廖澍华 王连喜

区域化党建规律再探索

廖澍华 王连喜

面对日益变化的世情、国情和党情，及时有效地探索城市社区党的建设规律，构建区域化党建工作新格局，提高基层党的建设科学化水平，是党的十七大和十七届四中全会提出的加强新时期执政党建设的一项重大任务。近年来，深圳市桃源街道紧紧围绕这一新任务新要求，从街道实际出发，积极探索，主动作为，强化属地化管理，注重“扎根凝聚”实效，搭建党员在居住地发挥作用平台，开创了街道党建区域化工作新局面，很好地发挥了社区党组织在建设和谐社区中的领导核心作用。

一、实施“扎根凝聚”工程探索区域化党建规律的重要意义

执政党的建设，是同一定的社会形态、一定的社会发展阶段，以及由此而产生的一定的社会经济矛盾运动紧密相联的。从党的建设科学化高度分析和把握因经济、政治、社会、文化环境的变化以及党的建设环境的变化对基层党的建设所产生的影响，并提出因应之策，是探索城市基层区域化（社区化）党建规律的重要前提。

（一）城市社区是我国经济社会实现全面快速转型的“全息缩影”，在社区全面推进党建工作区域化势在必行。当今时代的中国已经进入经济社会全面转型即全面分化和重新整合时期，同时，全球化浪潮带来的经济、社会、政治和文化等方面的变迁，深刻影响着党的执政和党的建设的内外环境。这是基层党的建设所处的特定历史环境。伴随着快速全面的社会转型，城市化进程全面推进，社会结构、社会管理日益扁平化，各类经济与社会组织及各方面人才聚集在城市社区，使社区成为整个社会的“全息缩影”。基层党的建设也面对这种正在变化着的社会环境，以及与这种环境变迁相联系的各种考验，因此，全面推进基层党的建设区域化，即把城市社区作为基层党建工作的一个整体，通过创新活动载体，完善工作机制，形成充满生机活力的基层党建工作新格局，实现党组织、党的工作和党员作用发挥“三个全覆盖”，提升城市基层党组织服务中心工作的能力，具有十分重要的现实意义。

（二）转型期公民社会的发育成长和公民参与的多元化，使活跃在街道社区的党组织、社区组织和企业组织发生变异与分化，有效实现各类组织整合、形成基层党的建设区域化格局是根本之策。经济转型与社会变迁的过程，也是我国从传统的人治社会向现代法治社会、公民社会的过渡过程。转型期由于经济与政治、政府与企业、国家与社会的分开，公民社会逐渐地在某些官方机构的民间化中成长，在日益扩大的政治参与中成长，在不断发挥作用的监督中成长。当前我国公民社会的发展趋势：利益引导的公民参与，草根组织的多元发展，企业家和公众人物参与公益，网络联盟的逐渐兴起，媒体、互联网提供的公共空间成为公民互动的公共领域，各种基金会、公益创投、孵化器、能力中心、信息中心和其他的公民社会支持性组织不断涌现，国际NGO进入中国和中国的社会组织进入国际角色，等等。随着公民社会的加速演进，特别是互联网技术的推动，越来越多的基层民众以个体或组织的形式参与公共事务，个人也从原来的单位人走向社会人、社区人、自由人，他们在城市里面生活，同时也变成了积极参与社区公共事务的独立自由的个体。作为中国改革开放标杆的深圳，社会转型早，社区发育比较成熟，社区已经成为公民参与公共事务、表达个人诉求的重要平台。在这种情况下，物质层面的利益整合、制度层面的规范整合、精神层面的观念整合以及执政党在统揽社会过程中基层党组织对社区各类组织的协调与整合，成为深圳构建和谐社会建设公民社会的迫切问题。

（三）“小政府、大社会”治理格局的形成，亟需大力推动党的工作重心向城市社区转移，通过区域化党建工作格局的形成使党的组织扎根、人心凝聚。城市社会利益格局的变革和传统单位体制的分解，决定了党必须在基层建立起新的组织实体以作为自己在新形势下的执政基础。经济体制改革的逐步深化和社会主义市场经济制度的不断完善，使形成“小政府、大社会”的社会政治治理格局成为可能。适应这一局面的要求，执政党的工作重心必须向城市社区转移。当前，我国现实生活中众多而又复杂的社会问题，包括经济与社会的公平问题、党内的腐败问题等，已经向我们敲响了警钟。“信访洪峰”和群体性事件的涌现，从一个侧面暴露了社会生活中潜在的矛盾和问题已经到了相当突出的地步。执政党必须适应这一形势的变化，积极探寻一条符合城市社区实际的党建区域化新路子。

