胡建农

建立和完善公共服务社会化体系

胡建农

当前，广大人民群众日益增长的公共服务需要和国家公共服务供给的矛盾，是新时期的突出矛盾之一。建立和完善公共服务社会化体系，加快政府职能转变，拓展公共服务外包、充分发挥非营利组织在提供公共服务方面的作用，是构建社会主义和谐社会、深化社会管理体制改革的重要内容；是改善公共服务供给状况，满足公民的直接需求，缓解和解决当前社会矛盾的客观需要；是公民充分享受改革开放成果，发挥社会主义制度优越性的内在要求；是优化资源配置，缓解政府财政压力，发展社会主义市场经济的必然走向。

一、美国公共服务概要

美国的公共服务坚持以市场为导向，引进竞争和激励机制，强调通过经济增长、确保劳动者加入劳动市场，以劳动者对生产的贡献程度来保障其生活。美国公共服务体系的特点，主要表现在以下两个方面：

（一）市场化的公共服务输出机制，即公共服务政府外包

公共服务外包是美国公共服务社会化改革的重要制度安排，其发展十分迅速。在公共服务领域，美国政府日益依赖于与营利组织和非营利组织的合同。政府不是服务的直接供给者，而是充当“幕后”的管理者或付费者。政府是公共服务决策的制定者，在私营部门、非营利组织通过竞争性选拔之后，政府将执行权即提供公共服务的权力转给他们，使其成为供给服务的主体，承担公共服务的责任。

美国的公共服务外包完全按照市场化的原则运行，其中公共服务合同出租和凭单制度是其服务外包的主要形式，被广泛地用于政府的公共服务领域。公共服务合同出租是指政府在确定公共服务的数量和质量之后，通过市场竞争，选择最佳的私营部门或非营利组织，通过签订合同的方式来完成公共服务。凭单是政府给予有资格消费某种服务的个体发放的凭证。这些个体在政府指定的公共服务供给组织中“消费”他们手中的凭单，然后政府用现金兑换凭单。

（二）非营利组织在公共服务的提供中扮演重要角色

非营利组织（Non-Profit Organization，简称NPO）是指不以营利为目的，从事公益性活动的社会组织，介于政府和营利企业之间，具有非政府性、非营利性、公益性或互益性、志愿性的特点。公益性是非营利性组织固有的本质属性，是非营利性组织存在和发展的基础和依据，并贯穿于非营利性组织的产生、运行和发展的全过程。非营利性组织成立的目的不是为了谋求利润，但它可以收费，可以产生盈余，但盈余只能用于其基本宗旨指向的活动，其宗旨基本上都是围绕促进某项公共性目标的发展而建立，其成员的活动也是为公共利益提供服务的。美国非营利组织活动的特点主要有：

美国非营利组织的资金来源于政府和社会捐赠，其中政府通过购买公共服务的形式提供的资金占重要部分。

美国非营利性组织的创始人、董事、管理人员大多是前参议院议员、大学教授、公司经理、社会活动家、律师及其他方面的专家。他们的知识层次较高、社会阅历广，有丰富的经验和为社会奉献的精神，能对非营利组织进行合法、高效的管理。

美国在全国各地设立多个委员会和理事会，负责监督、管理非营利组织的活动，以确保这些组织的运作符合其宗旨和使命，确保其活动符合法律要求和公共利益。此外，其他组织和机构以及非营利组织本身也对非营利组织进行严格的监督。

美国税法规定，任何非营利组织只要经营与该组织的公益事业无关的活动或事业，就必须照章纳税。为执行这一规定，美国税务部门每年都要对非营利组织进行严格审查，有权临时决定对某个非营利组织进行审计。

从社会参与的角度来看，个人捐赠的慈善意识在美国相当普遍，人们自愿参加各种非营利组织进行公益活动，且人数越来越多。可以说，现代慈善意识深入人心是促进美国非营利组织持续发展的重要原因。

