徐晓鹏 张梅珠 罗 泮

生存土壤的改良
——大学生村官政策成功实施的关键

徐晓鹏 张梅珠 罗 泮

文章从大学生村官的实际工作状况着手,研究和分析了大学生村官政策的设计与管理实施的情况。研究发现,国家主导的大学生村官政策,由于各行为主体的利益冲突和理解执行偏差,以及对利益相关主体的冲突关系缺乏有效协调,致使该政策在运行过程中出现诸多问题,乃至偏离国家当初制定的政策目标。最后,文章从人力资源政策和象征性公共政策两个角度对该政策作出进一步解读与评价。

大学生村官政策;中央政府;象征性公共政策

一、引题

近年来,受国家不均衡发展战略的影响,我国人口大量向城市转移,城市当局疲于应对日益膨胀的城市人口及其带来的负面影响;而另一方面,广大农村和基层部门却面临缺人——尤其是严重缺乏有能力的青壮年的问题,乡村发展和基层治理问题日益凸显。

在此背景下,一系列引导和鼓励高校毕业生到农村基层就业的政策纷纷出台。2003年,由团中央等部委发起“大学生志愿服务西部计划”;2005年 6月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》,提出争取用 3到 5年时间基本实现全国每个村至少有 1名高校毕业生的目标。2006年 2月,国家人事部联合其他部委下发《关于组织开展高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作的通知》,在全国范围内开展“三支一扶”活动。2008年 4月,中央部委在各地实践的基础上,正式在全国范围内推出大学生村官计划,提出用5年时间选聘 10万名高校毕业生到村任职,2010年中组部下发通知将这一数字增加为 20万。值得注意的是,这次主推该政策的不是之前的团中央、教育部或国家人事部等,而是主管党政组织工作和干部培养选拔工作的中共中央组织部(以下简称“中组部”)——大学生村官和其他大学毕业生下基层项目之间的最大不同就在于其更具有长远和战略方面的考虑。[1]而在此之前,全国共有28个省 (市、区)先后启动省级大学生村官计划,其中有 17个省 (市、区)启动了“村村有大学生村官计划”。其中,北京市委组织部于 2005年试行、2006年正式推出的大学生村官计划,以其优厚的薪酬和政策待遇,吸引了公众的视线。

当前在全国各地推行的大学生村官计划,经常被认为是新时期的“上山下乡”运动,是现代化进程中尝试调节人口与资源的矛盾,引导人口分布状况的一种尝试[2]。这一说法在 2008年之前该计划还处于各地实践探索阶段尚且成立,但进入 2008年,当大学生村官计划进入国家战略决策视野后,便一直被执政党视为加强基层组织建设以及从基层一线培养和选拔使用干部的一项政治性战略部署①2008年 3月中组部部长李源潮同志在参加十一届全国人大一次会议江苏代表团的全团审议时透露,大学生村官计划上升到国家人才战略。4月,经中央同意,中组部下发《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见 (试行)》,提到为了“加强农村基层组织建设”“形成来自基层和生产一线的党政干部培养链”。推行当年,大学生村官政策便得到国家领导人的重视。12月 15日,胡锦涛在中央财办的有关材料上批示,确有完善大学生村官有关政策的必要。一周后,习近平出席大学生村官代表座谈会并作出重要讲话 (中组发[2009]4号)。2009年5月,中组部等 12个部委联合下发《关于建立选聘高校毕业生到村任职长效机制的意见》,更加明确:“选聘高校毕业生到村任职,是党中央作出的一项重大战略决策,对于改善农村基层干部队伍结构、培养新农村建设骨干力量和党政干部后备人才,推进新形势下农村改革发展,夯实党在农村的执政基础具有重大意义。”;结合 2010年下半年,中央和各省、直辖市纷纷推出的基层遴选政策②2010年 8月 12日,人力资源和社会保障部、国家公务员局等发布公告,中央机关首次从基层选拔公务员,11部委选 30人。此后,各省、直辖市也纷纷出台基层遴选公务员政策。综合参考:袁京.中央机关首次从基层选拔公务员,11部委选 30人.北京日报,2010-08-13;代丽丽.北京市机关面向全市遴选基层公务员.北京晚报,2010-10-13;中共广东省委组织部,广东省人力资源和社会保障厅.广东省 2010年从基层遴选公务员到省、市机关工作公告.2010-11-08。,以及 2011年国家公务员招考办法中对基层工作经历门槛的提高③2010年全国省级以上机关录用基层工作经历人员比例达到 70%(参考:新华网.2010年省级以上机关录用有基层工作经历人员比例达到 70%.(2010-12-30).http:∥news.163.com/10/1230/15/6P5NL3TP00014JB5.html);2011年国家公务员招考提高基层工作经历门槛,招考岗位 85%要求两年以上基层工作经历 (参考:邓杭.国家公务员考试提高基层工作经历时限要求.京华时报,2010-10-20);从 2011年起,北京市和区县党政机关公务员,除特殊职位外,不再从应届生中选录,而全部招录有基层工作经历的人员 (参考:北京公务员今后全部招录有基层工作经历的人员.北京日报,2010-01-30)。,更能清晰地看到国家的这一战略性布局。由此可见,由国家主导的大学生村官政策,与前一阶段各地大学生村官实践相比,推行的动力有了很大的变化,即从引导面向基层就业为主的经济驱动力向注入国家意图的政治驱动力转变。

