谭 刚

推进深圳社会建设的若干建议

谭 刚

改革开放以来，我国经济建设取得巨大成就，而社会建设则明显不足和滞后①，社会问题和矛盾不断集聚，人们越来越认识到当前我国已经进入以社会建设为重点的新阶段，近年来中央的若干重要文件也先后就此进行了相关部署。现就深圳市去年第一期“都市计划”培训班赴美国学习考察情况，结合深圳实际，对如何推进深圳社会建设提出若干建议。

推进社会建设要求深圳发挥自身优势，着力突破短板约束。在经济社会快速发展的背景下，随着政府职能转变不断推进、国际化程度相对较高、城市治理水平日益提升，加之市民公共参与意识突出，使得深圳在社会建设方面具有一定的优势和条件。但是从总体上看，深圳社会建设仍然存在资源配置分散、多元供给机制不健全、公民有序参与不完善等现象。仅以民间组织培育与公众参与来看，就存在宏观鼓励与微观约束并存、分级登记与双重管理重叠、制度剩余与制度匮乏交叉等现象，有待改进和完善。

一、美国公民社会概要

美国公民社会有以下特点②：

（一）长期养成的自治文化是公民社会的基础

早在19世纪30年代，法国贵族托克威尔就不无惊奇地发现：“在美国的乡镇，人们试图以巧妙的方法打碎权力，以使最大多数人参与公共事务。”“把乡镇政权同时分给这么多公民的美国制度，并不害怕扩大乡镇的职权。我们有理由认为，在美国，爱国心是通过实践而养成的一种眷恋故乡的感情。”③在这种文化氛围的熏染下，美国人对基层政府的作为尤其是政府的公平性锱铢必较。

（二）社区是公众参与的主要空间

社区是城市人口生活的基层单元，公众参与的事项多数是在社区的空间里进行。美国的社区听证会制度和社区理事会是普通市民参与地方政治的固定渠道。④美国大城市里一直都存在着一种基层自愿性组织，很多都是在邻里基础上形成的，一些社区控制的提倡者坚定地认为，市民的偏好、生活方式以及一些城市问题在邻里与邻里之间的表现是不尽相同的，而高度集中的政府通常不能及时对这种多样性做出反应，基于这种观点，他们建议创立社区理事会（community councils） 以及半独立的邻里政府（quasi-independent neighborhood governments）。⑤政府进行某项涉及社区利益的政策变动，首先要做的就是召开社区听证会，听取居民的意见，从而确保社区公众在很多关系到本社区存在发展的问题上能够充分参与，从而推动政府科学合理地进行决策。美国有些地方政府针对本地市民参政议政素质普遍不高的实际情况，开展专门培训，提高民众对地方政府治理的民主参与水平。为培养市民了解和参与政府的工作，北卡罗莱那州杜姆市和杜姆县政府就专门为市民开办了“杜姆邻里学院”。学院开办的宗旨是“鼓励和支持市民去建设更好的杜姆市”。

（三）发达的非政府组织（N G O）承担了大量的社会公共事务

美国城区自治另一个重要特色就是，各级地方政府并不包揽当地社区的社会事务，而是通过积极培育和推动非政府组织的发展，来承担门类众多的社会事务和社会管理工作，从而实现“小政府、大社会”的管理格局。营利部门致力于经济的发展，非政府组织致力于社会服务和管理，政府则在这两者之间，站在更高层次上，通过政策调节、制定法律以及财政支持，来实现宏观调控和宏观管理。美国非政府组织共有200万个左右，数量庞大、从业人员多、社会影响广泛，包括宗教、医疗卫生、健康服务、扶贫救济、社会福利、教育培训等基金会、协会组织以及培训认证、质量评级等中介机构，遍布全美城市社区，形成了一个无所不包的服务网络，使社区服务达到“老有所养、幼有所托、残有所助、贫有所济、难有所帮、学有所教、需有所供”。美国非政府组织的发展，带动了社区服务业的全面发展，并对提供充分就业、保持社会稳定起到了不可低估的作用。美国非政府组织雇佣了1100万名工作人员，占全国就业人数的13%。非政府组织成为政府监管的重要帮手，帮助政府解决了许多社会监管问题。