社会和谐的基础是社区和谐，实现社区和谐应当更好地发挥各级党组织和广大党员的作用。为此，党的工作重心必须向社区转移，逐步实现党的基层组织与社会组织结构的契合，全面提升党在基层的整合能力和动员能力，使党组织扎根基层、凝聚人心；党的基层组织必须贴近民众、融入社会，从基层群众丰富的实践中汲取智慧、汲取营养，切实增强党自身的生机活力；党的基层组织必须改进组织设置方式、工作机制和运行方式，有效解决当前一些领域的党组织条块分割、资源分散，党员管理服务的覆盖面不广、党员在社区发挥作用不够理想等问题，全面提升基层党建工作的科学化、规范化、精细化水平，夯实党在城市的执政基础。做好这些工作，区域化党建是一个积极有效的探索途径。

（四）深圳基层“一核多元”社区治理方式下党的建设存在的诸多突出问题，是当前大力推动党的工作重心下移、形成区域化党建工作格局的重要契机。从深圳基层社区治理中党的建设实践情况看，目前存在的诸多制约因素不能小视，使大力推动党的工作向社区转移、探索区域化党建规律的努力尤为紧迫和必要。一是党员数量增长迅速，社区党员结构也出现多元化，如社区居委会党员、离退休党员、民营企业党员、失业下岗党员、待就业的高校毕业生及部队退伍党员、驻区单位党员、流动党员等，大量不同职业身份、不同隶属关系、不同利益需求的党员群体聚居在社区。二是原有的党员垂直管理模式单一，资源不能共享。不同类型的党组织在各自系统内“小循环”，且不相隶属，关联性差。三是发挥作用缺少平台，社区共建力量薄弱。不同类型的党组织对社区缺少认同感和归属感，参与社区事务的主动性不强，难以形成和谐社区共建合力。显然，找到使各类组织的党组织和党员在社区发挥作用的阵地与平台非常重要和紧迫，而通过实施“扎根凝聚”工程形成区域化党建新格局是一个重要而及时的有效途径。

二、实施“扎根凝聚”工程开展区域化党建工作的积极探索

近年来，桃源街道在基层组织体系建设中，积极探索，形成了“桃源模式”——公共行政管理的“精细化”管理模式、工业园区的“和谐企业工作室”模式、居民社区治理的司法调处模式。“桃源模式”，是在辖区“单位党建”基础上，通过健全无缝的责任机制，形成了以社区党委（总支）为核心、社区支部为基础、社区党员为主体、社区各类党组织与公民个体共同参与的“多元共治”的区域化党建新模式。通过这种模式的探索和功能的发挥，提升了基层党组织的社会动员、社会组织、社会引导能力，使“落户”社区的党员发挥作用参与社区管理，发挥了社区党组织的领导核心作用。

（一）构建了“单位党建”和“区域党建”并重的基层党建新格局。改革开放以来大量的“单位人”变成了“社会人”。如果仍然按照传统的单位党建方式，很难实现社区党组织、社区党员管理和服务、党员作用发挥的“三个全覆盖”。区域化党建可以解决“单位党建”的缺憾与不足。因为，区域性党组织以“两新”组织和流动人口相对集中的区域为依托，负责指导和协调区域内所有“两新”组织的党建工作，按照“组织共建、设施共享、党员共管”原则，对“单位党建”的基层组织设置进行动态调整，对党建阵地建设、党员发展和教育管理工作进行全面统筹，以“区域不变”应“单位万变”，同时承担“两新”组织党组织“孵化器”和党员队伍“蓄水池”作用。桃源街道在和谐工业园建设中探索出来的“和谐企业工作室”模式，就有效地发挥了党组织的核心与统领作用。可见，引入区域化党建新理念，使党的基层组织设置更为科学，组织体系构架更加完善，与社会形态相互契合，有利于形成全覆盖、广吸纳、强活力的基层党建新格局。

（二）建立了“区域统筹、集约共享”的党建平台。桃源街道在区域化党建探索中，秉承“区域统筹、集中配备、集约共享”理念，坚持条块结合、资源共享，建设一批集约利用的平台，拓宽党员民主参与社区事务的渠道，避免了党建设施重复建设，提高了党建资源利用率，提高了党建设施配置水平。比如，建立街道与社区党员管理服务中心，配套设立相应的党建功能室，作为区域党建共享服务平台，免费向周边企业和党员群众开放；并把组织活动策划、党员教育培训、党员志愿服务、党代表接防、流动党员管理、党员谈心谈话、党员互帮互助等纳入服务工作内容。比如，“和谐企业工作室”依托高校资源，把校园特色文化引进工业园区，提高外来工青年的综合素质和工作技能。又比如，搭建象“社区党员议事会”这样的多种形式的阵地平台，拓展党员公民民主参与社区事务渠道，运用街校共建、军地共建、警民共建、企居共建等多种形式，推进驻区单位党组织与社区党支部之间的“结对共建”。

