川岛真著，薛轶群译

晚清外务的形成
——外务部的成立过程*

川岛真著，薛轶群译

总理衙门与外务部在中国的近代外交中都占据着十分重要的地位。总理衙门既是与欧美各国驻华公使馆交涉的窗口，也是主要负责洋务的军机处临时性附属机构。但1901年成立的外务部，被赋予了“六部之上”的地位。先行研究中强调外务部的设立是出于辛丑条约交涉过程中列强的压力，而对其设立过程语焉不详。文章利用此前未被利用的各国史料，揭示了外务部的形成并非只是外国的要求，同时也包含了清朝自身的主张，并指出外务部形成过程中仅仅着重于中央组织的职能，遗留下驻外公使、领事及地方交涉制度等未充分讨论的课题。

外务部;辛丑条约;六部之上;李鸿章;庆亲王

引言

本文的探讨对象为1901年成立后一直延续至1912年的外务部。该机构介于总理衙门及中华民国外交部之间，负责中国的对外关系。外务部冠以外务之名，而非夷务或洋务，既体现为对此前对外关系的一个终结，也是对20世纪中国对外关系的展望①冈本隆司、川岛真编:《中国近代外交の胎动》，东京:东京大学出版会，2009年。。

回顾先行研究，关于外务部的研究并不多见。除了早先陈体强对外交行政的重要研究外，研究总理衙门的坂野正高只是对外务部略作涉及②陈体强:《中国外交行政》，重庆:商务印书馆，1945年。坂野正高:《近代中国政治外交史——ヴァスコ·ダ·ガマから五四運動まで》，东京:东京大学出版会，1973年，第427页。。笔者也仅将其作为民国外交部形成的前身作了简单介绍③川岛真:《中国近代外交の形成》，名古屋:名古屋大学出版会，2004年，第85—88页。。

另一方面，1990年前后中国出现了关于外务部的研究。其中作为先驱存在的杜继东，将外务部的成立及其职能概括为虽然也有不彻底的一面，但强化了中央外交机关的外交权能，围绕中央与地方外交权的问题，改善了在外公使、领事制度，提高了外交人才的资质等，整体适应了客观的形势，在中国外交近代化的道路上迈出了一步;并非将外务部的成立作为列强强加的产物进行批判，而是定位于一种时代

因此，围绕外务部的性质可说已进行了各种讨论和解释。但笔者认为其中存在着实证性研究不足的根本性问题。在论述其性质时，甚至连外务部的形成过程这一重要的实证研究也很少见。当然，关于外务部的创设已有中国大陆的高超群、台湾的陈森霖、蔡振丰等一系列先行研究⑤高超群:《外务部的设立及清末制度改革》，收入王晓秋、尚小明编:《戊戌维新与清末新政》，北京:北京大学出版社，1998年。陈森霖:《中国外交制度现代化——1901—1911年之外务部》，私立东海大学历史研究所硕士论文，1994年。蔡振丰:《晚清外务部之研究》。。高依据中国的史料，探讨了外务部的形成过程及组织编制，重视总理衙门改革这一清朝内部的连续性。在高的研究基础上，蔡进一步提升了实证的水平。蔡虽然使用了英美史料的中文译本，但未使用其原本及日本的外务省记录。这些未被译成中文的英文史料，以及日本外务省记录中，都包含关于外务部形成的重要内容。

本文将外务定位于夷务、洋务的一个终结，同时也是讨论外务部时期的出发点，在吸收上述先行研究成果的基础上，着眼于其中的问题，利用英美日中的相关史料探讨外务部的形成过程及创设期的制度。笔者首先就义和团事件后的议和过程中，列强提议改革总理衙门，从而形成外务部官署这一过程，以及创设期的组织、人事、制度，兼顾列强与清朝的讨论进行分析。笔者认为只有通过实证性考察外务部成立的过程，而不是先进行评价，才有可能实现与19世纪后半期或是民国时期的比较研究。

一、戊戌变法时期的改革方案及和议大纲第十二条

(一)戊戌变法时期的外交制度改革论

笔者在此首先参照茅海建的研究，回顾一下戊戌变法时期的外交(制度)改革论⑥茅海建:《戊戌变法史事考》，北京:生活·读书·新知三联书店，2005年。。康有为在第二次上书时(1895年5月3日)，将世界与中国的关系定义为“列国并立之势”，与“一统垂裳之势”相对，同时提出设立使才馆培养外交相关人才，使其积累驻外经验，建立可晋升至随员、公使的职业生涯模式⑦中国史学会主编:《戊戌变法》第2册(中国近代史资料丛刊)，上海:神州国光社，1953年，第131—154页。。坂野正高指出，这是有意识地将近代国际关系与朝贡体制进行对立，“可说是主张中国应积极的自我进取，成为近代国际关系的构成要素”⑧坂野正高:《近代中国政治外交史——ヴァスコ·ダ·ガマから五四運動まで》，第430—431页。。此外，康有为在1898年的《应诏统筹全局折》中，虽然提倡设立制度局取代军机处，并设法律局等12局取代六部，但未提及处理对外关系的总理衙门制度⑨萧公权:《翁同龢与戊戌维新》，台北:联经出版事业公司，1983年，第90页。，只是认为总理衙门大臣的兼任及资质方面存在问题。