但是,这一注入了国家意图的大学生村官政策,在现实社会的运行中是怎样的一幅景象呢?当国家这一清晰的战略性部署,遭遇农村基层复杂的社会生态和当代青年人多元的价值抉择时,可能会出现哪些政策设计之初没有预想到的问题呢?本研究拟以北京地区实施的大学生村官政策为例,通过对大学生村官、基层干部和村民的访谈,结合相关政策文献的搜集,从大学生村官的实际工作情况角度了解北京大学生村官政策的管理实施情况。

二、村庄场域中的大学生村官

按照文件规定,选聘到村任职的高校毕业生为“村级组织特设岗位”人员,正式称谓为“村支书助理”或“村主任助理”(而“大学生村官”其实是舆论赋予的一个饶有意味的称呼),但文件并未对其工作职责进一步明确。

现实运作中,大学生村官们的工作可分为常规与非常规两类:常规部分,村支书助理为协助村支书做好党建工作,村主任助理为协助村主任做好村政和村庄经济建设工作;非常规工作,大至各类村级创新工作 (如有机果园建设,秧歌文体队建设)、村级突发应急工作、上级指定分派任务 (如普查),小至为高龄老人送棉袜、教村民发邮件等。调查中发现,大学生村官的工作内容及特点与农村基层工作的特点密切相关,即庞杂繁琐,“闲季”和“忙季”分明等。访谈中发现,当你问大学生村官“你在村里主要做什么工作”时,绝大部分村官都会回答你“什么事都做”——这除了与农村基层工作特点有关外,另一个重要原因是制度本身对大学生村官工作职责的模糊化处理,使大学生村官本身也无法准确定位其工作内容。访谈中,不少村官都埋怨,虽然自己整天在忙,却不知道自己都忙了些什么,虽然在村官的合同书上也有关于村官职责的表述,但却是较模糊和宽泛的。村官们分析这“忙”的背后其实是职责不明晰以及如何使用好人的问题。村官们建议:一是从开始就应该明确村官在村工作的具体职责范围,以便村官在村里更好地把握自己的工作,避免大学生到农村后的迷茫状态;这样也可以避免“滥用”或随意调遣村官的倾向;二是随着村官进入工作的时限延长,可以适当调整村官的工作内容(更富重要性和挑战性)并加大村官的工作权限。

