杨 洪

重视绩效管理 促进服务型政府建设

杨 洪

美国政府绩效管理从上世纪80年代末兴起，取得了实效，其经验主要体现在6个方面：一是绩效管理的法制化。1993年，美国国会通过了《政府绩效与结果法案》，为政府绩效管理奠定了稳固的法律框架和制度基础。二是绩效管理机构的权威性。美国联邦政府绩效管理由掌握部门预算审核权的白宫管理与预算局全权负责。三是绩效管理体系的完整性。美国联邦政府绩效管理涵盖公务员、政府部门、跨部门和公共项目。四是绩效管理的公开性。绩效评价的结果向国会报告和向社会公开，形成绩效改进的信息反馈机制和公众压力机制。五是绩效评估结果的激励性。绩效评估结果与公共预算紧密结合，实行奖优惩劣。六是绩效评估中的公民参与性。政府绩效评估中使用越来越多的公众评价指标（如满意度、投诉量等）。

深圳政府绩效管理已经开展了近4年，取得了一定成果，但还处在探索阶段。结合深圳实践，借鉴美国政府绩效管理的理念、制度和方法，对如何进一步推进政府绩效管理，促进公共服务型政府建设提出如下建议：

一、更加重视政府绩效管理，充分发挥其导向和驱动作用

深圳政府绩效管理经过近4年的实践，其积极意义和重要作用逐步得到区政府和市政府各部门的认同和重视。但是，也有的单位和相当多的公务员对绩效管理所知甚少，被动应付。从美国和其他国家以及国内的实践看，应当更加重视绩效管理的意义和作用。

（一）充分发挥政府绩效管理对贯彻落实科学发展观、转变经济发展方式的导向作用。当前，深圳市委五届五次全会认真贯彻中央和省的部署，作出了以科学发展为主题、以加快经济发展方式转变为主线的部署，提出了“十二五”规划的宏伟目标。全面贯彻落实科学发展观，就必须用绩效管理的经济、效益和效率标准来评估政府工作，作为政府工作的导向、部门行动的指南、政绩评价的标准，从制度上保障科学发展观的贯彻落实。

（二）充分发挥政府绩效管理对行政管理体制改革、优化政府管理的促进作用。2008年2月，党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出，要“推行政府绩效管理和行政问责制度”，“建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制”。《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》和《深圳市综合配套改革总体方案》赋予深圳在行政管理体制改革方面先行先试的新使命。美国克林顿政府则把实施绩效管理作为“重塑政府流程、重建政府形象、重拾人民相信”的重要举措，通过这一创新管理工具，美国政府有效提高了公共服务与社会管理的效能。政府绩效管理是行政管理体制改革的重要内容和政府管理创新的重要领域，对规范行政行为、提升行政效能、转变机关作风、促进政府职能转变、推进服务型政府建设具有重要作用，将成为进一步推进行政管理体制改革的突破口。

（三）充分发挥政府绩效管理对完成政府目标任务的驱动作用。绩效管理工作体系把政府各项目标任务纳入管理范围，确定标准，明晰责任，明确进度，全程监督，以评估促落实，以管理促提升，有利于保证政府工作任务的全面、及时、有效落实。

二、延伸绩效管理范围，逐步实现绩效管理对象的全覆盖

美国政府基本实现了绩效管理的全覆盖。深圳实施绩效评估与管理以来，初步覆盖了区政府、市政府工作部门。借鉴美国的经验，我们应当推行绩效管理范围“横向到边”、“纵向到底”，可以在深化以“单位”为评估对象的基础上，以“事”和以“人”为对象进行延伸和拓展。首先，把绩效管理延伸到市政府部门内设机构和区属部门、街道办，与现行的全市性评估管理体系互相衔接。其次，对公共项目、公共政策、重大部署、重要专项工作展开评估，检验专项工作和特定工作落实的效果、效益和影响。第三，对公务员个人实行绩效管理。政府绩效管理要发挥作用，必须跟公务员个人评价和岗位考核紧密结合，使政府绩效目标、任务可以实现纵向分解，从而实现政府整体绩效、政府部门绩效与公务员个人绩效（含岗位职责履行考核）三位一体和联动管理。通过这种纵向延伸，政府绩效管理的导向、理念、指标、标杆、任务才能具体落到实处，绩效管理才具有坚实的基础，绩效文化才能得以形成，绩效管理才能从外部的管理工具内化为公务员内心的绩效追求，从而实现绩效管理的“无为而治”。