在戊戌变法时期的外交制度改革论之后，内容与设立外务部有关的包括户部主事蔡振藩的《奏请审官定职以成新政折》(1898年9月10日)、刑部郎中沈瑞琳的意见书(9月13日)、翰林院编修宝熙的意见书(9月16日)等①杨家洛主编:《戊戌变法文献汇编》，台北:鼎文书局，1973年。。蔡批评总理衙门的人员兼任，以理藩院为例呼吁设立专任的“外务部”②《戊戌变法》第2册，第382—383页。。沈指出总理衙门的业务与其他部门重复，并批评业务冗繁这一组织性问题及人事的兼任制度，主张应设立“专部”而非临时的机构，并设置“专官”。还提议设置管理王大臣、满汉尚书、侍郎的职位，按业务内容设立部、局。沈的构想援引了各国的外政制度，并参照了六部的制度③国家档案局明清档案馆编:《戊戌变法档案史料》，北京:中华书局，1985年，第178—181页。。

上述的改革方案可认为是承继之前薛福成、马建忠、黄遵宪、郑观应、陈炽等的议论而来④汤志钧:《戊戌变法史论丛》，台北:谷风出版社，1986年，第139页。。而这些戊戌变法时期的方案，也因1898年9月变法失败、推动维新人士的下台，而搁置至将来。

(二)北京公使会议与第十二款方案的制定

清朝颁发宣战上谕是在1900年6月21日。在前一天的20日至8月14日，义和团团员及清军包围了东交民巷的使馆区。8月14日八国联军进入北京，使馆区之围解除。8月15日慈禧太后与光绪帝离开北京避往西安。议和交涉从7月中旬开始，而清朝也通过上谕列出了议和的条件。

列强为在与清朝交涉时调整彼此之间的意见，组织成立了北京公使会议。1900年10月8日，第一次公使会议在英国公使窦纳乐(Claude Maxwell MacDonald)的主持下召开。此次会议在德国提案的基础上⑤British Parliamentary Papers，China．No．5(1901)(下文简称为BPP，No．5)，pp．4—5．，讨论了确认清朝上谕中责任人的妥当性(应追加董福祥、毓贤)、刑罚的妥当性(否)、刑罚执行的确认方法(由公使馆员或是军人)，决定通过英法美公使与庆亲王奕劻、李鸿章进行交涉⑥BPP，No．5，p．22．。

10月10日，第二次公使会议召开，根据法国公使提出的停止加害外国人地区的科举及赔偿等六项提案进行了讨论⑦BPP，No．5，pp．22—46．，在这些提案之外，还有关于《促使任命一名清国外务大臣以取代总理衙门》、《促使认定外国公使具有觐见皇帝以奏闻相关国际问题的权利》的提案⑧Papers relating to the Foreign Relations of the United States，1900(下文简称为FRUS．1900)，pp．213—214。《北京公使会议第一回、第二回》，海军省公文备考，日本防卫省防卫研究所藏(亚洲历史资料中心，Ref．C08040827600)。。日本公使西德二郎未提及这一发言者为谁，但根据英国的记录应为意大利公使萨尔瓦葛(Salvago Raggi)⑨BPP，No．5，pp．155—159．。

根据西公使的公使会议议事录，接着论及总理衙门问题的是在10月31日的公使会议上。英国公使“提议关于废除总理衙门或是变更其组织，以及确定宫廷礼仪以解决多年来礼仪上的众多问题”，英美德意及奥地利均表示赞成，但俄、法、日表示反对(比利时、西班牙赞成多数)⑩《北京公使会议，第三回乃至第七回(第八回以下ハ外务省ヨリ送付ナシ)公文案ノ大体決ス》，在清西全权公使致加藤外务大臣，1900年11月1日［发自北京］。海军省公文备考，日本防卫省防卫研究所藏(亚洲历史资料中心，Ref．C08040826700)。。当时西公使为何持反对意见的原因并不清楚，但加藤高明外务大臣11月5日的电报中指示西公使，对于废除总理衙门或是变更组织，“须赞同代表者的多数意见，以此共同一致努力”，不应加以反对⑪《北京公使会议第一回、第二回》，加藤外务大臣致西全权公使，1900年11月5日。。