通过对大学生村官的工作情况进一步深入访谈发现,大学生村官利用其个人能力和知识信息结构,在促进农村基层办公的规范化与电子化,通过网络联通村庄与外界资源信息 (如推销农产品资源或展示村庄风貌)方面作用显著。但在调解村民矛盾、促进村庄经济建设等村务上有一定的不足——这既有大学生村官本身经验和能力的因素,但更主要的,还在于复杂的乡村生态和政治场域。调查访谈中,一些村民反映,大学生村官大部分时间呆在办公室里,与村民互动不够。一位大学生村官在访谈中则提到——有次在路上看到两村民要动手打起来,我赶忙劝架,“软的,硬的,情理上的,法律上的,可是两人就是听不进去,正赶上村支书往办公室路过,村支书咳了声,狠狠看了两村民一眼走了。那两个人,其中一个接着骂了两句,就散了。这本事是我在学校学不来的”。[2]在一次和大学生村官同学聚会的场合上,一位同学提到,“平时,你在办公室或酒桌饭席和村干部们嘻嘻哈哈、拜干爹、称兄弟都无所谓,但他们之间谈话一到紧要关头,甩甩手,你就得知趣地回避了”。骆江玲在博士论文中对上述现象有很精辟的分析:村干部“在‘公’上排斥大学生村官”,“而在‘私’上狠用其人力资源”,大学生村官“大部分工作都只是文本上的东西,自我发挥余地很少”,“这些工作在村庄中都不重要,大多是为了应付上级,完成其交付的工作而已”。乡村场域中的大学生:“‘有心’是 (个体)积极能动性的表现”,“但‘无力’却是村庄逻辑的制造”,是特殊的乡村政治场域塑造了拼命酒囊和跟班勤务员式的“依附型”大学生村官,并在大学生村官的行为逻辑中嵌入了官场通用的“见风使舵”和“明哲保身”等消极思想。[3]在乡村经过几年摸打滚爬的村官同学总结道:“凡是和村干部利益相冲突的事不能做,也不能提”;“在基层工作中,稳定永远大于发展”。

从村干部和村民对大学生村官的评价差异中进一步印证了上述发现。访谈中发现,与村官们密切接触的村干部普遍对村官的工作状况评价较高,大部分村干部认为大学生村官的到来对其工作有积极的影响;但另一方面,由于村官们大部分工作都在办公室中进行,与村民们接触较少,以致一些村庄的村民对村官及其工作内容并不是很了解,更谈不上对其工作状况的评价。由此可见,有些村官实际上变成了村领导的“私人高级秘书”,这有悖于国家让他们到基层参加实际锻炼,将来为农村发展作贡献的初衷,如此下去,他们将来也很难真正扎根农村。

而从村民自治的角度来看,村干部和村民对大学生村官的态度比较复杂:一方面,他们希望大学生村官能够为农村经济发展带来新的生机和活力;另一方面,由于农村宗族、民情复杂,又不希望大学生村官作为一个外来人参与到村委会事务中——其中,京郊农村村务常常涉及土地开发、山林承包、项目引进、福利款项等诸多经济利益问题,这通常也是村干部和村民不大愿意外人介入村级事务的一个客观原因。因此,总体来说,对于大学生村官,村委会希望他们能够带来新理念、资金、项目、技术、信息和人脉,但对于大学生村官的信任度是有限的。[4]

三、乡镇政府借调大学生村官现象

2010年 8月 12日,《光明观察》报道的一篇题为《关于大学生村官政策的若干思考》的文章中指出:80%左右的大学生村官被乡镇政府借调,成为乡镇政府的工作人员。他们刚被分配到基层的前几周下村工作时间比较多,由于种种原因,后来下村工作时间就很少了。以至于被乡镇政府分配到下属的各个部门,大部分时间都在做着基层公务员的事情,从事的主要是文秘、打字、复印等技术含量较低的工作,成了乡镇政府的廉价劳动力。

调查发现,大学生村官“被借调”的现象确实比较突出。从管理的角度分析,由于大学生村官的工作岗位在村里,而相关的工资、福利等项目基本上由县级或以上政府支出和管理,因此,乡镇政府对于大学生村官制度的实施,基本上是持中立的态度。加上村级工作“闲”“忙”季分明,村委会在一些村庄事务上有意无意地排斥外来的大学生村官 (大学生村官有被借调的时间),而乡镇基层事务庞杂,存在“人”“事”不协调问题①“人”、“事”不协调问题又可分为:“人”不足以做“事”和“人”不胜任“事”两种情况。(乡镇有借调的需求)等,因而,乡镇政府在实际工作中尽可能利用自己对于村委会的影响力,通过借调等方式,让大学生村官为乡镇政府工作。

在中组部的文件中,关于借调问题,有明文规定,“选聘到村任职的高校毕业生聘用期间必须在村里工作,乡镇以上机关及其他单位均不得借调使用”。上述借调现象显然背离了中央出台选聘高校毕业生到村任职工作的目的与要求,即不仅是为了解决农村发展的问题,更是从培养后备干部的战略高度来思考的,希望大学毕业生深入农村了解国情民意、经历艰苦环境的磨炼。[4]

