刘超

问责制的提出及近年来实施情况

2003年非典事件中，全国有近千名官员因防治“非典”不力被罢官去职。自此，行政问责开始大规模实施，问责走入大众视野中。2005年底，黑龙江省松花江污染事件暴发，时任国家环保总局局长的解振华引咎辞职，成为公务员法实施以来中国首位引咎辞职的高层官员。此后，不断有官员因污染事件被问责：2007年江苏省无锡一场“环保风暴”，无锡市所辖的宜兴市5位政府官员分别受到行政记过、行政记大过、行政撤职等处分；2008年9月8日，山西省襄汾县发生“9•8”尾矿库溃坝重大责任事故，孟学农被中央免去山西省委副书记、常委职务，并同意其引咎辞去山西省省长职务的请求；2010年9月30日，湖南省对“9•4”凤凰少女坠楼案，启动行政问责，凤凰县公安局政委王承虎被免职，局长郑军受到行政记过处分，其他相关责任人均受到相应处分。

我国行政问责制存在的主要问题及分析

第一，行政问责法律不统一，制度化水平不高。我国的行政问责尚未形成全国统一的制度化法律，多是散见于一些规定和条例中，这其中既有党的条例，又有政府的法规；既有中央出台的，也有地方政府制定的。这导致问责的标准不一致，问责难以落实。同时，问责的人治色彩显著，制度化水平不高，我国的问责常被媒体称之为“问责运动”、“问责风暴”虽然这些称谓能够体现问责的力度和决心，但同时也反映了我国的行政问责制度，很大程度上还是被上级领导当做社会问题“减压阀”使用的：领导发现社会问题，进而在特定时期和范围内来推动施行问责。这说明我国的行政问责制缺乏“常态化”和“法制化”。

第二，问责主体单一，异体问责效能亟待提高。根据宪法、组织法及相应法律法规的规定，我国不仅有行政机关内部的上级对下级的同体问责，还有人大、政协、民众等异体问责，而目前现行问责主体范围过小，现行的问责主体主要还是行政上级机关以及专门的监督机构，而作为国家权力机关并具有法定监督权的人大却不能对行政问责起到主导作用。同时，由于政府信息不能有效公开，新闻媒体缺乏独立精神，民主党派及社会民众的问责主体作用更是微乎甚微。另外，民众参与行政问责缺乏社会政治环境。成熟的公民社会是实施行政问责的重要社会环境条件，而我国公民社会的成长还任重而道远。公民社会的不健全导致公民参与行政问责的途径和机制不健全，公众对政府的决策、管理等行政行为参与度不够，积极性不高。这影响了行政问责制的实际效能。

第三，问责内容过于狭隘，可操作性差。我国的行政问责往往是在出现重大事故或具体过错的情况下启动的，这与问责的本意相去甚远。问责制并不是纯粹的惩罚机制，而是强调促进官员的行政责任意识，防患于未然。目前问责制的运行中针对的主要是滥用职权、玩忽职守的违法行政行为，而对不作为的行政行为关注不足；关注范围上，关注最多是安全事故领域，其它领域涉及较少；问责制更加注意的是人命关天的重大事件如矿难、食品安全、医疗问题等，对于一些影响力小、大众关注程度相对较小的事如决策失误、公共资源浪费等问题却不问责；对于官员的道德问责远远不够。

第四，行政体制权责不清，导致问责对象难以确定。问责追究的对象应当是各级行政机关及其公务员，主要是负有直接或间接领导责任的各级领导，“权责一致”原则是划分责任对象的一个重要前提。但在我国现行体制下，党政之间、不同层级之间、正副职之间权责区分不清，在追究责任时相关部门推诿，以致在问责中具体应当谁承担责任模糊不清，导致行政问责效率低下。