接着在11月8日的北京公使会议这一问题又被提出，据西公使报告称，“昨日会议中，一致同意交付清国全权委员之公文中加入上述条款”，要求“清国政府改革外交事务的衙门，且将有关外交代表觐见的宫廷礼仪依列国指定之宗旨进行变更”⑫《北京公使会议第三回乃至第七回》，在清西全权大使致加藤外务大臣，1900年11月9日(原文误写为19日)［发自北京］。。而11月13日的北京公使会议上，决定了应交付给清朝全权委员的十一条款项，而其中“外交事务的衙门”一项的内容作了若干改动，成为了第十一项①BPP，No．5，pp．111—112．。之后，内容又进行了调整，12月4日的会议正式确定，关于“外交事务的衙门”被写入了第十二款②FRUS．1900，pp．235—236．。该文件于12月22日签署，24日交给庆亲王，李鸿章因病未在场③《第十二条(総理衙門ノ改革並外国代表者ノ謁見礼式ノ変更)》，日本外务省纪录A．6．1．5 3—9—4《連名公書実施第一巻》，外务省外交史料馆藏(亚洲历史资料中心，Ref．B02031952200)。Satow，E，The diaries of Sir Ernest Satow，British Envoy in Peking(1900—1906)，p．75;edited and annotated by Ian C．Ruxton with an Introduction by James E．Hoare，Lulu．com，Morrisville，2006。。该文件中第十二款的内容，与12月4日的方案几乎没有变化④British Parliamentary Papers，China．No．6(1901)(下文简称为BPP，No．6)，pp．60—63．。之后，清朝于30日答复称接受该文件，1901年1月14日和议大纲正式签署。

二、第十二款小委员会方案的制定与对清照会

(一)和议大纲小委员会内的讨论——小村·柔克义案

1901年2月28日，北京公使会议设置了讨论和议大纲各条款的小委员会(Commission)。当时关于第十二款，即总理衙门改革及礼仪改革的小委员会成员为新任的日本公使小村寿太郎、美国公使馆专员(Commissioner)柔克义(William Woodville Rockhill)及德国公使馆随员戈尔茨男爵(Freiherr von Der Goltz)⑤Appendix，Foreign Relations of the United States，1901，Affairs in China，Report of William W．Rockhill(下文简称为FRUS．1901，Rockhill)，pp．94—95．。

小村在制定总理衙门改革方案时，将总理衙门的问题归结为三点。首先小村批评的是职员的兼任、人数及资质。“据本使之意见，清国外交事务常不合理，且缺乏灵活性之原因主要在于当局者选择不当。今日任总理衙门大臣者，为官至各部尚书或侍郎之集体，少则五六名，多则十名，多为庸劣之徒。此等非外交事务进展之障碍，即为尸位素餐之辈。故改革当务之急在于先废除此多头政治，令少数人执掌外交之事。”其次小村批评了总理衙门在官制上的定位。“又今日之总理衙门大臣，弊在因其权力不充分而受他人牵制，不得尽责断然行事。此次事变之际，一方为总理衙门，另一方为军机处及宫廷，两者之间因外交意见分歧互相冲突之事实，及军机处借总理衙门之名向外国公使发送公文之事实，乃为明证。”提出应重视外交机构的独立性和权限。再次小村批评的重点在于专业性。“辅佐大臣者，不通外国事情、不谙交际，故其言行与世界通例相悖之事极多，致外国代表不得不再三责问之事实，已为吾亲眼所见。”

在这三点的基础上，小村得出结论称:“对于清国政府，选用得充分信任及权力的士族为总理衙门之总裁，再以大臣二人辅佐之，一切外交事务委任于此三人，向皇帝负责。并在其下设略通外交知识之次官二人，主要使其学习衙门事务，符合各国通例，实为重要之举”。关于次官要求其中一人应通晓外语⑥《第十二条》Report of the Commission on the Reform of the Office of Foreign Affairs and on the Modification of Court Ceremonial，by Komura。，具体而言考虑由亲王任总裁，两名军机大臣任大臣。小村的这一草案，构成了公使会议关于第十二款方案的主要内容，奠定了外务部组织构成的基础。

(二)名称问题与公使会议方案的制定

对于小村的原案，柔克义并无特别的异议⑦美国国务卿约翰·海伊(John Hay)1900年12月31日致驻华公使康格(E．H．Conger)的电报中，强调了中国外交当局首脑通晓西洋语言的必要性。但柔克义反驳称，清朝具影响力且地位崇高的人物不通外语，懂外语者地位及影响力偏低。作为较可行的方法，应由一名懂外语者担任两名侍郎中的一名，他们将来或有可能成为外务大臣。FRUS．1901，Rockhill，pp．119—121．，1901年3月29日的北京公使会议上，小村的方案作为小委员会案被提出。柔克义1901年11月底提交的报告书中(3月当时持何种意见并未明示)，批评总理衙门的组织臃肿无法履行职责，认为应按照公使会议的提案改革组织，设立可尽责的外交机构，并采用与世界各国相同的方法进行组建①FRUS．1901，Rockhill，pp．3—7．。