访谈中,村官们则对此问题看法不一:一些村官反映,被借调到镇政府后,所做的工作往往是机关的机械性工作,缺乏组织培养和后勤保障,对个人能力的提升并没有多大的作用。一些村官认为,借调轮岗可以多方锻炼,有利于更全面立体地认识乡村基层工作。而另一些村官却质疑:下基层却没下村,这是否有违大学生到农村工作的本意?在对村官的灵活调度与挪用滥用上如何平衡?等等。

四、大学生村官们对自己工作的评价

对于村官们的工作内容,村官们自己又是怎么看待和评价的呢?通过一些村官在博客日志中的亲笔记述可见,村官们对自己每天的工作内容与状态确实并不是很满意。在对村官们所做的小组访谈中我们也进一步印证了上述事实。虽然在农村基层的锻炼使村官们对农村及农村基层工作的认识加深了,与人打交道和组织活动的能力加强了,分析和考虑问题的能力提高了……但是,村官们的困惑与反思也同样深刻:

“我们来干嘛的?”——“高级打杂工”。在访谈中,村官们表示自己每天被一大堆繁杂琐碎的文秘、检查或创建工作所围困——不少工作年年如此,换汤不换药,往年的模板,换个数据就行了——感叹形式化的东西远远多于实质的工作,以致感觉自己整天都在忙却不知道忙了些什么。

“我们学到了什么?”——“造数据”。一个直叩村官们灵魂的是“伪造数据”的经历。这或许是不少大学生村官都经历过的起初尴尬而后“坦然”的现象。这一现象用村官们自己的话来表达最直白客观:“现在学会了来什么人呈什么数据……有时候真报上真的数据了,人家还会反问一句:这是真的吗?弄得自己一脸尴尬……以前一直都是这么高的数据,今年忽然搞真实的,降下来,谁承受得了?人家说了,形式为内容服务,这是为了稳定……有谁不知道吗?……至于有谁能有办法打破这一怪圈吗,等着瞧吧……”。

“我们的追求是什么?”——“好使”。这是村官们对自己作用与本质价值的追问。访谈中,村官们表示,一些村领导对助理们一个简单和实用的评价是:“这人好使”,就是说,这人“听话,速度快,效率高,整理的材料规范”,但这并不是村官们最想听到的评语,村官们内心深处并不喜欢整天坐在办公室里做高级文秘被人差使,很多村官表示:“我们现在做的这些,初高中生就完全可以代替我们”。他们最希望的是能做与自己能力匹配的事,希望能为村民为村里做点事,希望能实现自己的价值。

这些对实际工作和生活状态的满意度直接反映对村官们对“如果再选择一次”的抉择考虑。绝大部分村官说:“如果再让我选择一次,可能不会像当初那样义无反顾地就过来了,而是会更慎重思考,我适合农村基层的工作吗?”

之所以出现这一现状,主要是由于基层政府组织村两委对国家政策解读的偏差导致村官们的实际工作内容与国家政策的要求差别很大。调查中,一些村干部就关于大学生村官定位问题发表看法:“什么是‘助理’,‘助理’就是‘秘书’,秘书是干什么的,是处理文字工作的,是协助领导处理日常事务和排忧解难的”,“我们农村干部没文化,有个助理真是帮大忙,我们原来要花几天时间弄完的资料村官们一天就弄完了,不仅缩短工作时间,也提高工作效率。”[3]基层组织和干部的这一理解性偏差,加上前面提到的村两委干部在实质性村务中对外来大学生村官有意无意的排斥,年轻的大学生村官自然容易陷入繁杂琐碎的文秘打杂工作中。这些工作对能力的要求较低,大学生村官们很难通过这样的工作实现自身的价值;也与国家试图通过大学生村官政策“加强农村基层组织建设”、培养“对人民群众有深厚感情的党政干部后备人才”、“形成来自基层和生产一线的党政干部培养链”的政策目标存在较大出入。由此可见,国家有关部委在作出相关政策规划时,不仅要考虑国家的宏伟规划图景,也要考虑到个体现实及基本的价值要求,应将抽象的国家目标,分解为一步一步在现实社会中可实施操作——至少利益相关主体理解上不会偏差太大的明确规定,只有这样,才能更好地瞄准政策目标和实现政策的可持续发展。

五、大学生村官工作绩效的差异性分析

虽然,大学生村官的工作存在很多共性的问题,如有乡村场域和基层组织等方面的社会结构因素,但调查中也发现,不同大学生村官个体,其工作绩效存在很大的差异:一些村官风风火火,平步青云;一些村官则中规中矩,得过且过;一些村官敢想敢做;而一些村官则有心却无力……下面就大学生村官工作中的这些差异进行分析。