20世纪60年代，随着美国“向贫困开战”及政府财政紧缩，美国政府开始重视非营利组织在公共服务领域的作用，尤其是社区服务领域；20世纪90年代以来，政府为了实现精简机构的目的，将越来越多的公共服务以政府购买的形式转交给非营利组织承担。

二、深圳公共服务的基本情况及相关分析

深圳的公共服务供给社会化程度较高，主要特点体现在以下几个方面：

（一）公共服务外包有所发展，但相较于公共服务社会化程度较高城市仍有较大差距

深圳服务外包的范围主要有公务车加油、维修、保险，公务住宿接待，公务出国（境）经办代理、公务培训，会计、审计、法律中介、资产评估，物业管理，土地储备管理，保安服务，修缮装修服务，系统设备和技术项目后续维护，预算金额在10万元以上的会议、印刷等项目。政府服务外包为政府逐步压缩机构、精简人员、降低行政成本、提高工作效率奠定了基础。同时，通过竞争方式选择外包后的服务质量和管理水平显著提高，也使社会组织获得更重要的地位和更广阔的发展空间，促进了市场经济和社会组织的迅速发展。2010年，市政府发布了《深圳市社会组织发展规范实施方案（2010-2012）》和《推进政府职能和工作事项转移委托工作实施方案》，要求新增的社会管理和公共服务事项，凡可委托社会组织承担的，向符合条件的社会组织购买服务；将政府各职能部门不再行使和可交由社会组织承担的职能事项，以及事业单位可由社会组织承担的社会管理和公共服务事项，转移或委托给社会组织承担。

同西方发达国家的城市相比，深圳公共服务外包尚处于起步阶段，没有形成完善的制度化机制，外包适用的范围和程度都十分有限。主要表现在：

公共服务政府外包缺乏相关的法律法规。《中华人民共和国政府采购法》没有将服务项目纳入采购范围，购买的客体也没有社会组织。社会组织不具备公共服务的主体资质，缺少完整、系统而明确的规范，资金也没有全部纳入公共财政体制。

就目前情况看，政府购买的社会服务主要集中在政府部门内部后勤管理领域（如公务车的维修、养护、公务接待等），范围十分有限。

公共服务政府外包的总体力度有限，难以形成党委政府重视、社会组织积极参与的良好氛围。相对于备受关注的教育、卫生问题，社会保障、公共安全、环境保护等基本公共服务供给不足问题更为严峻。

部分采购单位对通过公共服务政府外包重视不够，不能主动将部分事务推向社会，由社会提供服务来完成，未能充分依托社会组织，广泛动员社会力量，整合社会资源，“政府包办”的观念仍然影响广泛。

在程序上，公共服务政府外包的资金预算不公开；外包缺少规范流程或程序；资金信息不公开，缺乏竞争机制，监督管理机制不明确，政府部门内部监督为主，选择范围有限，难以有效择优选择公共服务提供者。

在公共服务外包主体的关系上，存在购买双方非独立平等关系、政府单向主导、低成本购买、职权介入的问题。

（二）公共服务供给主体相对单一，社会力量尤其是非营利性组织参与公共服务供给的力度较小

非营利组织的法律地位模糊。关于非营利性组织的立法主要有《公益事业捐赠法》、《企业所得税法》及其实施条例、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等。立法不足造成实践中对如何判定是否属非营利组织缺乏明确依据，例如，民办学校作为民办非企业单位，可分为要求取得合理回报的民办学校和不要求取得合理回报的民办学校，其中要求取得合理回报的民办学校是否属于非营利组织，历来争议很大。在我国的民间组织中，除基金会从成立之日起就自动享有公益组织的地位，其他民间组织是否具有公益性，主要取决于其章程、宗旨和实际活动与行为，需要权威部门的甄别与年度审核。非营利组织界定的紊乱及相应运营规则的缺失，制约了其自身的发展，也使得其始终难以充分发挥在公共服务提供体系中的优势作用。

