曹赛先

教育公平：美国路径与中国观照

曹赛先

教育均衡的实现是以教育公平思想和教育平等原则为基础的。美国是一个教育大国，也是教育强国，其在确保教育公平、实现教育均衡的过程中积累了很多经验，形成了自己独特的路径。

一、美国教育公平的实现路径

美国是一个多元化、多民族、多种族的国家，多元化是这个国家最显著的特点，反映在教育上，也是多元的。政府、政党、民众都共同接受和遵循着教育公平的理念，珍视教育的多样性和人们选择教育的自由，使美国的教育公平得到了很好的实现与保障。

（一）理性的危机意识

教育公平应该是一个长期追求的目标，社会在不断地发展和变化，因此教育公平是动态的、相对的。1981年8月，美国联邦教育部长贝尔倡议组建了国家教育优异委员会（The National Commission On Excellence in Education），对当时美国教育的质量展开了为期18个月的全面调查，随后还进行了一系列的比较与分析。调查发现，美国教育质量已经严重下降，教育公平也受到威胁。鉴于此，该委员会于1983年4月向联邦政府提交了一份题为《国家处在危机之中：教育改革势在必行》的报告，敦促联邦政府从宏观目标上重新分析和审视教育，以提升全国的教育水平，促进全国教育公平和教育机会均等的进一步实现。1991年4月，“教育总统”老布什提出了振兴美国教育的新方案，发布了《美国2000：教育战略》。这个战略设定了美国迈向二十一世纪的具体教育目标，其中大部分都是为确保教育公平提出的。比如，要求所有适龄儿童上学之时都做好学习的准备，强调中学生毕业率要达到百分之九十以上，要求每所学校都要实现无毒品、无暴力，提供有利于学生学习的环境等。

由此可见美国政府在确保教育公平上的危机意识，他们并没有回避或隐藏一些令人担忧的现象，而是从国家的高度理性分析、积极应对、努力化解。

（二）完善的法律保障

美国有着比较健全的教育法律体系，如《国防教育法》、《中小学教育法》、《天才教育法》、《成人教育法》等等，并且严格执行法律的相关规定。这些法律在表面上看来是以提高教育质量为终极追求，实际并不是简单地强调教育质量，他们对教育质量的关注是以教育普及和教育公平为前提的。比如，《美国2000：教育战略》及2001年出台的重大举措《不让一个孩子掉队》，都将教育质量置于非常重要的位置，其中“择校”政策、“特许学校”改革等一系列措施则更多地是为了促进教育公平和教育普及。

《不让一个孩子掉队》是目前美国教育部门所恪守的不二法则，它的宗旨就是提高学生学习成绩，缩小或消灭弱势群体（比如贫困学生）和非弱势群体学生间的学业成绩差距，从而全方位地提高教育质量，实现更高层面和更具内涵的教育公平。

美国政府的立法实践表明，离开了教育公平就无从谈论教育质量，而教育公平的实现需要各方面的促进和推动，如普及教育、扫除文盲、促进学校之间平衡发展等。

（三）并行不悖的政府参与和学区管理

美国教育实行的是分权制的管理体系，教育管理是一个相对独立和自主的领域，分联邦、州、学区三级。虽然各州都根据自己的实际情况享有教育立法权和教育大政方针的决定权，但教育管理的重心，却一直在学区（School District）层面，各个州根据地理位置划分为许多个学区，学区独立于地方政府，直接接受州政府的领导。学区不仅是指学生上学的区域单位，也指一级教育行政单位，是州的最基层的教育行政单位。作为一级教育行政机构，学区有较大的自主权，全权负责区域内教育事务的管理，拟定学校预算，决定课程设置，聘请教职员等。同时，学区还有财政独立性，有权征税，主要是征收学区内居民的财产税，为学校筹集教育经费。

美国教育部不对学区下达指令，有关学区教育的所有事务都由学区教育委员会决定，如主要政策的制定和人事任免等。联邦、州教育部都无权干涉学区事务，当然委员会的决定必须遵守联邦和州的法律与法规。教育委员会对学区的选民负责，因而工作的透明度非常高，效率也比较高，可以及时反映选民的需求和教育的变化。

学区的管理模式简化了教育中的问责机制，能否得到民众的支持、能否满足民众对教育的多样化需求、能否保证受教育者的权利成了直接评价和衡量学区业绩的硬指标；学区相对独立于地方政府，使得学区能够从更高的视野来管理教育，思索教育的发展，不同学区之间能够更好地学习和借鉴，达到不同地区教育的共同发展。

（四）最大限度的财力保障

教育的发展离不开经费的保障，美国的公立中小学是完全免费的，家庭贫困的孩子甚至连吃饭也不用家长负担。学校的经费来源主要有二：一是政府拨款，二是学校根据国家有关规定自行等集的部分资金。政府对教育的拨款主要依赖各项税收，如个人所得税、财产税、销售税等。政府根据有关法律和规定把这些税收的一部分用于教育，使教育经费能有比较稳定的来源，而且会随着各项收入的增长而按一定比例增长。

另外，在美国还有一个特殊的情况，那就是发行彩票所筹集的款项中，一半左右返于彩民，另外除了一些运作经费及员工工资，有34%用于各级各类教育，这使得彩票发行的公益性更加明显，也使教育经费的保障多了一个非常强大的支撑。