（三）形成了“区域一体、动态管理”的基层党员管理局面。对于流入区域内的党员，不管是工作在本辖区的党员还是生活在本区域的党员，区域性党组织均主动接纳，及时为其提供各种服务，对其加强教育管理。并规定不管流动党员所在单位是否建立党组织，流动党员均应到区域性党组织登记报到并参加活动，形成了“关系在企业、活动在区域、奉献双岗位（企业职责岗和社会义务岗）”的党员教育管理方式，使党员的教育管理从单位封闭式向区域开放式转变，从原来的静态向动态转变，形成了“区域一体、动态管理”的基层党员管理局面。同时，充分整合区域内的各种资源，调动区域内的多方力量共同参与，实现了思想政治工作联做、社区治安联防、基础设施联建、公益事业联办、经济工作联抓、群众文化建设联兴，社区党建共商、社区事务共管、社区资源共享、社区文明共创、社区难题共解、社区活动共办的“六联六共”，收到明显成效。

（四）探索了“倚重指导、共建互动”的基层党建方式。桃源街道坚持各方联动、共建共驻，建立了一套科学有效的工作机制。以“共驻、共商、共建”的形式，建立区域党建联系协调会议制度，构建区域党建共建互动机制，定期听取各企业意见建议，共同研究部署有关工作，以群策群力方式，赢得支持，协调一致，确保区域内党建工作在共抓中落实，企业在和谐中发展。比如，作为区域性“和谐企业工作室”党组织，走进企业，共建互动，变上访为下访，纠纷调处在现场（企业、班组）。

（五）开展了“五进社区、扎根凝聚”的全面下移活动。根据市委“关于实施扎根凝聚工程全面推进基层党建工作区域化的意见”，桃源街道先人一步，积极开展和落实市区党代表包片定点到社区、区委委员联系到社区、机关在职党员进社区、党员义工进社区、党务工作者（社区党建工作指导员、非在编专职组织员、党建工作联络员“三员”队伍）进社区等“五进社区”活动，合力打造一支上下联动的工作队伍，实现党的队伍和工作力量全面下移。开展“五进社区”活动，有效激发了社区和驻区单位党组织、党代表、党员参与社区建设的主动性、积极性、创造性，促进了文明和谐社区建设，发挥了党组织对社会的引领作用，创新了党群联系渠道，发挥了党代表桥梁纽带特别是先锋带头作用，发挥了党员在社区中的主体作用，增强了社区工作合力，提升了社区服务水平，维护了社区稳定和谐。

三、对区域化党建规律的几点认识

区域化党建是党的十七大和十七届四中全会进一步加强和改进城市社区党的建设的重要战略部署，是提高党的建设科学化水平，不断巩固党的执政基础，推进城市现代化建设的重要安排。桃源街道近年来对区域化党建工作的有效开展，使我们对区域化党建的规律有了深刻的认识。

（一）区域化党建的本质要求是属地化管理。区域化党建模式的本质，是对社区各种组织的党组织实行属地化管理，同一片蓝天下共享党组织温暖。改革开放以来，随着政府职能转变、企事业单位改制、非公有制经济的蓬勃发展，人与单位的终身依附关系逐渐弱化，社区的作用和地位不断凸显。但是，长期以来，街道仍沿用条条为主、垂直管理的组织形式，不同类型的党组织在各自系统内“小循环”，互不隶属，关联性差。结果，同在社区这片蓝天下，各种组织之间特别是各种组织的党组织之间缺乏有效联动与资源共享，社区党组织和辖区单位党组织缺乏有效沟通和协调互动，单位党组织参与社区建设的渠道不多，驻区党组织、党员在社区的作用发挥不够，社区内单位由于信息不通造成资源分散、单位或部门利益的阻碍等，出现了社区党建滞后于社区建设的状况。区域化党建模式有效地解决了上述羁绊，这种模式依托社区阵地，按照属地化管理要求，整合资源条块联动，凝聚社区各类组织党组织和党员力量，较好地体现了执政党的执政与治理意志，巩固了党的执政基础。