完善我国的行政问责制

第一，完善问责机制，统一问责制度，推进问责法制化进程。统一的法律体系是落实问责制的基础，但目前我国的问责规定大多散落于一些条例和规定中，因此统一问责法律很有必要。依法有序是行政问责的原则之一，我国应该加快行政问责立法步伐，尽快制定一部全国统一的《行政问责法》，把行政问责纳入法治化的轨道。同时要彻底改变我国立法工作中“宜粗不宜细”的弊端，通过实体性和程序性规定，将官员问责制的主体、对象、范围、程序、责任追究方式等内容，以法律的形式确定下来，做到追责条件具体化、追责标准规范化、追责错失制度化，从而提高法律文本的可操作性。逐步建立一套科学规范的行政问责程序，如提案、立案、调查、申辩、决定、复议、申诉等，以规范化的程序来保证问责的有序进行，被问责官员的复出程序也要严格、透明、公正，最终实现行政问责的制度化、程序化、规范化、常态化。

第二，加强异体监督，建立多元化问责机制，完善问责与监督制约机制。行政问责应该是同体问责和异体问责的双重结合，从实际的角度看，异体问责是一种更有效、更具公信力、更符合民主政治要求的问责方式，更能对官员产生威慑作用。首先要确立人大在问责中的主体地位，完善人大的监督机制。虽然我国宪法规定了人大对行政机关有政治监督职能。但这些法规尚未健全，主要是权利与程序虚置，很少使用。其次要加强，如司法监督、群众监督和舆论监督等。行政机关要与司法部门密切配合，认真处理问责的相关问题。要高度重视群众监督和舆论监督，对于群众和媒体反映的问题，必须认真调查、核实，并及时处理。最后政府部门要善于运用现代信息技术手段，创新监察和问责方式，建立和推广电子监察系统，对行政问责行为进行全程监控。

第三，深化机构改革，规范问责客体的范围，公正合法的界定责任人。明确的责任体系是行政问责的基础，职权清晰、责任明确才能保证在出现问题时第一时间找到相关责任人进行处罚，使问责制得以切实贯彻。首先要理顺政府部门职责分工，有针对性的解决部门职能重合、交叉、模糊不清的问题。健全职能协调机制，及时解决各部门在履行职责过程中 产生的争议和矛盾。部门间的职权越明确、越具有理性，成员之间的相互冲突、职责和推诿责任的可能性就越小。其次要健全岗位责任制，理清行政正副职之间权利模糊问题。按照专职专权原则，明确行政首长与其他人员的职责权限，岗位责任制要主体明确，层级清晰，具体量化。

第四，完善责任考核机制，使行政问责与日常绩效考核相结合。完善行政问责不仅要靠法律、制度的制定，还要落实到国家机关的日常工作中，使问责具体化。在一定程度上，行政问责可以理解为特定时期较重的行政惩罚，因此，行政问责不能有效的监督行政效率低下等日常行为。所以，要不断完善政府绩效评估制度和公务员考核机制，从而达到对碌碌无为、行政低效率进行问责。由此，常态化的行政问责与日常化绩效考核相结合，以确保政府权力及官员行为处于被监督状态，增强官员的责任意识和危机意识，断绝产生“太平官”、“无能官”的产生机会。

第五，建设行政问责文化，提高公民参与意识。行政问责文化是问责制的思想基础和灵魂，明确我国实施行政问责制的动因以及政府追求的主导价值理念。这样才能从更高层次上确立实施行政问责制所要达到的目标,继而促成建立责任政府,实现对社会良好的治理，从而在整个社会中形成一种“问责文化”的氛围。同时要，提高人民当家作主的意识，建设全社会参与的问责文化。完善人民的问责渠道，完善听证制度、申辩和质询制度、说明理由制度和咨询公开制度等。使公众建立起责任意识、监督意识，形成问责的习惯。

总之，行政问责决定着一个政府是否是一个负责任的政府,而是否负责任也成为现代政府合法性的重要基础和标志。我国行政问责的构建和完善还有很长的路要走，但我们可以看到我国行政问责已经逐渐从个案走向规范，并取得了一定的成效。我国行政改革的目标是要建立和形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。建立健全行政问责制,构建一个可问责的政府,不仅是行政改革目标的内在要求,也是建设法治政府,推进我国社会主义民主政治建设进程,推动政治文明的发展和进步的必经之路。

（作者系西南大学政治与公共管理学院）