（四）地方政府权力得到有效监督

美国地方政府治理主要是提供公共服务，以人为本地满足选民需求，创造良好的生活、工作以及营商环境。（1）在政府财政支出中，大部分是用于公共服务项目。州政府在高等教育中的支出占政府总支出的10%，中小学教育支出占1/4，公共福利支出占1/6；（2）各级政府对弱势群体都有普遍的关怀和资助。最重要的计划是对低收入家庭提供直接或间接的帮助。目前联邦政府对州最大的资助计划是联邦医疗资助工程，对象是低收入家庭。政府在制定住房、税收等各方面政策时，都对弱势群体有不同程度的倾斜；（3）政府将部分职能让位给市场。近年来，各级政府兴起了“压缩规模，下放职权”的运动，运用“企业家精神”改造政府，提出“将市场机制引入政府”、“讲求效果”、“政府掌舵而不划桨”等一系列改革思路，把环保、签证、卫生、供水等许多职能转移给社会，提高了监管效率，降低了管理成本，取得了一定成效；（4）在问责方面，官员要对选民负责，并及时改进工作。许多行政举措依法必须经选民通过，如地方政府发行长期市政债券必须经过多数选民通过。

（五）制度化是社会建设的有力保障

《城市宪章》是保证美国人公共参与的主要法典。这一点从公众参与社区设计可以看出。如1951年纽约曼哈顿区区长华格纳首次创设了社区规划议会提供社区参与的机制，1968年依纽约市宪章正式将全市划分为62个社区地区，并设置社区理事会扮演都市计划委员会的咨询角色。1989年纽约市宪章再次修订，制定了统一土地使用审查程序，建立了一套完整的开发审查程序与社区理事会对都市计划委员会审查事项表达意见、公听、投票流程以及提交推荐方案的标准流程,在制度上确立了社区公众参与在城市规划决策体制中的必要途径。《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》第4条规定了“公众获取信息的权利”，包括公众获取信息的内容、限制、政府对公民获取信息的义务等；第9条“诉诸法律事宜”规定，如果第4条权利受到侵犯，即公民要求获取信息的请求被忽视或全部不当驳回、未得到充分答复或者未按本法律规定进行处理，国家立法应该保障：第一，公民能够通过司法途径进行审查；第二，除此之外，还应当建立快速的公正独立的其他机构进行审查。⑥

二、当前深圳社会建设的主要特点及存在的问题

推进社会建设是深圳构建现代化国际化先进城市的内在要求。从美国等发达国家现代化进程可以看到，作为社会建设重点的公民社会不但成为社会事务的决定性力量，而且公众参与还成为西方社会最主要的社会管理方式，形成社会有效治理的必要途径。深圳在建设现代化国际化先进城市的进程中，要借鉴西方发达国家的经验与做法，积极探索与中国特色相适应的社会建设路线图，推动现代化国际化先进城市的建设进程。

2006年，深圳社会组织率先在全省乃至全国实现了无行政级别、无事业编制、无行政业务主管部门、无政府官员任职以及自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员等目标。其主要做法是将原来由事业单位直接提供的公共服务改为向社会组织购买，并将社会组织购买服务的资金纳入政府部门预算，通过政府采购等方式，向符合条件的社会组织购买。此外，深圳市还积极培育专业化社会组织。2007年，深圳建立了以政府主导、民间运作为特点的社工制度，鼓励社工机构发展。

深圳社会建设主要有几个特点：其一，空间宽松。政府对社会、企业、公民逐渐松绑，出让了大量的空间，公民社会逐渐生长壮大。以公众参与为特征的现代社会发展在这种越来越宽松的空间状态下，无疑会有很好的发展前景。其二，制度的覆盖。各地建立了听证会、专家咨询制度、信访接待制度、民意调查制度、民间审计制度等，加之网络技术的逐步发展和媒体的演变为公共参与提供了良好的平台，公共参与较之前30年有了长足的进步。其三，利益的驱动。公民多数参与行为均由利益驱动而发生，利益由此成为公众参与最重要的动机。其四，作用的发挥。各个行为主体在各自利益主张中，对公共政策及施行或多或少会施加影响，由此起到了推动公共利益和自身利益发展的共同目的。其五，能力的进步。各个利益主体普遍能够借助现有的社会空间、制度空间、政府管道，运用各种社会资源和媒介，表达自己的利益主张，这种能力还在不断地进步中。尤其是网络的发展和媒体的开放，使公民个人也能借助网络或者报章杂志宣扬自己的诉求，从而引起社会、政府的关注。