非营利组织能力不足，难以满足多元化的社会需求。非营利组织普遍能力不足，缺乏活力，服务意识和服务水平不高，有些还存在行政化倾向，行为不规范，组织结构不健全，专职人员少。少数非营利组织从事营利性活动，乱收费，乱评比，缺乏应有的社会公信力。

非营利组织的独立性不足。目前，深圳非营利组织在设立时普遍对政府部门比较依赖，需要政府部门在资金、政策等方面给予照顾，受到种种因素的限制，非营利组织提供公共服务的能力有限，难以保证质量和效率。

非营利组织直接进入公共服务供给领域的情况较少。以基金会为例，深圳比较典型的公益性社会团体有狮子会等，但从运营情况来看，其发挥功效的主要方式为捐款或对某特定对象给予经济援助，极少介入公共服务的提供。

对非营利组织作为公共服务主要承载者的地位缺乏正确认知，将非营利组织置于可有可无的地位，甚至将处于公共服务领域中的非营利组织当做行政管理控制的对象，制约了非营利性组织作用的充分发挥。

缺乏对非营利组织资金扶持的社会机制。非营利组织的资金来源渠道极其单一。如慈善基金会，其收益主要来源于捐赠，但收益十分有限。

综上可见，当前公共服务的短缺问题不仅仅是总量不足、投入不够、结构失衡等问题，归根结底在于体制机制不健全，尚未形成公共服务的多元参与机制和有效的监管机制。公共服务的供给状况从整体性判断，依然可以认为非营利组织与政府是两个服务提供系统，双方的互动机制相对脆弱，非营利组织在很大程度上游离于政府服务体系之外。因此，要从根本上解决当前公共服务供需矛盾，建立政府与非营利组织互动机制是必然选择。

三、建立公共服务社会化机制的几点建议

通过借鉴美国公共服务供给机制，结合深圳公共服务实践，深圳建立和完善公共服务社会化机制应从以下几个方面做起：

（一）明确政府的职责定位，扩大公共服务政府外包范围，为社会力量的参与让渡空间

一是明确政府角色和职责。政府的主要角色是“购买者”、“监管者”和“制度供给者”，其职责是制定好的方针政策、规则和标准；执行法律法规，监管社会组织生产高质量的公共服务，履行社会责任；进行制度创新、制度供给和制度实施，营造一个有利的整体环境，促进购买服务的顺利实施。

二是扩大公共服务政府外包范围，凡可委托社会组织承担的公共服务，均转移或委托给社会组织承担。深圳可考虑着手将社会服务类项目、劳务派遣与保安服务类项目、专业服务类项目及其他政府新增的社会组织事务项目等纳入政府采购范围进行外包。理由在于：这些服务活动在各采购单位已经普遍存在，或经常开展；相关社会中介市场较发达，有能力承担这些服务项目；政府采购的观念已经深入人心，政府采购这些服务项目已经具备了实际操作经验；扶持这些服务项目所属行业符合深圳发展高端服务业的方向。

三是完善制度建设，加大配套环境的建设力度。首先，将《政府采购法》中行政机关接受的服务拓展到包括“公共服务”；其次，在公共服务购买中要理顺政府向社会组织，尤其是非营利组织购买服务的流程及社会服务设计者、生产者、享有者、评估者之间的关系；协调配套政策，避免因政策冲突导致购买行为成效降低；进一步制定有关新的法规、政策，并根据实施情况和效果适时进行调整、修改和补充；进一步健全完善财政拨款制度、预算制度、税收制度(非营利组织的减免税收政策)、项目的招投标明细规则；第三，确立项目的评估制度和多元专业监督机制。一方面要发展独立、专业性、多元化的外部监督机制，包括独立的第三方监督机构、社会公众、媒体监督、专家监督机制。另一方面，加强政府公共服务外包的内部监督，包括财政部门对财政购买资金使用的监督和购买服务部门对服务绩效的监督评估。