首先是大学生村官的个人因素。其一,参与动机。当北京市政府采用体面薪酬、北京户口、公务员录用和考研加分优惠政策等渗入市场化逻辑的行政方式向社会公开招聘大学生村官时,进入这一群体的个人动机就存在差异,其中有怀揣理想的主动参与,有看重政策优惠条件的功利性参与,也有一些是在就业压力下的盲目与权宜性参与[2]。由此可见,大学生村官群体之间的价值抉择存在很大的差异。对村官群体这一特点的把握有助于更好地开展村官管理工作或调整完善相关的政策。其二,专业背景。学农村管理及相关专业的村官在分析和处理一些问题上明显比其他专业学生思维要更灵活,做事更干练。在访谈中发现,近一半的大学生村官认为目前从事工作与所学专业“没有关联”,仅有约五分之一认为目前工作与所学“关联很大”,这一因素直接影响到村官工作方式与效果。不过,访谈中了解到,不少村官在继续深造学习中都选择了与农村工作更相适应的专业。其三,源自社团经验和社会经历等锻炼积累的个人能力与经验。如大学阶段有创业经历的村官从想法和经验上更易于成功注册村集体企业为农民增加收入,受村民欢迎;来自农村或毕业于农口院校,或者在学校社团时就比较活跃的学生较容易融入社区,在筹办合作社和开展社区文化健身活动方面往往具有较强组织策划能力等。此外,性别因素也不容忽视。如男村官在职期间可能会考虑未来成家立业的问题,工作压力较大,而不少女村官则反映在一些交际应酬场合比较吃亏。

其次是村两委因素。一些村官反映,村官助理的工作情况受村两委主要干部的影响很大。如一些真正想为民做事的村领导会更珍惜人才,会更懂得如何管理和使用村官,并给予村官们信任和自我发挥的空间;在一些比较懂得关心和指导村官工作与生活的领导手下工作,村官们也会工作得更有成效,成长得更快。相反,待在只把大学生村官当做私人秘书使唤的领导身边,你得习惯那些低技术含量的工作,并学会更好地从事跟班服务;而在一些存在村庄经济或政治摩擦、强调稳定大于发展的村领导手下干活,大学生村官则会更懂得收敛,懂得多一事不如少一事。

此外,影响村官工作绩效的另一重要因素是不同的村情。如人口数千的大村与只有几百口人的小村,临近县城的村庄与偏远僻静的村落,发展型村庄和衰老型村庄……它们的资源基础和发展规划存在较大差别,大学生村官工作内容和发挥空间也相应地存在差异。这一问题也反映在村官们对北京市文件中关于“每村两名大学生”问题的讨论上。大学生村官们对此意见不一。有赞同的,认为“一个村先后分配两个,老村官带新村官可以更容易上手”;也有反对的,认为,“一个村一个够了,两个装不下”,甚至有村官认为,“正在衰落的、人数少、又没有规模产业的小村不必分配助理”——但对于这一观点也有村官持不同意见,认为“条件差的村庄更需要大学生村官,如果总是条件好的村分到村官,会使原有的村庄差距进一步拉大”。简而言之,村庄村情的客观差异,是影响大学生工作内容、工作方式和工作绩效的客观因素之一。

六、结语与讨论

从以上对大学生村官实际工作状况的调研分析可以看出,在大学生村官政策的实施过程中,各主体 (中央政府、乡镇政府、村两委和大学生村官群体)往往从自身的角度出发理解和执行大学生村官政策,他们之间的关系缺乏有效的协调,导致政策在实施过程出现不同程度的冲突,这也是大学生村官政策运行过程中出现众多问题的原因。大学生村官政策实质上是一项公共政策,而公共政策的制定需要考虑政策目标与政策主体需要之间的适应关系,这就是公共政策的价值问题。价值选择问题是公共政策制定中的核心问题。在公共政策的价值选择方面,关键的问题是各种主体之间的价值判断问题。价值判断主要是指对前期事实判断已确认的各种客观事实进行价值 (是否有价值)和价值意义 (有什么样的价值)的判断,并且依据判断的结论,制定或者修正公共政策。[5]因此,我们必须着力解决大学生村官制度运行过程中的冲突问题,不断修正和完善大学生村官制度,发挥其应有的作用。