柔克义称该原案由小村制定，并由自己在会议上诵读。据柔克义向本国的报告，方案内容包括，从外交事务的迅速处理，且必须以制度来保证的观点出发，应由在中央政府具有无可置疑之权威及影响力的亲王任总理衙门大臣，其下自军机处调两人任大臣，将此三人作为对应驻北京公使的中枢存在，在其之下设熟悉外语及对外业务的侍郎两名②FRUS．1901，Rockhill，pp．121—122．小村与柔克义的草案中，各职位分别译为总裁President、大臣(尚书)Minister、总办(侍郎)副大臣Vice Minister。这表明已设想到是与以Minister为首的六部不同的特殊机构。British Parliamentary Papers，China．No．1(1902)(下文简称为BPP，No．1)，pp．121—122．。

北京公使会议上，基本同意了该小委员会方案，仅就一点提出了疑问，即关于总理衙门的名称。小村的原案中并未包括名称的变更，但英、意、奥公使认为“衙门”指诉讼审判或官吏办事之处，“不应适用于统理外交之官署”，并提出应仿效户部、吏部等，改名为“外部”。虽然小村反驳称“衙门”是指掌管公务的所有官署，但赞同“改名说”者占多数，最终决定与清朝交涉时就此进行磋商③《第十二条》特命全权公使小村寿太郎致外务大臣加藤周明、1901年4月1日(作)、《総理衙門ノ改革並宮廷ノ儀式変更ノ件ニ関スル調査委員之報告ヲ公使会議ニ於テ議定之件》。。而据柔克义的记述，除日美两国外，所有代表均赞成改名，因此决定更改名称④FRUS．1901，Rockhill，pp．119—121．。

(三)与李鸿章、庆亲王的意见交换

4月6日，小村、柔克义会见了李鸿章，向其传达了公使会议的原案。李未表示反对，并提出三项提案。第一，应使用以下逻辑，即鉴于设立迄今逾四十年的总理衙门未发挥作用，沦为非合理及不负责任的机构，结果招致公使馆被围攻、外国人在北京被害的事态，因此须废除总理衙门，成立新的外交负责机构。第二，这一新机构的组织构成由公使会议推荐。第三，专门任职于该新机构的大臣，应授予与外国外政机构职员同样的高薪待遇，此事须由北京公使会议明确提出。另外，关于名称问题，柔克义表示将不使用总理衙门这个名称，并提出若干新名称的候选方案时，李鸿章从多个理由出发表示宜用“外务部”⑤BPP，No．1，pp．122—123．。4月8日，柔克义与英国公使萨道义(Sir Ernest Satow)面谈，报告了李鸿章同意关于第十二款的公使会议方案，及李鸿章上述提案中的第一、第三项⑥Satow，E，The diaries of Sir Ernest Satow，British Envoy in Peking(1900—1906)，p．103．。

4月9日，小村、柔克义与庆亲王交换了意见。庆亲王在1901年1月23日致荣禄的书简中称:“第十二款，译署鼎新，彼如不言，中国亦宜自加整顿”，已将总理衙门的改革视为自身整顿的课题⑦杜春和、耿来金、张秀清编:《荣禄存札》，济南:齐鲁书社，1986年，第9页。。庆亲王大致同意小村等的原案，但指出并非“亲王”，应由更广义概念上的王(Imperial Prince)或公(Duke)担任总裁一职。这是因为皇族的王子并不一定是亲王。而关于官署的名称，庆亲王也认为应用“外务部”，但任大臣的二人都为军机大臣存在困难，提议其中一人可由军机大臣担任⑧BPP，No．1，p．123．。

4月16日的公使会议上，制定了汲取李鸿章与庆亲王意见的委员会方案，其中写入了名称改为外务部的内容。而会议同时通告清朝已同意这一名称的更改⑨《第十二条》Komura to Kato，Peking，April 16，1901。。