四是重点完善项目选择和项目评估机制。购买服务并非是灵丹妙药，公共服务购买也存在一定的风险，通过购买服务的方式并非一定能够达到有效提供公共服务的目的。因此，政府购买服务的程序十分重要，特别是项目选择和项目评估的环节尤为重要。目前，项目选择上大多由政府部门决定，往往出现项目脱离居民需求的现象。在选择服务提供方上，很多情况下政府部门也很无奈，没有更多的社会组织供其选择，导致确定购买的项目在实施的过程中难以保证服务的质量。而在项目评估方面，既缺乏有效的评估监督机制，也缺乏统一的标准。

五是政府要让渡空间给社会组织，尤其是非营利组织。一方面，政府应大力培育非营利组织，从资金、场地、政策等方面支持社会组织的发展。另一方面，要有意识地给予其发展空间，不介入其内部的具体事务，比如社会组织员工的招聘、薪酬的安排和经费的分配等等。

六是加大对社会组织，尤其是非营利组织的资金支持，同时通过政策引导保障其独立性和市场化运作。一方面，在公共服务领域投入资金设立提供公共服务的非营利性组织，另一方面，要通过市场化运营模式，确保其经营方式上的独立性，减少行政干预或影响。此外，政府还应该充分利用政策杠杆，引导、鼓励社会资金进入公共服务领域，为非营利组织的发育、发展提供资金支持。

（二）大力提升非营利组织能力，促进非营利组织发育，充分发挥非营利组织在公共服务社会化体系中的能动作用

一是加强非营利组织立法，完善配套措施，加强监管。提升立法层次，明确界定非营利组织的内涵和外延。完善配套规定，对非营利组织的登记、税收优惠、扶持政策、财务管理、活动开展、年检等方面进行详细规定，做到有法可依。加强监管，做到有法必依，确保非营利组织在其宗旨范围内开展活动，对违背其宗旨的行为及时纠正、处罚，违法必究，同时还要注重社会监督和舆论监督。

二是增强专业化水平，提升承接服务的能力。由于我国非营利组织的发展还处于初始阶段，组织专业化水准还不够，因此，非营利组织自身的定位与目标应围绕更多更好地提供公益服务为中心，加强专业化水平，增强项目运作能力。

三是增强社会公信力，提升内部管理能力。在我国社会组织发展的过程中，由于少数社会组织把主要精力集中在盈利方面，甚至一些社会组织出现了欺诈或腐败现象，导致民众对社会组织的信任度普遍不高，这对社会组织的发展是极其不利的。因此，社会组织要加强自身管理，完善内部治理结构，努力增强公信力，获取民众的信任。首先，非营利性组织应该按照宗旨和服务使命设立组织的治理结构，包括组织的宗旨、价值观，组织的基本结构及其资源配置模式，也包括由此形成的战略管理、领导决策、财务管理、人力管理与志愿者管理等方面。其次，规范组织的财务管理制度。加强盈余分配约束，对组织的营利严格管理，禁止在领导层和管理层分配；明确组织对支出比例的限制，每年用于行政的开支和募集资金的成本总和与支出总额保持在一定的限度以内，尽量减少不必要的开支以保证组织用于公共服务的资金最大化；强化账目公开机制，资金运行透明化，财务公开既要面对监督机构，又要面对公众。第三，改善人力资源管理。非营利性组织解决人才问题的有效途径之一应当是通过设计好的项目来吸引高素质的志愿人员，通过吸收高素质的志愿者来弥补人才资源的不足是非营利性组织最现实、最有效的选择；另一条有效途径是加强员工和志愿者的培训，通过培训提高组织的能力建设，这也是国际上流行的行之有效的办法。

四是非营利性组织要保持相对的独立性。与政府建立良好的合作伙伴关系，是非营利组织开展活动最重要的经验。但是，过于依赖行政资源开展工作，结果就会变成政府的附属机构，不利于非营利组织的长远发展，也不利于公共服务项目的实施。政府与非营利组织在公共服务供给关系中是一种契约关系，双方主体独立是契约关系构成的基本条件，因此非营利组织提供公共服务时必须具备独立性。

（作者：深圳市法制办副主任）