三、坚持过程控制和结果导向并重，实现标杆管理、全程监控和结果运用相统一

美国政府绩效管理包含投入、过程、产出、效果、影响等要素。关于这几个要素的侧重点，实践中曾出现反复，最早期重视对投入和过程的管理，中间阶段较为重视对产出的评估，上世纪末推行的大规模绩效管理运动则强调结果导向和顾客满意，最近这几年又开始重视过程控制。从中可以得到启示：这些要素不可偏废，在推进绩效管理过程中应当目标、过程和结果并重。

（一）加强标杆管理。标杆管理是提升政府绩效的重要工具。标杆管理源自企业管理，与企业再造、战略联盟并称为20世纪90年代三大管理方法。标杆管理是指不断寻找和研究同行一流公司的最佳实践，并以此为基准与本企业进行比较、分析、判断，从而使企业得到不断改进，进入或赶超一流公司，创造优秀业绩的良性循环过程。标杆管理的核心是向业内或业外的最优秀的企业学习。标杆管理的方法逐渐被美国等西方国家引入政府管理，成为提升政府绩效的重要工具。企业或非营利组织的工作效率和效益成为行政机关模仿的标杆，政府内部也推行“最佳管理”、“最佳服务”等标杆管理运动。标杆管理是一种全面模仿的战略管理模式，要达到预期的目的，就必须将标杆管理的任务、要求转化为部门和个人的工作目标，也就是要实施目标管理。因此，标杆管理应该与目标管理相互结合，但两者不能相互替代。深圳这几年的绩效管理在运用目标管理方面取得良好的效果，大多数的评价指标都设定了目标值。但是，目标值不等于标准值，更不等于最优值。推进绩效管理，应当更重视标杆管理，确立标杆值，以国内外同类政府的最佳实践、跨国公司的最优效率为学习的标杆，同时以我们绩效最佳的单位和指标为标杆，评估各单位的绩效状况，“横比”与“纵比”科学合理相结合，不断优化我们的目标管理。

（二）加强全程监控。政府绩效管理是一种管理工具，其目的是追求良好的效果，结果导向应该是绩效管理的核心理念。但是，过程决定结果，优化过程管理、强化过程控制是取得预期效果的重要保证。因此，绩效管理必须强化结果导向的过程控制，通过过程监控来促进、确保良好的效果。深圳这几年的绩效管理实践较为重视过程控制与结果导向相结合，尤其是突出了过程控制，使行政过程中的问题能够及时地发现和解决，减少工作失误，提升管理与服务效果。下一步，应当进一步优化深圳独具特色的电子化平台和网络，加强实时监控，加强核查验证，使绩效逐步提升，工作有效落实。

（三）加强结果运用。深圳已经制定了绩效管理结果运用规则，明确了激励和问责的措施，是现行条件下较为可行的办法。从长远角度和加大力度的要求出发，可以采取更加有力、有效的办法。一是设立政府绩效奖。设立政府绩效奖励基金，对被评为优秀的评估对象给予奖励，对年度评估不合格的评估对象扣减工作性津贴。二是绩效管理与干部考核评价挂钩。绩效评估结果要通报市委委员、组织人事部门。组织人事部门把政府绩效评估结果作为评估单位领导政绩和工作人员业绩的重要依据，评估结果与干部提拔、任用、调整以及评选先进挂钩。对连续两年绩效评估结果排在第一位的区政府和市政府工作部门主要负责人实行公开表彰，干部提拔任用时予以优先考虑。三是加强刚性问责。把评估结果作为行政问责的重要依据。对被评定为较差的评估对象，给予通报批评，并限期整改，其主要负责人要向市委市政府作书面检讨，并由组织部门进行诫勉谈话。对连续两年绩效评估结果排在最后的区政府和市政府工作部门主要负责人实行诫勉谈话，其他班子成员一年内不能提拔重用。通过奖优、治庸、罚劣，树立正确的政绩导向和科学的用人导向，使政府绩效管理成为促进经济社会科学发展的真正意义上的导向。