必须看到，深圳社会建设仍然存在不足。主要表现在：

1.社区自治发育不足。随着我国公民社会的发育发展和健全社会管理新格局的要求，我国城市社区有了巨大发展，进行了社区体制改革，但在总体上还是没有很好地解决社区自治的问题。作为社区自治象征的居委会始终没有返归原来意义，没有回到自治的法律地位。

考察境外成熟社区，社区自治过程中至少要有三个环节是目前我国社区所缺乏的：一是真正民选的社区自治组织，为社区运转和发展进行服务性工作，而非承接政府行政事务；二是居民参与社区管理有便利广泛的渠道，有社区会议、社区听证会、竞选社区各类委员会等方式；三是非营利组织提供社区购买服务。目前深圳即使是主体为收入层次较高、文化素质较高人群的住宅区，也存在以上问题，没有为公众参与创造一个最基础的社会环境。

2.利益组织化欠缺。在行政过程的公众参与方面，组织不仅是重要的参与主体，而且较之个人，是更活跃、更有效的参与主体。相比分散的、未经组织的利益而言，组织化利益的参与对行政决定和政策的制定具有更有力的影响，数量众多的、分散的利益，受“集体行动逻辑”的影响，却并不意味着“人多力量大”。目前，深圳利益组织化取得了长足进步，各类民间组织作为不同利益主体的代表和社会各阶层利益表达的渠道，发挥了很大作用。

利益组织化的整体情况还存在诸多问题，特别是量上的不足。以群体性事件为例。群体性事件的表现特征是大量的个体分散利益得不到有效的组织整合，从而采取非正常的方式进行宣泄表达；而政府面对大量的分散个体，又无从集中且快速地协商解决其不同的利益诉求，导致群体性事件不断地被非理性放大，最终越演越烈。

三、加强深圳社会建设的几点建议

（一）把发挥党组织社会动员的政治优势作为社会建设工作的抓手

党要巩固执政基础，扩大党组织在社会的覆盖面和影响力，就不能只靠外延性组织扩大，而必须有内涵式组织建设。首先，通过社会领域组织际的协调——即组织间利益协调，利用党的组织架构，发挥影响力，寻求不同利益诉求之间的共同立场，推动零和或共赢的结果形成；其次，价值观的协调：即把各种纷繁复杂的价值追求统一到社会主义核心价值观范围内，加强各个组织群体间在价值上的沟通、理解和认同等等。因此，各级党组织要不断通过各种创新性活动，整合协调社会，扩大党组织的影响力和辐射力，形成整个社会的向心力。

在党的地方委员会层面建立社会工作部门。经中央批准，北京市于2007年12月在市委系统设立社会工作委员会、在政府系统设立社会建设工作办公室，实行“两块牌子、一套人马、合署办公”。自“社工委”和“社会办”成立后，北京市社会建设工作取得历史性突破，初步建立起具有时代特征、中国特色、首都特点的社会建设新格局。

北京市社会建设的体制机制创新发挥了示范带头作用，目前全国不少地方都在积极学习北京的经验，2009年上海市也成立了类似机构。建议借鉴北京的有益做法，结合深圳实际情况，设立深圳市社会建设委员会，统筹社会建设的相关事务，编制全市社会建设规划纲要，整合分散在全市不同部门的社会建设资源，制定和部署推进社会建设的相关政策及行动计划，统筹、规划、组织、协调、监督社会建设有序推进,真正使深圳的社会建设能够与经济发展同步推进，完成中央对深圳在推动科学发展、促进社会和谐方面的新任务新要求。

