刘 锐

基层治理:在危机中面向未来
——读《乡镇治理与政府制度化》

刘 锐

20世纪 90年代三农问题的出现和乡镇在中国政治社会发展中的位置决定了乡镇政府被政治学、社会学、经济学学者重视并大量研究。与经济学注重乡镇财政危机和乡镇企业发展,政治学注重民主法治建设和地方政治发展,社会学注重国家政权与社会民众关系的探讨不同,《乡镇治理与政府制度化》(以下简称《乡镇治理》)以乡镇政府作为研究对象,注重多角度多侧面描述和分析乡镇治理的变化,综合考察乡镇政府的制度变迁和实际运作情况,既分析乡镇政府的组织结构和科层分工,又考察政府与外界环境的互动,从而生动全面地展示出转型期基层治理现状及问题,引领我们思考中国乡镇政府的未来及乡镇治理的转向等重大议题。

乡镇政权从 20世纪 80年代恢复建立以来经历一系列重大变革。无论是简政放权,撤乡并镇,还是“理顺条块关系”,实行农村税费改革,无不是中国政府为适应经济社会的复杂变化做出的政策制度调整。一方面,这些政策调整对于整合农村社会秩序,改变乡镇政府工作内容和机构设置,处理国家与社会的关系有所助益;另一方面,因为缺乏制度保障和民间力量监督,加上中国权力运作逻辑的特殊性,使得新老问题交织在一起,形成乡镇治理的复杂困局。要想解决中国农村问题,推动基层政府发展,就必须弄清乡镇政府的结构、性质、历史沿革及问题现状,《乡镇治理》即是从“是什么”和“怎么办”两方面来探讨乡镇治理特征及政府制度化的意义和目标,它从中观层面分析乡镇政府体制和干部的心态行为,注重考察乡镇治理的动态实践过程,揭示出乡镇政府的运行机制和行动逻辑,为政府体制创新提供一个好的思路。

一、基层治理内卷化

乡镇政府具有两面性:一方面它处在国家行政体系的末端,按照科层化制度化的逻辑行事,另一方面它是连接国家政权与社会关系的一个纽带,农村社会的乡土性和复杂性使其权力运作具有一定的非正式性。要廓清乡镇政府的性质和结构,就必须梳理清楚乡镇政府的发展衍变逻辑、机构部门设置及实际运作逻辑。

在传统中国,基层政府具有家长制特点,实际运作是一把手说了算,其他部门只需要遵照一把手的命令行事即可,政府似乎是被一把手承包,他的权力无限且责任无限,家长制的特点是权力集中且只集中在一人手中。中国基层治理的特殊性还在于集体化时代的“运动式”治理体制。这种治理体制以政治合法性为依托,依靠执政党强大的意识形态宣传和严密的组织网络渗透,以发动群众为手段,以实现社会资源的集中和国家政治动员为目标,从而实现有效的国家治理[1]。现代官僚制一般依照韦伯的科层制设置,即严格的规章制度,部门分工明确,任务执行“非人格化”[2]。当前中国的乡镇治理既有对传统治理方式的延续和发展,也有对现代官僚体制的借鉴和创新。当总体性社会消褪后,随着市场经济体制的确立和政府政策制度的调整,一方面,原有的权威资源逐渐流失,民众的权利意识和政治参与诉求不断提高,政府很难再按照“家长式”或“运动式”治理体制来管理和服务社会;另一方面,当前的农村社会在“乡土性”和“现代性”之间的无规律摇摆使得基层政府不可能按照西式的协商机制来进行治理。20世纪 80年代以来的一系列政府改革使乡镇政府在形式上具有现代性特征,实质上却是多种治理机制的混合。从中央和地方的关系,党和政府的关系及国家与社会的关系三个维度考察乡镇政府,可以发现,中央和地方的权力责任分配并不清晰,中央在财政上是集权的,其转移支付不够规范,地方在事权上要承担巨大责任,财权和事权不统一;在乡镇政府里,党政没有分开,政治和行政工作不分,党委与政府一体化倾向明显,形成“一体化机构”[3]138,虽然政府是按照科层制原则设置部门和岗位的,但在实际运作中,基本上是党委书记领导和负责,形成“一元化权力”[3]140,乡镇一把手的家长制作风明显;乡镇政府本来是为社会提供公共服务,管理社会冲突,以获得民众支持和信任的政权机构,但基层政府对乡村社会不作为和胡乱作为的情况却时有发生,其合法性资源不断流失。一方面,我们在不断改革乡镇政府机构设置和工作内容,为乡镇设计新的任务和目标方向;另一方面,乡镇改革似乎陷入“越改越乱”的恶性循环,乡镇治理困局并没有在政策调整和政府改革中得到改善。乡镇政府的工作内容一直在变,背后的运作逻辑却鲜有变化,自上而下的改革逻辑本是为适应和推动社会变迁,但在运作过程中却缺乏对自下而上力量的有效吸纳;形形色色的改革措施并没有处理好各级政府之间的关系,导致“上面千条线,下面一根针”,基层政府负担过重,苦不堪言。