四、正确处理主观评估与客观评估的关系，拓宽公众参与的渠道

（一）重视主观评估，实现客观绩效与主观体验的统一。政府绩效结果包含产出和成效两大部分。前者是指政府“做了什么”，是即时、现时的结果；后者指“做得怎样”，包括一定时期内的“效果”和较长时期内的“影响”。前者主要是客观事实，后者则更多是主观评价。客观评价反映了政府的工作量，主观评价反映了政府的回应性。从这个意义上说，政府绩效管理需要正确处理两者关系，引入主观评估，实现主观评估和客观评估的统一。对此，美国政府绩效管理通过引入顾客满意的理念，测量政府服务的公众满意度，对政府行为产生正面的引导作用。人民满意是政府各项工作的最终评价标准，因此，公众满意度调查应该成为深圳市政府绩效管理的重要内容。通过公众满意度调查，可以有效反映民意，引导政府更加关注群众的意见与诉求，使政府的各项工作更具民意回应性，实现政府客观政绩和市民主观体验的统一。

（二）拓宽公众参与的渠道，强化政府绩效管理与公民社会的良性互动。深圳“十二五”规划明确提出建设公民社会。这为政府绩效评估与管理提供了新思路，即强化政府绩效评估的社会参与。参与政府绩效评估的社会主体包括普通市民、专家学者和民间研究机构。市民对政府公共产品或服务的质量和结果最有发言权，应成为评估政府绩效的重要主体。而绩效评估标准和指标的设计具有很强的专业性和技术性，这就决定了绩效专家和研究机构在绩效评估中的重要作用。为提高政府绩效评估的回应性、科学性，可以设立政府绩效专家咨询委员会和政府绩效市民评议委员会以及举办政府绩效市民论坛。政府绩效专家咨询委员会由国内外的相关领域专家组成，主要对公共服务白皮书和绩效评估组织体系与技术体系提出专业意见，提高绩效评估与管理的专业性、科学性。而政府绩效市民评议委员会则由普通市民、人大代表、政协委员、业界代表、民间组织代表等社会人士组成，在公开推荐的基础上由市绩效委遴选产生，不定期对公共服务白皮书、政府投资项目、公共管理与服务等事项进行评议与献计。市绩效办不定期举办政府绩效市民论坛，收集民情、听取民意、汇集民智，帮助提升政府绩效。

（三）实施绩效报告与公布制度。美国政府的具体做法是：联邦政府各部门以部门使命为依据制定部门战略规划，以战略规划为依据制定年度绩效目标和计划，在每个财政年度结束后向美国国会和白宫管理与预算局提交反映部门年度绩效目标和计划实现情况的绩效自评报告，并向社会公布，以接受社会各界的监督。当前，美国联邦政府24部委在每个财政年度末期都要进行年度绩效评估并发布绩效与责任报告。往年深圳的政府绩效评估结果在政府内部予以公开，同时作为白皮书一部分内容公布，不够完整，力度偏小。建议借鉴美国的部门绩效报告制度，每个被评单位在年初制定并公布反映自身主要职责的更加刚性的绩效目标与计划，翌年初向市绩效委提交反映上年度的详细绩效自评报告，由绩效委审核后，以部门绩效红皮书的形式向社会公开，展示本单位履行职责的年度成绩，接受社会监督。

五、加强机构建设，增强绩效管理的稳定性、专业性与权威性

美国政府绩效管理通过专门的绩效评估和监督机构予以实施。白宫的管理与预算局（OMB）是推进美国联邦政府绩效评估的核心领导机关。由于掌握着预算审核的大权，因而不仅地位超越于其他部门同时也具有权威性。深圳政府绩效评估与管理的协调组织机构是市政府绩效评估与管理委员会办公室，性质上属于临时机构，工作人员属于临时抽调人员，具有不稳定性。同时，各单位从事绩效管理的工作人员大多数也属于兼职性质，工作流动性强，不利于队伍的稳定性和专业性。为提高绩效管理机构的权威性、稳定性和专业性，建议将绩效评估与管理机构作为常设机构，配以适宜的规格和合适的专职人员，为建立市政府绩效管理长效机制打下基础。

（作者：深圳市纪委副书记、市监察局局长）