（二）区域化党建的真正目标是提高社区党组织统领社会的能力。区域化党建从封闭、各自为政的单位党建模式转向开放、有机联系的网络化党建模式，使社区党的组织融入了社会扎根了基层凝聚了党心民心。这种模式有利于在时空上实现社区党组织、社区党员管理和服务、党员作用发挥的“三个全覆盖”，既保留了“单位党建”那种组织体系严密、调控力强的优点，又满足了新形势下党建工作全覆盖的要求，使区域内的组织无论怎么变化，社区党组织都能对其实现组织覆盖和工作渗透，从而使基层党组织的触角延伸到社会的每个角落、各个方面。这种模式克服了“两新”组织党建工作对业主的依赖，有利于基层党组织占领工作制高点，更好地发挥总揽协调的职能，在更大范围内统筹协调各方利益关系，使企业党组织工作更加自主，工作起来更加有主心骨。这种模式还避免了党员的流动变化对党员教育管理带来的影响和制约，不管党员流入的单位有没有建立党组织，都能在第一时间内融入社区党的组织，得到及时有效的服务、教育和管理，党员发挥作用的空间从具体单位拓展到了整个区域，保障党员主体地位和正当行使权利的力量大大强化。总之，区域化党建的核心和目标，就是最大限度地提高了社区党组织统领社会的能力和水平，使党执政基础得到进一步巩固和加强。

（三）区域化党建的实施路径是“扎根凝聚”。在我们看来，推动区域化党建的真正途径，是“扎根”和“凝聚”。所谓“扎根”，就是要使社区党建通过不同的载体和方式从单一转向多样，实现党的组织扎根在基层、党的意志体现基层、党的影响渗透在基层。通过扎根，整合行政、居民区、驻区单位等各种资源，如各级党代表、市区委委员、机关在职党员、党员义工和党务工作者以及人大代表、政协委员等进驻社区，实行体制内外党建资源共享、优势互补，达到“共建、共创、共享、共赢”目标；通过扎根，实现党群联动，依靠工、青、妇等群众组织，特别是在非公经济组织中，借助工会这一合法平台，实行人员交叉任职、一岗双责，依托党群同步运作工作体制，发挥党组织的政治引领和团结凝聚职工、维护各方权益的作用；通过扎根，使基层执政资源形成一个拳头、一个体系，发出同一种声音，有效克服目前执政党的部分资源存在的分散化、碎片化问题，解决社区层面的各种组织“各自为政”的弊端。

所谓“凝聚”，就是开展以“组织服务社区党员，党员服务社区群众”为主题的社区党建活动等形式，把党组织的引领凝聚作用和党员的先进模范作用落实在社区，实现党组织和党员“双亮身份”，并延伸工作触角，探索社区网格建党新形式。以扎根凝聚为目的的党建活动要分别在街道党工委、社区党委（总支）、社区党支部等三个不同的层面开展，分别落实“规定动作”和“自选动作”，定期组织开展品牌（特色）活动，通过活动充分凝聚以社区党委（总支）为核心、辖区全体党员为主体、辖区各类单位党支部共同参与社区建设发展的合力，增加基层各类党组织及党员的关联性，让党员群体发挥更大的作用；扩大党委（总支）在社区的影响和威信，彰显和巩固社区党委（总支）领导社区全面工作的主导核心作用和地位，让党员和群众在互动中思想有新触动，党性有新升华。

（四）区域化党建的治理架构是“一核多元”。“一核多元”是当前深圳社区治理的新形式。“一核”，就是基层党组织领导社区事务的核心地位，突出党员的先锋模范作用。“多元”，就是通过发挥党组织的领导和动员作用，将党员队伍、社区工作站工作队伍、专业社会工作者队伍、义工队伍和关工委队伍等“五支队伍”组织起来，把业委会、物管公司、农城化股份公司、各类协会等，全部纳入管理和服务范围，形成“多元共治”局面。这种“一核多元”的社区治理格局是社区党建区域化的必然选择。“一核多元”社区党建新机制的搭建，能够最大限度地联系和凝聚各领域的党员力量，整合一切有利资源，建立党员服务社区、参与社区建设的长效机制，达到共同建设和谐社区的目标。同时，也将社区党组织打造成了凝聚社会力量、化解社会矛盾、畅通民情民意的前端，成为了各社区党组织积极贯彻落实街道党工委意图、有序推动基层民主良性发展的强大助力。

（五）区域化党建工作的根本保证是有效的组织领导和健全完善的配套制度。目前，深圳的区域化党建工作还处在起步阶段，比较成功的做法和经验还需要进一步摸索，因此，要着眼于长远和全局，必须有健全完善的配套制度和坚强有效的组织领导。首先，制订和实施适应新形势新要求的各项制度和机制，形成上下联动、共建共驻的党建工作机制。进一步加强和促进社区党委（总支）工作的制度化和规范化，切实增强社区党委（总支）的领导核心和战斗堡垒作用，以建设社区党组织“五好”为目标，建立与之相适应的党组织书记、党务干部、党建督导员等工作制度，形成一整套完善的制度体系，推进区域化党建工作有效落实。其次，加强组织领导和具体指导，落实领导责任，尤其要发挥社区党组织的积极主导作用，落实工作保障，营造良好氛围，确保区域化党建工作扎实有效推进。

（作者：廖澍华系深圳市南山区委常委，桃源街道党工委书记；王连喜系深圳市委党校教授）