乡镇政府改革不是凭空而来的,社会经济基础的变化是政府变革的动力和方向。改革开放以来的各项乡镇政府改革,其初衷是为回应社会发展诉求,提高政府执政能力,保证经济转轨和社会转型正常平稳过渡,但 30年的政府改革却是命途多舛。限于制度缺陷和传统政治体制的余毒,基层政府的运作机制逐渐“内卷化”。历次改革使基层政府的物质资源和组织资源大为萎缩,为完成上级达标考核任务,维持自我生存,乡镇政府作为一级利益主体的倾向越来越明显,自利性冲动在膨胀,不顾长远发展和政治后果的一些做法在基层政府中悄然酝酿成形。乡镇政府的部门分工和人员安排在形式上按照科层制原则设计,照章办事,实行程序化管理,但升级达标任务和各项中心工作考核使乡镇政府难以规范化运作。在“压力型体制”[4]下,基层政府为完成各种经济赶超任务和自上而下的检查,将原有的制度悬置,把行政任务层层分解,全镇干部齐上阵共同应付。在当前的权力结构和问责机制下,本来严肃规范的工作检查、任务达标变得越来越形式化、文牍化。形式上的科层制和实际运作上的压力型体制使基层政府逐渐忘却作为公共权力部门的责任和目标——提供公共物品和公共服务,化解基层矛盾和冲突,维持农村社会秩序,为自下而上的协商对话和政治参与提供渠道。《乡镇治理》将基层政府内卷化具体为三个方面:一是基层政府过度参与经济发展,按照公司化的逻辑办事,将大量人力物力财力资源集中在一些工程项目上,忽略或淡化对基层社会的服务和管理;二是政府体制规范的不明晰和价值认同上的混乱使基层政府“踏踏实实搞形式,一心一意走过场”,表面认同,实弄虚文;三是制度化的不足和传统政治体制的余毒使基层政府不按部就班地完成任务,而是采用运动化方式“忽悠”上级,为获取私利将例行工作转换成一次次铺张浪费的面子工程[3]264-274。概括起来,运行于科层制和压力型体制下的乡镇政府内卷化,造成的弊端有三个方面:一是国家层面的权威性合法性流失,自上而下的任务指令变成“政治做秀”;二是基层政府不能有效化解基层矛盾,农民上访和群体性事件滋生扩展,基层干部不被信任,越来越无为和无能;三是农民的权利意识和政治参与愿望没有制度化渠道疏导,对基层政府的不满和猜忌增加。国家—乡镇政府—农村社会之间的连接出现断档,上传下达的制度化通道和良性互动机制的缺失必然造成乡镇治理危机,从而引发中国乡镇政府该向哪里去的思考和讨论。

二、政府制度化

上述乡镇政府在应付上级,治理乡村社会和内部运行上的缺陷让我们在全面细致地了解乡镇治理危机现状时也在思索着化解乡镇治理困境的对策。《乡镇治理》即是在这个思路下将乡镇治理问题刻画出来后,尝试着从政府制度化的角度提出解决方案。《乡镇治理》认为,乡镇治理危机的出现与其深层运作机制有关,这种运作机制既是“家长式”治理、“运动式”治理、“官僚制”治理的混合,也是“科层制”和“压力型”体制的交叉[5],造成乡镇治理名实分离,制度与运作两张皮。30年的政府改革逻辑是“制度主义”和行政命令式的,它使乡镇政府在外部应对和内部运作上不太一致,改革的失败应归罪于对基层政府运行机制的茫然无知和混沌了解。政府改革要对症下药,《乡镇治理》开出的药方是将改革政府制度和改变其运作逻辑融为一体,其改革出发点和改革思路与单向的制度改革大为不同,因而是切中时弊也是可操作的,下面简述之。

当前基层政府运作逻辑的形成与屡次不合理的政府改革有关,它使基层政府被牢牢束缚在现有的运作机制里不能自拔,作者称之为“制度异化”[3]278。一个好的制度应该是规章制度明晰,角色规范明确,奖罚分明,为工作人员提供稳定的长远预期,几次政府制度改革并没有做到。基层政府作为中国政权的末梢,又作为连接国家与社会的桥梁,其改革意义和操作空间很大。《乡镇治理》在回顾农民进城务工,家庭联产承包责任制等农村改革后发现,中国政治结构的特殊性使得一些后来所谓的“创举”蕴含在不经意的基层实践中。邓小平说,“摸着石头过河”,即是允许基层政府在勇于探索和不断实践中寻找前进道路。当前的政府改革逻辑似乎是中央不信任基层干部,为防止乡镇政府做坏事而有意收权的结果。如果中央放权给地方,则基层政府既可以做好事,也可以做坏事,问题的关键是设计合理的制度规范约束其行为。简单把权力从地方手中收上来,其结果可能是基层囿于现有体制无所作为,政府改革也将是盲人摸象,雾里看花。另外,乡镇政府改革作为中国政府改革的先锋,意义重大。一方面,乡镇政府的自主创新和开拓进取道路对中国政治发展具有重要参考价值;另一方面,乡镇政府作为中国政府的末端,它的改革成本相对较小,不足以触动社会稳定的底线,进退有余。如果上级放权给地方政府,让它们充分发挥施展,也许能为政府改革打开有利局面。