(四)关于第十二款方案的对清照会

4月23日，北京公使会议领衔使臣西班牙公使葛络干(J．B．de Cologan)，向清朝发出了关于第十二款的文书照会①BPP，No．1，pp．123—125．《日国公使葛照会》，光绪二十七年三月初五日，《辛丑议约第十二款专档》，总理各国事务衙门档案01—14—032—06，中央研究院近代史研究所档案馆藏。。照会开头即称:“总理各国事务衙门已设四十年之久，于应办各事实属未能获益，诸国全权大臣以为应照他国成局更易，方克与中国政治及邦交睦宜两有裨益”。该表述正是完全采纳了李鸿章的建议。就总理衙门的缺点，举出“能力、整齐、捷速、明哲”四点，就外政指出:“又欲将国家所当视为首要事宜代皇帝治理之权，置诸朝廷应有极品之上。”同时批评了总理衙门的组织构成，认为新组织内应设总理大臣一名、会办大臣两名(其一为军机大臣，其一具尚书衔)。这一部分是在小村案的基础上加上了庆亲王的意见。另外还按照小村案，指出位居这三人之下的两名总办中，其中一人应通晓欧美语言。

最后关于名称，照会中称:“忆总理各国事务衙门之名，殊厌听闻。大凡外政乃系代承皇帝之责，代发皇帝之令，为国家极重之端。往日之名，不足以显此等权要，故宜革除，以外务部代之。”这也借鉴了4月16日的公使会议及李鸿章、庆亲王的意见。

但在与李鸿章、庆亲王的协调过程中未明确反映的内容是:“外务部之品秩应请钦定，驾于六部之上。”法语的原文为“Il sera remplacé，en vertu d'un Impérial，par celui de Ouai-Wou Pou，et dans l'ordre officiel des préséances，le Ouai-Wou Pou passera avant les six bureaux on Tribunaux”。直译应为:“奉敕令，总理衙门改为所称外务部之组织，于各部之正式排序中，位列其他六部、裁判所之上。”②BPP，No．1，pp．123—125．那么，为何要位列其他各部之上呢?这应是出于外务部作为代替皇帝处理对外事务，担负着国家重要业务的机构的缘故。虽然也可说体现了小村案中强调外交机构的独立性与权限，但小村案中并未表示要将其置于六部之上。从官制的定位而言，要求外务部职员的品级为钦定，同时还享受特别待遇，这一特别待遇应是参照了李鸿章的意见。

如上所述，外务部形成的主体部分依据公使会议的方案，即以批评兼任、重视专任为前提，以提议包括组织的独立性、权限，觐见皇帝的权利，官员构成及职员专业性等各项要求的小村·柔克义案为基础，以西班牙公使葛络干为首的公使会议更改总理衙门的名称，采用位列六部之上表述的这些内容，奠定了外务部的基础。但公使会议的提案只限于组织的大框架，而李鸿章与庆亲王对总理衙门的改革未表示特别的反对，并选定外务部之名，要求职员的特别待遇，告知对清朝的照会中批评总理衙门的逻辑，修改王公的用词等，在公使会议一方制定文书阶段起到了重要作用。戊戌时期及此前的总理衙门改革论与之是否有直接的因果关系尚不清楚，但这一方面在李鸿章与庆亲王的应对中也有所体现了。

三、外务部的成立

(一)设立外务部的奏请

收到北京公使会议的照会后，总理衙门斟酌照会内容，并将其置换成自身的逻辑，于5月14日奏请改组为外务部③《本衙门递正折》，光绪二十七年三月二十六日，《辛丑议约第十二款专档》。。其中称:“将总理各国事务衙门改为外务部，冠于六部之首”，就职衔表示:“管部大臣以近支王公充之，另设尚书二人侍郎二人，尚书中必须有一人兼军机大臣，侍郎中必须有一人通西文西语”，“予以厚禄”。此处的“冠六部之首”并非照着公使会议的照会中解释为代替皇帝行事，只是称效仿西洋各国的方式。

组织构成部分也参照了公使会议的方案。尽管尚书侍郎二人无论在中国还是西方各国都属例外，但奏折中指出由王侯任管部大臣这一点在总理衙门时期已有先例。此外，职员制度沿用六部的规则，人员从总理衙门章京选拔这一点，则从与现行制度的连续性方面加以说明，这是公使会议案中所没有的内容。

同时，相对于总理衙门为临时机构，外务部成为常设机构，职员也从兼任转为专任，并得到高薪的保障。但葛络干照会主旨中对外交涉的重要性和责任未得以明确反映。实际上，总理衙门认为“日国葛使来文多有费解之处”①总理衙门发《行在军机处文》，光绪二十七年三月二十六日，《辛丑议约第十二款专档》。。

(二)外务部设立的上谕与外务部章程案

1901年6月10日，命令政务处大臣与吏部就外务部的人事制度及职位设置进行调整的上谕颁发。之后，6月22日总理衙门向政务处送达了外务部的组织构想②总理衙门发《行在政务处吏部文》，光绪二十七年五月初七日，《辛丑议约第十二款专档》。。在该制度设计中，既有因袭旧例效仿六部的一方面，也有因业务特殊必须设计有异于六部章程的一面。参酌这两方面后，制定外务部章程方案的是总理衙门的四名章京:瑞良、舒文、童德璋、顾肇新③瑞良、舒文、童德璋、顾肇新:《拟外务部章程》(《行在政务处吏部文》)，光绪二十七年五月初七日之附件，《辛丑议约第十二款专档》。。其中瑞良与顾肇新之后分任外务部左右丞。