党的基层组织在基层建设中，应有针对性地进行自治和民主训练。应当着眼训练社区和各个民间组织包括公民个体自治习惯的养成、民主本领的掌握，而不是用空洞的大道理、严密的组织网络来“控制”社会。比如，在社区居民参与方面，由于长期以来城市居民严重依赖单位和全能型政府，导致城市基层民主的滞缓，社区建设单纯依靠国家行政主导，社区组织发育不足，社区居民参与不够，缺乏基层社区和居民的参与将严重制约公众参与机制，影响构建服务型政府的步伐，所以社区党组织应当发挥自身组织优势，通过组织合法合规的社区选举、社区教育和社区议事等活动，养成居民自主表达自身利益诉求的习惯和能力。

深圳南山区近年来开展了和谐社区建设的系列活动，其做法被归纳为“吸纳和嵌入”机制。所谓吸纳，就是把体制外的资源“吸纳”到体制内释放，实现各种自主参与的有序化。围绕环保问题、政府重大工程问题等，南山区月亮湾片区社区业主、居民代表与地方人大、政府进行了多轮理性博弈，最后促使该片区设立了人大代表联络工作站。人大代表联络工作站将社情民意经过综合向人大输入，进而由人大推动转化为政府决策，从而实现了社会自主参与的冲动被有序吸收到体制当中释放，这也成为政府吸纳民意的一大创新。所谓“嵌入”，是将体制内的组织资源“嵌入”到社会，实现社会服务与治理的网络化。其具体做法是发挥党员、公职人员在社区的作用，要求党员和公职人员在所居住的社区亮出身份、浮出水面，推动他们进入社区业主委员会，担任楼栋长、片长，参与社区义工队伍。公职人员能将政府相关决策信息及时准确地传递给社区居民，并成为社区范围内的政策解说员和政策执行的推动者；同时他们也将居民的利益诉求反馈到决策系统，从而有利于决策的科学化和民主化。应当说，这是基层党组织在面对社会结构分化与社会民主意识加强的形势下进行的有益探索。

（二）把社区建设作为社会建设的基础

在社区建设思路、方向上要进一步解放思想，切实转变把加强对社区的控制等同于加强社区建设的传统思维，重视社区自治的发展方向。

改革和完善社区工作站制度。虽然基层普遍建立了社区工作站，但在实际工作中却存在许多问题。如其与社区党支部、居委会的关系仍未理顺，与党支部、居委会纠缠不清。因此，应本着实事求是的原则，对这项改革进行完善，逐步使社区工作站从社区体制中单列出来，独立承担政府事项，不致影响、干扰社区自治能力的培育和发挥。

完善社区服务体系，增强社区服务功能。政府要加大对社区建设的资金投入，并将其主要用于社区服务的基础设施建设，包括社区建设的基础性工作以及社区工作队伍建设和社区组织的办公经费等等。同时鼓励和吸引社区内的企事业单位、社会团体、中介组织和个人投资等捐助社区建设。要丰富社区服务内容。在美国，社区建设的概念比我国宽泛得多，不仅包括提供社区教育、就业等公共服务，更把支持社区住宅改造、社区基础设施建设、促进社区弱势群体发展等内容纳入政府支持的社区建设范畴，其核心是保证社区的稳定和长期发展。目前我国城市在社区服务方面的内容还仅限于一些常规项目，如就业、环境、卫生、治安、文化等，一些社区的个性化服务基本是空白。因此，应逐步丰富社区服务内容，将社区服务扩大到就业培训、心理咨询、扶助老弱、抚养贫困儿童、医疗保健、社区改造、保护生态环境、培育邻里关系、提供文娱设施等不同领域。

引导社区居民参与社区建设，增强居民对社区的认同感、归属感。社区建设有赖于政府的引导和介入，更有赖于社区公众的能动参与。只有社区内各社区主体积极参与社区建设，社区发展才能获得持续不断的动力资源，从而实现可持续发展。社区居民的广泛参与问题，关键在于真正把权力还给社区居民，让居民面对社区事务不只是观察、表态、执行，还能够决策、管理和监督。