美国教育还能获得各种社会力量的支持，如个人、团体、基金会、非政府组织等的捐赠，这也是教育经费不可或缺的组成部分。

（五）对弱势群体的全方位关注

在美国，保障教育公平的另一个强有力的措施就是对弱势群体的全方位关注，事实上也是赋予受教育者在教育选择权力上的公平。通常为了就读的方便，孩子们大多选择在家所在学区就近入学。当然也有择校的情况，学区的策略是“让学困生优先选择”，也就是让学业成绩差的学生先选，这样，他们才能获得更多的提高，学校之间的办学水平才能不断进步，如果让学业成绩优秀的学生先选，好的学校永远会吸收最好的生源，而差的学校则会越来越差，教育的均衡发展就不可能实现。这种“学困生先择校”的策略不仅更好地促进了教育公平，同时也激励着学校去提高自己的办学水平。

另一方面，美国的教育是一种全面覆盖式的教育，残障的孩子也能接受适合他们身心条件的生存教育。而且，在许多方面，残障和弱势的孩子得到了更多的关注，例如，在保障残障学生的入学机会方面，政府就有很多政策，老师对他们的看护更周到、更细致，校车会全程护送他们回家。

（六）教育公平环境的营造

在美国，办教育并不只是学区、学校或者教育者的责任，整个社会就是一个极大的教育场。首先，学校和教育管理部门是向公众开放的，公众随时可以前来了解和咨询相关的情况。另一方面，许多机构都具有教育功能，而且他们也责无旁贷地为学校、学生提供服务。比如，学生可以去政府部门参观考察，了解政府的运作与管理；学生可以去博物馆、科技馆或者公园免费参观；学生还可以深入社区做义工或者参加社区的相关活动，更好地融入社会生活之中。

这种坦诚而开放的机制不仅促进了教育机会均等和教育公平，也让美国教育更加多元、开放、灵活，使美国教育既能满足不同人群、不同层次的人们的需要，确保教育公平和机会均等，又能满足并充分发挥不同受教育对象的个性特点，使教育充满活力和生机。

二、当下中国的教育公平追求

当前，我国旗帜鲜明地提出教育公平是社会公平的基石，把教育均衡发展和教育公平提到了前所未有的高度。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》明确提出“把促进公平作为国家基本教育政策”，并且对教育公平做了全方位的阐述，指出：“教育公平是社会公平的重要基础。教育公平的关键是机会公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距。教育公平的主要责任在政府，全社会要共同促进教育公平。”美国的教育公平，中国可以学习和借鉴。

（一）理性定义教育公平

教育公平是人类的一种教育理想，是社会公平在教育领域内的反映。从教育发展规律来看，社会生产力发展水平越高、教育规模越大、教育资源越丰富，教育公平实现的保障就越大。中国教育的公平发展面临很多挑战，如社会、经济发展不平衡造成了教育的地区差别；城市和农村的发展差异造成了教育的城乡差别；贫富差距和文化背景不同造成了教育的阶层差别；历史和文化传统造成了教育的性别差别；汉族和少数民族之间还存在教育的民族差别。

教育均衡与教育公平密切相关。从个体来看，教育均衡主要是指受教育者的权利和机会的均等，指学生能否在德智体美劳等方面均衡发展、全面发展；从学校来看，教育均衡是指区域间、城乡间、学校间以及各类教育间教育资源配置是否均衡；从社会范围来看，教育均衡则是指教育所培养的劳动力在总量和结构上是否能与经济、社会的发展需求保持相对的均衡。

因此，教育公平也不能被理解得过分极端和僵化，不能简单地把教育公平当做平均主义，不能因为强调教育公平而降低教育质量；也不能因为强调教育公平而把所有的学校办成一个模式，把受教育者培养成千人一面，使他们失去学习的乐趣和创新的动力。同时，也不能将教育公平理解成一个静止的概念，因为教育公平也是相对的、动态的、渐进的，不能强求教育公平在所有地方同时实现。

（二）从薄弱环节实现突破

虽然我们一直在呼吁要加大教育投入，争取更有力的财政支持，为实现高水平的教育公平提供物质基础。但是，在教育投入相对有限的前提下，最好的突破口是从教育公平的角度提高资源的使用效益，优先解决薄弱环节上的问题，合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距。从宏观层面上确立合理的教育发展目标和教育发展重点，把有限的资源有轻重缓急地、有针对性地进行投放，以确保重点的发展。比如，按照统筹城乡的要求，加大对农村教育特别是边远落后地区教育的投入，增加对经济相对落后地区、教育教学条件相对落后学校的投入；对家庭经济困难的学生给予更多的关爱，对他们进行减免和补助；对师资力量薄弱的地区和学校输入更多的优秀教师，或者加大对已有教师的培训力度。

另一方面，在教育管理上，我们也可以学习和借鉴美国的做法，将教育管理的责任重心下移，扩大学校的办学自主权，减少行政部门对教育教学活动和学校管理的直接干预和控制，最大限度地激活每一所学校的办学特色，提高教育资源利用率。

（三）用制度设计促进教育公平

“制度是一个社会的游戏规则”，好的制度能使人们的行为有序、使事物的发展具有规律性和可预知性。美国的经验表明，完善的法律体系和对制度进行持之以恒的坚守和履行是实现教育公平的重要途径。因此，尊重教育的公益性质，通过法律和制度设计来促成教育公平才是真正“既治标又治本”的方法。目前，我国的教育改革与发展进入了一个新时期，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》围绕教育改革发展战略目标，着眼于促进教育公平，提高教育质量，增强可持续发展能力，以加强关键领域和薄弱环节为重点，完善机制，组织实施了一批重大项目。相信这些重大项目的实施将为教育公平的实现提供更好的制度保障。

（作者：深圳市教育局副局长）