四名章京拟定外务部章程后，吸取了其他总理衙门章京的意见，并与政务处、吏部进行了调整，7月24日将总理衙门改为外务部的上谕正式颁发。上谕中指出的前提在于“现当重定和约之时，首以邦交为重，一切讲信修睦，尤赖得人而理”，“从前设立总理各国事务衙门办理交涉，虽历有年，惟所派王大臣等多系兼差，未能殚心职守，应特设员缺以专责成。总理各国事务衙门著改为外务部，班列六部之前”④总理衙门发《日国领衔公使照会》，光绪二十七年六月十二日，《辛丑议约第十二款专档》。。

北京公使会议所要求的是设置负责任的机构及有影响力的人物就任总裁。而在上谕中，“六部之上”的用语应是体现了官制上的重视，人事方面由庆亲王总理外务部事务也体现了该点。此外，军机大臣王文韶任外务大臣、外务部尚书由瞿鸿璣担任，并授予瞿鸿璣外务部会办大臣的职衔。大臣中一名由军机大臣出任是庆亲王的意见。同时，还写入了职员专任化的要求，而懂得法语的联芳任侍郎，也满足了外语及专业性方面侍郎中的一人须通晓欧美语言的要求。另外，柔克义还提及徐寿朋侍郎略懂英语⑤FRUS．1901，Rockhill，pp．291—292．。

1901年7月27日，李鸿章向小村通知了北京公使会议的第十二款方案已得到在西安的光绪帝批准及相关人事安排⑥《第十二条》Komura to Sone，Peking，July 27，1901。。对于清朝的方案，柔克义认为:“从整体来看，这一新官署在帝国的对外关系中，较其他统治机构的诸官署地位更优，因此对新官署的构成极为满意，正是该官署的设立，将为我们与中国的关系带来崭新及重要的变化。”⑦FRUS．1901，Rockhill，pp．291—292．

(三)《辛丑条约》的签订与外务部的成立

1901年9月7日，《辛丑条约》(北京议定书)签订，其中第十二款写明:“西历本年七月二十四日，降旨将总理各国事务衙门，按照诸国酌定，改为外务部，班列六部之前。此上谕内已简派外务部各王大臣矣。”⑧外务省编:《日本外交文书》明治期33卷别册3，东京:日本国际连合协会，1957年，第154—155页。之后，在庆亲王与李鸿章的协力下实现了制度化(李鸿章于1901年11月7日逝世)，吏部交付的银印于1901年12月8日开始使用。

自公使会议至对清照会后，清朝内部进行了制度设计，对此公使会议也未有疑义，外务部就此成立。

四、外务部创设时期的制度设计

(一)外务部的制度设计——拟奏事宜四条与本部事宜五条

1901年7月24日颁发设立外务部的上谕之前，6月22日提出了可视为外务部制度设计的拟奏事宜四条与本部事宜五条。在此基础上，12月(或是1902年1月初)又提出了全权大臣案(庆亲王、李鸿章案)。虽然最终后者作为制度被实施，但前者奠定了这一基础。

瑞良、舒文、童德璋、顾肇新制定的拟奏事宜中记述了外务部的组织编制构想等①瑞良、舒文、童德璋、顾肇新:《拟外务部章程》(《行在政务处吏部文》)，光绪二十七年五月初七日之附件，《辛丑议约第十二款专档》。。第一条提出四局体制(对应商务、教务、外交、内治)，名称分别为通惠、安平、和会、绥靖司。具体职能如表1所示。

表1 外务部章程案

以上即是按业务分类的组织编制，与按照相应国家分类的总理衙门的组织不同。第二条与人事相关，四司分别设满郎中二名、员外郎二名、主事一名、汉郎中二名、员外郎二名、主事二名。另外，还设想了外务部内部的职业生涯形式，采用了有别于与总理衙门由非实职官员组成的不同形式。第三条是关于人事录用，规定从进士、举人、拔贡、小京官出身的中书、主事及小京官中推荐“年壮才优、事理通晓者”，通过考试录用。同时，尽管设想了驻外公馆的职员回归外务部的制度化，但与驻外使馆职员由外务部派遣的一元化并未放入考虑范围。第四条中提到了升迁，而这也是在参考六部前例的同时加入的特殊性。

