薪为10万元，在香港年薪为20万元，则该员工在内地一年应缴个税为10699元，而在香港一年应缴个税为5040元，即工资是香港的一半，应缴个税是香港的两倍。

人才评价机制不健全。服务业人才与工业人才具有较大差异，以学历、职称和研究成果为标准的评价方式，难以适应服务业发展需要。电子信息、动漫游戏等产业中，相当一部分技术开发、设计人员都是低学历、低职称，但却在工作岗位上承担着重要角色。会计师事务所、律师事务所等商务服务业，多以从业经历和专业资格证书作为人才评价依据，较难享受人才引进政策。

（二）有关建议

推进人才公寓等政策支持性住房建设。把公共租赁房作为解决各类人才住房问题的主要渠道。采取直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等多种方式加大公共租赁住房投入，鼓励结合城市危旧房和“城中村”改造统筹推进公共租赁房建设，支持各类园区以及住房困难职工较多的单位自建公共租赁房。转变人才住房保障重点，在关注高端人才住房问题的同时，着力把解决具有一定技能的新就业大学生住房问题作为重中之重。

探索个人所得税税收返还机制。为降低服务业高端人才个税负担，国内部分城市已开始探索个人所得税地方留成部分返还政策。武汉市东湖区出台高级人才奖励实施意见，对于符合条件的高级人才，按其上一年度所缴工薪个人所得税省、市、区三级地方留成部分100%的标准予以奖励。金华市出台政策，对电子商务企业引进和培养的高层次管理人才（副总以上及技术总监）和技术人才（硕士以上学历、副高以上职称），其上交个人所得税留地方部分通过建立财政专户予以全额返还，定向用于在金华购房和再投资。省内其他城市也可借鉴这一做法，以纳税贡献为依据建立人才奖励机制，鼓励各类高级人才来浙创业和工作。

完善服务业人才评价机制。完善人才评价机制有两种思路。一种思路是，根据服务业行业特点，建立更加全面的服务业高端人才评价体系。可以借鉴宁波市江东区的做法。江东区从创新能力、行业引领、业绩贡献、荣誉和服务年限四个方面，明确了服务业人才的选择细则和评分标准，对评选出的人才给予多方面的政策奖励。另一种思路是，将服务业人才认定权力下放至企业，建立以企业为主体的服务业人才评价机制。金华市的做法可供借鉴。金华市按照信息服务业企业的营业收入确定用人单位的人才认定名额，即企业年营业收入每1000万元给予1名人才名额，具体人选由企业自行决定。在完善服务业人才评价体系基础上，建议设立服务业人才专项资金，对引进的服务业人才及人才引进单位实施多个层面的资金奖励。

关于市场环境

（一）主要问题

部分服务业领域存在事实上的行业垄断和区域垄断。目前某些中介机构与主管部门之间，特别是在商务服务业领域，仍然存在着“千丝万缕”的关系。如企业登记注册、劳动纠纷协调等事务，国外大都交由律师事务所等专业第三方机构处理，而浙江一些企业反映，相关主管部门更倾向于企业选择主管部门下属中介机构服务；环评报告编制、施工图审查、财务会计报表审计等专业服务，交由主管部门下属机构处理，则通过审批的概率更高、审批的时间更短。另外，部分中介服务行业存在条块分割和地方保护等现象。

公共机构和国有企业缺少服务外包的有效激励。企业反映比较突出的一个问题是，由于部分机关事业单位在财政资金使用效率和服务质量约束较少，导致政府购买服务意识不强，不利于培育服务业市场需求。如杭州某医学检验中心反映，基因诊断和染色体核型分析单个医院由于业务量小，需要两三天才能检验一次，而该中心每天都可进行检验且一天内出结果。医院将检验业务外包给独立检验中心是市场的双赢。但在实际推广中，民营医院对检验业务外包接受度较高，而公立医院由于有财政拨款支持，对业务外包积极性往往不是很大。另外在资质评估、法律咨询业务方面，政府也没有较强的动机外包给专业组织。国有企业相对于私营企业，服务外包意识也较弱。

部分行业监管不到位。重事前审批、轻事后管理也是企业普遍反映的一个问题。行业主管部门主要通过设置行业门槛来指导行业竞争与发展，对退出机制不够重视，容易导致无序竞争，发生“劣币驱逐良币”的现象。如会计事务所有设立注册要求，但却未明确相关退出规定。会计事务所行业由于门槛不高，员工跳槽现象频繁，部分事务所未能维持办所条件，导致中小事务所大量存在，价格竞争激烈，优秀事务所难以得到反映其质量的价格，从而影响整个行业的服务质量和有序发展。