（三）把推动公众参与作为社会建设的首要突破

公众参与是党的十七大报告提出建立“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的内容之一，但就实际现状来看，我国社会管理格局中公众参与相对不足，在未来社会建设中有必要进一步增强。从长期来说，需要在广泛借鉴发达国家经验和深刻认识公民社会发展规律的基础上，科学定位，合理分类，有序稳步修订和完善法律规章和政策，积极营造有利于公民社会健康成长的制度环境，重点在市民有序参与等方面率先突破，力争使深圳的公民社会建设走在全国前列，加快建设民主、公平、善治、宽容的公民社会。从目前来看，深圳主要应在以下几个方面有所突破：

公众参与的多样化。除听证会外，其他如市民评审团、市民追踪调查群、专题小组座谈、公民论坛、公共调查、公共辩论等都是公众参与的重要形式。

信息公开的制度化。信息公开是参与的前提，无公开则无参与。一个城区涉及的公共事项的相关信息，哪些是应当披露的、在什么时间通过什么方式在什么范围进行披露，都应当通过法规予以明确。

公众利益表达机制的程序化。公众利益表达有多种方式，但是如何在法律规定当中有程序化的设置，这是问题的关键。如城市规划方面，应该从地区、城市的总体规划阶段、规划图则阶段以及具体规划项目的申请、建设的具体过程中，都做到保证公众参与，使利害关系人有意见表达的机会。

公众意见抉择的机制化。如在听证会中，凡是正式听证，必须依据听证记录进行立法或决策，在立法或决策公开说明时要明示听证会记录的整体情况以及相关采纳情况。如果没有这种严格规定，政府是否采信公众意见将始终成为一个疑虑，既会降低政府威信，也会降低公众热情。

（四）把大力发展民间组织作为社会建设的基本任务

降低准入门槛，简化登记手续。现行民间组织按照非竞争性的原则，实行双重分级管理的体制，即民政部门和主管单位的双重管理，这一双重管理模式直接导致管理多头、权限分散、协调困难，并在相当程度上限制了民间组织通过登记注册来获得合法地位，也加大了管理的难度，增加了行政成本。不仅如此，这种模式下的民间组织实际上变成业务主管单位的下属机构，不利于其作用的充分发挥。为此，我们应借鉴国外的成功经验,尽量简化民间组织的登记注册程序,探索一种有利于民间组织健康发展和充分发挥其职能的管理体制和管理方式，强化法律和制度的管理，逐步形成培育发展和管理监督相结合、政府部门综合协调管理和民间组织自律管理相结合的管理格局。

进一步推进政府职能转变，为民间组织发展提供广阔空间。应组织相关力量对政府职能进行全面系统的梳理，制定切实可行的职能转移计划，彻底将政府管理中的服务性、技术性、协调性的相关职能及政府在微观层面的管理特别是在社会服务、社区治理等方面的职能转移给民间组织。在政府行政手段和社会自治方式皆可完成的事情上，尽量发挥民间组织的作用，而政府只去履行市场和民间组织无法完成的职能，真正实现“小政府，大社会”。要进一步明确政府与社会组织的关系应该是伙伴关系而不是行政依赖关系，是平等的合作关系而不是上下级关系，逐步从单向控制的行政管理体制向协商合作的管理机制转变；在政府不能或不便做的事情上发挥民间组织的作用，政府予以充分的授权和支持。

拓宽民间组织发展的资金渠道。政府应对一些行业协会、社区服务、社会公共服务等需要配套发展的民间组织，出台政策给予启动资金的扶持；探索建立对非政府组织稳定的财政资助机制，建立以项目为导向的契约式管理模式，通过奖励性、委托性、补贴性或购买性的方式给予民间组织实质性的支持；在社会福利、社区卫生、就业、治安、教育、文化等方面可以进行社会化、市场化运作的服务项目，通过公开招投标，采用“项目管理”方式交由民间组织承担。在这一方面，深圳市政府向民间非营利组织购买社工服务的举措，就是一个很好的尝试，应继续深化和推进此类工作。

为民间组织的发展提供各类扶持。在人员方面，要积极协调、支持民间组织引进社工等优秀人才；在场地方面，要通过各种途径，协调帮助和采取政府补贴民间组织的方式解决办公用地用房问题；在税收方面，制定详细的税收优惠政策，根据国家有关法律法规，通过税收优惠政策大力鼓励公益性民间组织发展，并通过税收减免政策鼓励社会各界向非营利民间组织捐赠，使民间组织资金来源多元化、社会化，促进民间组织的自主发展。另外，政府要与民间组织建立互信关系，把民间组织视为社会发展的一个工作载体，通过签订协议等方式来交办具体事务，形成互信伙伴关系。