另一方面，关于本部事宜五条，即铸印，派差，厚薪水，重翻译，奖供事这五点，受关注的应是薪水和翻译。前者是李鸿章提出的希望，后者则昭示了对此前被轻视的外语能力的看重。薪水方面，可以预想外务部职员的薪水会高于其他六部，其计算标准与驻外公馆职员挂钩，例如，总办的薪水是驻外二等参赞月薪的一半，帮办则是三等参赞的四成。翻译则设头等、二等、三等翻译官。而同文馆虽已隶属外务部，但也决定派遣提调和翻译官进行内部调查，推动改革。

(二)庆亲王、李鸿章奏请《外务部额缺养廉各项章程》

1901年12月(或1902年1月初)，庆亲王和李鸿章上奏全权大臣案《外务部额缺养廉各项章程》②《遵拟外务部额缺养廉各项章程》(日期不明)，《辛丑议约第十二款专档》。。此案在先前章京等案的基础上，加以修改而成。如图2所示，组织方面变更了名称和职责。

表2 外务部额缺养廉各项章程

此外，关于人事方面，郎中、员外郎、主事都与提案相同，各司配有6名以上额外行走。规定总办配有左右丞各一名(正三品)，左右参议各一名(正四品)，有员缺时将从郎中以下补充。而左右丞、参议为出使大臣的候选，郎中、员外郎、主事为驻外公馆的参赞、领事、随员的候选，还设定了从驻外公馆回国后在外务部内部的升迁之路。另外，对各官职正规薪水之外的补贴“养廉银”也作了规定:任总理的王公一万二千两，会办大臣一万两，侍郎八千两，最低级别的额外行走为一年六百两。人事使用上遵循章程案，将每次推荐、考试所录用的人员上限定为20名。

在组织方面与章程案明显不同的是，和总理衙门一样设俄德法英日各股，然后配七品、八品、九品翻译官各一名这一点。虽然限定了人数，但在翻译这一点上沿袭了旧制度，呼应上述按照业务内容分类的组织。吴成章指出外务部的职制虽然“继承了总署的分股办事制度”，但是外务部的分股制和总理衙门的分股制性质不同。总理衙门的各股职掌相当于外务部的各司，而外务部的各股职掌相当于隶属总署的同文馆翻译官(负责相应地域的各股)①吴成章编:《外交部沿革纪略》，甲，17，1913。收于沈云龙主编:《近代中国史料丛刊三编》第25辑，台北:文海出版社，1987年。。此四司制至外务部被废止的10年间都没有变更，与总理衙门的组织频繁更改形成了鲜明对比②吴成章编:《外交部沿革纪略》，甲，14，1913。。

在分析了上述的组织编制及人事后，表3显示了1902年春外务部的组织情况。

表3 外务部职员一览表(1902年春)

出典:《光绪二十八年(壬寅春季)外务部》(《大清绅全书》，东京大学东洋文化研究所藏，大木文库)。

(三)外务部时期制度的问题所在

关于清朝制定的这一制度是如何发挥作用的，笔者将另外展开论述，在此仅就外务部创设时期的制度、清朝内部关注的各个问题进行考察，尤其被视为存在问题的是外务部职员与出使大臣的关系，围绕地方交涉的中央与地方关系、人才培养的方法等。

关于出使大臣，由于外务部成立后依然是具有其他正式官职的钦差大臣，外务部之外的部门官员也可就任成为了问题，有意见表示应将出使大臣设为实职官员，明确与外务部官僚的关系。1906年经驻法公使刘式训奏请《变通出使事宜章程》，这一争论在一定程度上得到解决，设定了“专于外交”的职业生涯模式①曾历任外务部主事、参议、左丞，民国时期任总理及外交部部长的颜惠庆回忆，外务部职员思想较开明，了解外国国情，对此给予了高度评价。另一方面，庆亲王奕劻一年仅到外务部一次，而大学士那桐每周到部一次，因此外务部的日常工作由专任的尚书、侍郎、丞参、郎中、主事主持办理。在俸禄方面，虽然外务部待遇优厚，但因支不敷出也曾从事副业(颜惠庆著，吴建雍、李宝臣、叶凤美译:《颜惠庆自传——一位民国元老的历史记忆》，北京:商务印书馆，2003年，第71—91页)。。

关于地方交涉，总理衙门时代地方将军、总督、巡抚拥有的“总理各国事务衙门大臣衔”，尽管于1901年7月26日被取消，但此后地方大员并非与外交毫无关系，而是被要求与外务部协力处理②王彦威辑，王亮编:《清季外交史料》，《西巡大事记》卷9，北平:外交史料编纂处，1933年。朱寿朋撰:《光绪朝东华录》，光绪二十七年六月甲辰条，北京:中华书局，1958年，第4686页。。外务部时期，南北洋大臣的影响力确实有限，日俄战争后的满洲问题，也是由中央而非地方进行交涉等，从中可见中央在对外交涉中的主导性①杜继东:《清末外务部历史地位初探》，《兰州学刊》1990年第6期。。但中央主导的主要为缔结条约的交涉，围绕领事裁判、教案或是贸易等日常性问题的案件，多数仍由地方交涉，各地方也设以洋务局加以应对，并就其权限及所属进行了调整。