市场支撑体系亟需完善。一是信用体系不健全。浙江征信市场仍然处于发展初期，征信服务落后于浙江市场经济发展，有实力提供高质量信用产品的机构还很少，征信行业监管也有待完善。二是行业标准不能适应产业发展要求。目前服务业普遍缺乏现代化的行业标准，标准化覆盖程度远不如工业领域，已有标准的部分指标也已落后，不再适应产业发展的新形态。三是知识产权保护问题突出。由于知识产权保护实践经验不足，灵活运用知识产权制度的能力不够健全，部分地区存在执法不严以及地方保护问题，企业和个人假冒侵权行为较为普遍，软件盗版现象遏制程度有限，作为部分服务行业核心竞争力的知识产权难以有效保护。

（二）有关建议

建立公开、平等、规范的服务业准入制度。一是消除服务业市场准入中对民间企业过多、过严的限制，放宽对民间服务企业在经营范围、经营方式上的要求。二是制定统一的市场准入程序，减少行政垄断。统一同一行业不同地区的市场准入要求和程序，实行统一的服务标准，破除政府对下属中介机构市场经营的行政保护。三是加强市场准入的法制建设和监督制度。市场准入制度的执行应当以地方性法规的形式予以认定和保障，使其程序化、制度化，减少政府权力行使的随意性和人为性。

加强公共机构购买服务意识。宁波市已出台《宁波市政府服务外包暂行办法》，明确了培训教育、课题咨询、法律顾问等11项事务的服务外包范围和外包程序。下一步全省要加大政府采购对服务业发展的支持力度，扩大服务业市场需求。通过深化财政体制改革，引导政府部门、企事业单位、社会团体等将一些服务项目，如医疗检验、设备采购、教育培训、法律咨询等，委托给服务业企业完成。完善政企信息交流平台，促进省内企业重大技改项目、重点基础建设项目与服务业重点企业之间信息共享，提高政府采购效率，完善采购市场。

加强对部分服务业行业的监管。要从偏重行业审批向行业监管和审批并重转变，建议行业主管部门会同行业协会，加大对企业的服务质量检查和惩戒力度，建立健全行业诚信系统，不断丰富和创新行业自律手段。鉴于部分行业执业质量参差不齐，可考虑制定行业等级标准，根据企业服务质量水平划分企业等级，促进企业不断提高执业质量。

培育服务业发展良好外部环境。首先，可依托省信用中心，建立健全服务业企业信用信息归集平台、共享查询平台以及守信失信发布平台，实现对服务业企业信用体系的长期实时跟踪管理。其次，加强服务业企业标准化建设，鼓励企业采用国际先进服务技术和标准，提高服务质量。对暂不具备标准制定条件的服务行业，积极开展服务承诺、服务规范以及服务公约等行业自律。最后，鼓励服务业企业加大研发投入，开展自主创新。加大对重点行业和领域的专利申请资助力度，促进知识产权的流转和推广，建立健全各类知识产权交易市场，有效发挥知识产权在促进产业创新、技术扩散以及公平竞争等方面的作用。

关于价格管理

（一）主要问题

服务业用水用电与工业同网同价政策尚未全部落实到位。虽然省政府和省物价局发文规定“服务业用水（除桑拿、洗浴、洗车等高耗水行业外）、用气价格实现与一般工业同价”以及“1—10千伏及以上一般工商业用户一律执行分时电价…自2009年11月20日起执行”，但仍有部分地区反映服务业用水、用电与工业尚未执行同网同价。

分时电价导致部分服务业行业用电成本不降反升。为改善服务业创业环境，降低用电成本，浙政发〔2008〕55号文件规定，服务业用电价格享受与一般工业同价，但服务业企业不像工业企业可以24小时开工、实现错峰用电。不少企业反映，与工业用电同价政策，因实际操作时与工业企业一样实行分时电价，企业用电成本不仅没有降低，反而有所提高。据某百货公司测算，今年7、8两月执行分时电价的电费要比执行单档电价的电费多支出10%。

商务服务政府指导价浮动空间过小。浙价服〔2005〕345号文件规定，会计事务所业务收费实行政府指导价，收费标准上浮不得超过基准收费的20%，下浮不得低于经营成本。由于全省各地对会计服务的需求不同，服务质量也不同，政府指导价浮动空间偏小不利于资源优化配置。即使不考虑各地需求和质量区别，浙江会计服务基准收费标准低于四川、贵州等经济发展水平较低的省份，而浙江商务服务业的运营成本要远高于这些省份，这必然影响事务所发展积极性。

（二）有关建议

切实做好服务业用水用电与工业同网同价落实工作。由于工业用电和商业用电的输配成本不同，企业和政府的利益未能一致。各地价格主管部门要高度重视商业用电、用水同价工作，积极与水务公司和电网公司进行沟通，探索成本平衡与分摊机制，统筹兼顾各方面影响，加大宣传和解释力度，对用水、用电同网同价执行情况进行督促检查，确保政策落实到位。