中国的区域复杂性和历史绵延性使得我们认识社会规律比较困难,要有把握且有针对性地设计制度更是难上加难。改革措施来源于对实践经验的总结,我们应该相信基层政府,少为它们设计一些制度禁区,多让它们依据地方实际勇于探索。不同区域的乡镇在经济发展治安管理、社会保障、历史延革、人口规模等方面都有所不同,如果为它们制定统一的规章制度,必然是几家欢乐几家愁。充分发挥基层干部的智慧才干,他们将大有作为。梳理学界近几年关于乡镇政府改革的一些观点,主要有四种:一是主张乡镇自治,二是主张撤销乡镇政府,三是主张虚化乡镇政府,将其改为县政府的派出机构,四是主张加强乡镇政府建设,将乡镇政府建成比较完备的基层政权[6]。这些政策建议是学者们考察不同区域的乡镇治理时提出来的,是一种深刻的片面。乡镇政府作为政府改革的一部分,必须因地制宜地逐步推进,讲求方法和策略,不能生硬地一刀切。基于这种考虑,《乡镇治理》提出若干原则性的政府制度化建议,对于我们把握基层政府改革大局具有重要指导意义。

考察清楚乡镇政府的财税、行政和社会治理三个方面的特征现状,我们自然会发现乡镇政府制度化不足的问题。《乡镇治理》将其归结为四个制度问题:“制度缺失”、“制度悬置”、“制度错位”、“制度逆变”[3]10,政府改革的第一步就是要充分制度化。从乡镇政府所处的位置层级来看,政府制度化使中央和地方的权责关系更加清晰,使政府内部的职务分工和机构设置更加合理,使国家政权与基层社会的关系互动更加有序。政府制度化要考虑两个方面:一是制度设计以改变基层政府实际运作逻辑为目的,不能使基层政府出现目标替代和权力错位行为;二是适应经济社会发展需要,尤其是满足民众的政治参与和对公平正义的需要。制度规范的出台一方面要在体制内部凝聚共识,经过民主协商,获得上下级的认同;另一方面,基层政府是嵌入基层社会的,它不仅受到上级的监

管,也要为社会大众的监督反馈提供可行的制度化渠道。政府制度化是一项复杂工程,改革过程需要一步步摸索实践。《乡镇治理》也意识到这一点,它从中观层面提出政府制度化的三项建议:制度与法治息息相关,通过法治规范权力主体间的关系,保证权责分明,上传下达有序,使权力运作有法可依;在民众的参与意识和权利意识不断增强的背景下,乡镇政府在处理与民众的关系时,不能专断和粗暴,应该摆正姿态,与社会群体、利益团体进行协商解决,为民众的监督检举提供畅通的渠道;加强基层民主建设,重视选举民主,也要重视协商民主,培育和发展农民组织,为官民对话交流、扩大政治参与做好铺垫[3]309-318。政府制度化只有得到体制内部上下级的遵守与认同,得到体制外社会群众的支持和认可,才算成功。

三、小结

爱因斯坦曾说过,提出问题比解决问题更重要。《乡镇治理》一书的成功,也许不是它在应然层面的政策建议,而是其鞭辟入里地分析说明乡镇治理困境的来由和问题现状。要想把乡镇政府建成既能有效执行上级任务,又能获得社会民众认可的政权组织,就必须认识和理解转型期乡镇政府的结构、性质、特征,以及它

和基层社会的互动关系。《乡镇治理》的可圈可点之处不止于此,它将乡镇政府作为一个完整分析单位,展开从内到外的观察透视,既注重对乡镇政府结构和变迁的考察,又注重对乡镇干部的访谈,在研究方法上避免了制度主义和行为主义的弊病。杨树凯先生将政策研究和学理论证完美结合,对乡镇政府的剖析精彩深刻且全面细致,不仅让我们感受到其深厚的学术功底和开阔的政策视野,更让我们对中国乡镇政府的未来走向充满信心。

[1] 唐皇凤.常态社会与运动式治理.开放时代,2007(3):115-129

[2] 韦伯.经济与社会.林荣远,译.北京:商务印书馆,1997

[3] 杨树凯.乡镇治理与政府制度化.北京:商务印书馆,2010

[4] 荣敬本、崔之元等.从压力型体制向民主合作体制的转变:县乡两级政治体制改革.北京:中央编译出版社,1998

[5] 欧阳静.运作于压力型科层制与乡土社会之间的乡镇.社会,2009(5):39-63

[6] 章荣君.20世纪 90年代以来乡镇治理研究述评.云南行政学院学报,2007(2):89-91

(作者系华中科技大学中国乡村治理研究中心硕士研究生,邮编:430074)