如上述围绕驻外公使及地方交涉的问题，本应在外务部创设之际就进行讨论，但北京公使团所重视的仅限于外务部自身的权限、地位及组织中枢的问题，清朝的章程草案也将重点置于应对北京公使团的要求，因此未就出使大臣与地方交涉问题进行充分的讨论。从该意义上而言，围绕外务部的制度，也可说是偏重于外务部这一组织自身而设计的。

结语

本文探讨了外务部的形成过程及创设时的制度。笔者通过追溯外务部的整体形成过程，揭示了北京公使会议在议和大纲的第十二款中增添总理衙门改革事项，而第十二款的草案制定过程中，小委员会的小村、柔克义拟定了北京公使团方案的主体条文，公使会议又加入了更改名称的提议，而李鸿章与庆庆王事实上决定了外务部的名称，并在待遇、组织方面，甚至公使会议向清朝提案的表述逻辑方面提出建议，最终在公使会议的西班牙公使葛络干的照会中，写入了“六部之上”的内容。这些考察弥补了先行研究的空白。

设立有权威且具影响力的外交机构是列强自总理衙门成立以来一贯的要求②坂野正高:《近代中国外交史研究》，东京:岩波书店，1970年，第271—277页。，而关于组织、人事及专业性的问题，也可见诸戊戌时期清朝内部的外政改革论。先行研究中对于这些内外的讨论，解释为外部压力与内部连续性的并存。但正如本文所揭示的，实际上被认为是外压的部分也有清朝的参与，公使团会议的要求只是制度的框架，清朝接到公使团的照会后进行消化，颁发了设立外务部的上谕，其内部进行了详细的制度设计。因此，外务部的形成虽然是由外在的契机引发的，但将其视为契机内在化、制度化的产物似更为妥当。正如《中国近代外交の胎动》第七章所述，若在戊戌时期可以发现清朝对外关系理念的转换，那么作为制度上的表现，应可理解为外务部的成立。然而，尽管清朝接受公使会议的照会后，较自由地进行了制度设计，但必须注意在议和大纲与第十二款的约束下，只是外务部自身的制度设计成为主要课题，对与出使大臣的关系及地方交涉问题并未充分加以考量。

与临时性很强、定位于正式制度之外的洋务机构总理衙门不同，外务部成为正式的常设机构，且被赋予了权威性。同时，面对当时高涨的民族主义，外务部也致力外交交涉，试图收回总理衙门晚期赋予列强的采矿权等③李恩涵:《晚清的收回矿权运动》，台北:中央研究院近代史研究所，1963年。。但对于外务部相关制度的作用问题及制度缺陷，清朝内部的争论也一直延续到之后。关于这一点，笔者希望将民国外交部也纳入考察范围，作为今后的课题进行研究。

【责任编辑:赵洪艳;责任校对:赵洪艳，李青果】

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1000－9639(2011)01－0087－11

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川岛真(1968—)，男，东京大学综合文化研究科副教授(东京153—8902);

薛轶群(1980—)，男，东京大学综合文化研究科博士生(东京153—8902)。的产物，对于改革也着重分析了内在性①杜继东:《清末外务部历史地位初探》，《兰州学刊》1990年第6期。。此外，王立诚认为外务部一定程度上清除了传统的残渣，并在严格的定义下建立外交体制，奠定了民国外交体制的基础，给予了肯定的评价。但王也指出外务部尽管符合国际的外交惯例，半殖民地的本质基本上仍未改变②王立诚:《中国近代外交制度史》，兰州:甘肃人民出版社，1991年，第4页。。不论是杜还是王，依据国际惯例将外务部视为中国最初的外交机构这一点上，两者是共通的。在这一点上，台湾的蔡振丰也持相同看法③蔡振丰:《晚清外务部之研究》，国立中兴大学历史学系硕士论文，2005年，第39页。。认为中国最初的近代外交机构是外务部而非总理衙门，应已成为中国外交史研究领域的共识。笔者对此大体上并无异议。从先行研究来看，现在的论点似乎集中于外务部改革的不彻底性及半殖民地的性质。另一方面，杜、王及之后的研究可见，将外务部的形成归诸于外因(列强的要求)和内因(中国内部改革动力)相结合的结果似乎已成定论④赵永进:《总理衙门改为外务部新议》，《湖南省政法管理干部学院学报》2002年第2期。。而外因、内因各自的详细情况，则未被充分重视。