建立企业用户自主选择的电价机制。研究分析服务业各行业特别是商贸服务业的用电价格弹性。对用电价格弹性较小的服务业企业，试行由企业自行选择执行分时电价还是单档电价。由于分时电价可以平滑用电需求，有利于降低发电和输配电成本，也有利于电网稳定，因此执行单档电价时要考虑发生的额外成本。对用电价格弹性较大的服务业企业，继续执行分时电价。

适度扩大商务服务收费标准浮动幅度。会计、审计等商务服务业收费标准，应当既能够规范商务服务企业的服务收费，又能较好地反映服务质量差别，体现市场化运作，与当地市场需求和经济发展水平相适应。因此，除了及时科学的更新基准收费标准以外，也可以考虑逐步扩大上浮空间，让企业可以有更大的空间进行相互竞争和自我提升。

关于管理体制

（一）主要问题

服务业综合管理相对薄弱。物流、商务服务等企业反映，多个行业主管部门间由于综合协调不够，部门政策和管理办法不够衔接配套，导致企业难以适从。比如物流业不同运输方式和流通环节有不同的行业主管部门，如果缺少综合协调，则容易造成全社会物流过程的人为分割；再如商务服务业发展中，不同部门对从业人员和机构有不同的资质要求，一些中介机构不得不设立多个相对独立的机构，分别取得不同的资质许可来完成业务组合。

部分新兴服务业行业主管部门不明确。比如电子商务业涉及商务、经信、科技等多个管理部门，但行业主管部门却不明确，导致企业较难享受财政、金融、土地等相关扶持政策。网络游戏、会展、金融仓储等行业也普遍存在同样问题。再如融资租赁行业，银行系融资租赁公司归人民银行主管，非银行系融资租赁公司归商务部门主管，导致企业在融资渠道方面存在较多不公平竞争。

行业自我管理作用发挥不足。一些服务业企业反映，当前服务业管理过于依赖行政手段，服务业标准制定、资质认定、规范管理、教育培训主要依靠行政部门，行业组织作用发挥严重不足。由此进一步导致行业协会职能定位不清、服务意识薄弱等，形成恶性循环，无法承担起行业自我管理的重任。而一些服务业行政管理部门，一定程度上存在重审批、轻服务的倾向，关注重点还是在审批、规范和整顿上，而不是根据产业发展的实际情况，帮助企业解决实际困难，造成服务业行业管理滞后于服务业发展需要。

传统的财政补助方式较难适应服务业发展要求。受财政管理体制约束，服务业引导资金及行业性财政资金，主要面向实体经济项目，在资金拨付上要求必须有具体项目作为载体。而文化创意、研发设计等服务业行业以知识投入为主，实体项目少，某种程度上较难获得财政扶持。

服务业品牌管理有待进一步完善。目前服务业品牌评定和工业采用同样标准，即按照产值、税收、行业排名等指标进行评定。但有些服务业行业如中介服务，受行业特点影响，较难达到工业的产值和规模。一些服务行业如律师事务所，因不在工商部门登记注册，不能参与著名商标、知名商号等服务业品牌认定。“一刀切”的品牌评价标准影响了服务业品牌创建。

（二）有关建议

进一步强化和完善服务业综合管理。一是完善统分结合的工作机制。发挥好服务业工作部门联席会议制度的综合协调职能，进一步明确部门责任分工，加强部门之间的协作和配合，形成合力推进服务业发展的工作格局。二是推广服务业月度协调例会制度。杭州市已建立服务业月度协调例会制度，月度例会由市长主持，相关部门参加，从解决个案问题入手，推动服务业快速发展。其他市可参照杭州做法，建立相应协调机制，着力提高政策落实的执行力。三是建立服务业部门责任机制。针对服务业门类众多的客观现实，分行业确定服务业牵头责任部门，部分产业融合程度较高的新兴服务业行业，可由服务业联席会议办公室作为主管部门，会同相关部门共同做好管理和服务工作。

充分发挥行业协会、商会在服务业发展中的作用。一是鼓励具有条件的服务业行业建立协会、商会、产业联盟等中介组织。二是深入推进政府职能向行业协会转移的改革，理顺政府与行业协会关系，鼓励行业协会在行业自律、品牌创建、标准制订、教育培训等方面发挥更大作用。

完善服务业品牌培育机制。一是强化服务业品牌培育综合管理。重点在现代商贸、金融、现代物流、信息服务、科技服务、商务服务、旅游、文化服务、房地产、社区服务等领域开展服务业品牌创建。二是完善服务业品牌认定标准。根据服务业行业特点，制定符合服务业实际的综合性品牌认定标准，对商务、科技、文化等服务业适当降低经济指标认定条件，对行业龙头企业可不考虑经济指标，进行优先申报。积极开展多种形式的行业性品牌评选和认定。

（课题组长：黄勇；成员：徐满平 周鸿飞 杨博野 李建中 王美君）