（五）把改善政府服务方式作为社会建设的重要保障

党的十七届五中全会提出，改革基本公共服务提供方式，实现提供主体和提供方式多元化。深圳在探索公共产品与服务的多元供给机制时，应当重点注意以下几个方面：

正确处理好政府、市场和社会三者之间的关系，稳步培育和发展社会组织。按照《深圳市综合配套改革总体方案》的总体要求，编制包括社会组织管理制度在内的若干改革细则，探索改革社会组织登记注册管理制度、双重管理制度、分级管理制度，逐步摒弃非竞争性原则，消解社会组织发展的“注册困境”。与此同时，继续深化社会管理体制改革，重点推进与社会组织发展息息相关的公共资源和社会资源的分配制度改革，消解社会组织发展的“融资困境”。在社会组织形态上，除了重视培育和发展各种类型的非政府组织（NGO）以外，对于各类非盈利组织（NPO或NFPO）也应当予以重视，通过多种形态的政社分开、社企分开改革举措，从体制上解决好国家与社会组织、市场与社会组织之间的“脐带”关系，使行政化社会组织或市场化社会组织尽快向真正民间的非营利的社会化形态转型，不断增加有助于促进社会发展的社会组织数量。

探索公共产品和服务多元供给的有效实现方式。目前国际上对于城市公共产品（如基础设施）一般根据其“可销售性”和公私部门的不同体制，普遍采取商业化或准市场化（国有公营）、完全市场化（国有私营、私有私营）、使用者化（社区或受益人）等三种体制安排和四种经营方式。例如，由商界、政府、国际组织、公民组成的公私伙伴模式（PPP），是目前欧盟乃至全球范围内最为流行的公共事业建设项目，其具体运作方式就包括服务合同、运营及管理合同、租赁合同、建设——运营——移交模式（BOT）、设计——建设——投资——运营模式（DBFO）等不同形式。与此相对应，在公共服务方面发达国家通常采取服务外包方式，形成公共产品和服务的多元供给方式。深圳要借鉴国外成功的做法，大力发展公共产品与服务的外包模式，积极探索基于多种主体提供的多元化供给途径。一方面，在政策层面上，鼓励私人资本参与公共产品与服务，允许在资本结构上既有政府投资，又有私人投资；既允许私营公司自由经营，又实施严格的法规监管，形成多种形式并存的经营机制、日臻完善的价格管理机制和监督管理机制。另一方面，在公共产品与服务的供给模式上，积极探索官办官营、官办商营、官商合股、管制性民营和完全民营等不同运营模式。

调整公共资源配置格局。从以往较多地倾斜于经济建设相关领域转向倾斜于社会建设相关领域，增加对教育、医疗、科技、文化等社会事业投入，同时实现资源在社会建设领域的合理配置，不断加大利益整合机制建设，提高公共产品供给的普惠水平，力争使社会事业的规模和结构与经济建设协同发展，确保社会发展与经济发展同步推进。

注释：

①据我国知名社会学家陆学艺教授估计，当前中国社会结构滞后经济结构约15年（陆学艺：《当代中国社会结构与社会建设》，《学习时报》2010年8月30日第4版）。

②以下内容除有明确引用出处外，均自课堂授课笔记内容。

③（法）托克威尔：《论美国的民主》上卷，董果良译，北京：商务印书馆，2004年，第75页。

④谢芳：《美国社区》，北京：中国社会出版社，2004年，第 91页。

⑤（美）文森特·奥斯特罗姆、罗伯特·比什、埃莉诺·奥斯特罗姆：《美国地方政府》，井敏、陈幽泓译，北京：北京大学出版社，2004年，第82页。

⑥蔡定剑主编：《公众参与——欧洲的制度和经验》，北京：法律出版社，2009年，第75页。

（作者：深圳社会主义学院副院长、教授）