作者认为应从两个视角对大学生村官政策作进一步解读、评价和提出相应意见。

(一)大学生村官政策,作为一种人力资源政策①政府部门的用人政策一般被称为“人事政策”,但大学生村官不属于正式的公务员系统,他们与政府之间的契约交换关系更像是企业用人方式,因而权且称为“人力资源政策”。

大学生村官政策本身,作为一种人力资源政策,应在制度供给层面便充分为选对人、用好人以及后续出路设计做好制度保障,即用制度管人,而非用人管人,这样能更大程度地避免政策在管理实施过程中的走形,从而更好地瞄准政策目标以及走向可持续发展。

其一,选对人。在市场经济的社会环境下,采取市场化操作手段向社会招聘大学生村官本无可厚非。但考虑到目前北京市大学生村官群体中功利性参与的比例不小,在制度设计上应进一步把关完善。如可学习企业用人制度,采取 3～6个月的实习期,在此期间发实习工资 (保障其基本的生活支出),签转正合同后再提高薪酬待遇。这样一来,可以在制度层面上加强人员的筛选把关(一些怀功利性想法的参与者也许不能接受这一薪酬待遇,便自动退出了);同时在实施初期增加退出环节,可大大缩短原有三年任职的相互选择过程,提高用人效率。

其二,用好人。人招来了,如何针对这群大学生村官的特点管理和使用好人 (如工作内容设计既是基层工作所需的,同时也是与这些大学生村官的能力相适应的)?如何针对不同工作阶段的不同特点给予相应的工作和生活上的指导与干预 (如在任期前期加强适应性指导,在后期逐渐加大大学生村官的工作权限,委以更富挑战性的工作)?如何为他们创造合适的环境和条件发挥他们的潜力?当前舆论主要从“镀金”、“跳板”、“心浮气躁”等大学生村官的自身因素角度看大学生村官政策的不足,而从大学生村官制度所嵌入的乡村场域及利益相关主体角度的分析不够。从现实状况看,不利的生存土壤也是加速和强化村官“跳板”想法和“心浮气躁”心理的重要因素。目前农村基层部门和干部更多是立足自身、考虑大学生村官如何为我所用,而能从国家战略出发,培养锻炼大学生村官,并为其创造合适成长发展环境的想法几乎没有——这不能不说是国家主导的大学生村官政策在基层遭遇的最尴尬的地方。

其三,后续出路问题。大学生村官政策,常让人们联想到历史上的知青“上山下乡”运动。与政治动员性较强、倡导终身扎根农村、带有一定强制性人口迁移政策意味的“上山下乡”运动[6-7]不同的是,大学生村官是自主择业选择,三年后还可以自由退出,并有特定的优惠政策和程序吸引并筛选特定的人群。但是,同样作为关系到青年人就业问题的政策,历史上的“上山下乡”运动给人的最大启示是:作为关系到人的政策,尤其是对诸如投身基层等很可能关系到青年人未来安家立业问题的相关政策,应注重政策的长期性,或者说政策的后续安排。目前公务员招考录取办法中重视基层工作经历的改革和公务员基层遴选政策的推出就是很好的开始,这些变革,使包括大学生村官群体在内的投身基层的青年人看到了未来的希望,也有利于其更踏实地投入基层工作。

(二)大学生村官政策:作为一种象征性公共政策

在北京大学生村官政策推出之初,不少理论学者和实践者都质疑其可推广性:一是质疑其他地方能否提供北京大学生村官这样的高待遇;二是质疑这样的大学生村官政策能否真正实现政策预设目标。第一点关于北京大学生村官政策的特殊性,而且 2008年后由国家主导的大学生村官政策对各地有相应的财政补贴安排等问题,本文不作进一步讨论,主要谈第二点。显然,从目前来看,大学生村官政策本身的实施效果与国家政策目标存在一定的差距;但是,为什么中央政府面对社会舆论的质疑,并没有放弃,甚至将其上升到国家战略的高度,一步一步推动制度前行呢?

这里借用公共政策学中对“实质性公共政策”与“象征性公共政策”的界定来进一步评论大学生村官政策。简单地说,实质性的公共政策决定公共资金开支,对人们的权益有实质上的影响;而象征性政策通常不需要很多财力或人力,也常常不是立法过程的一部分 (即对社会权力结构影响不大)。但是,象征性政策可以发出一种符号,可以创造一种人们认同的东西,这一点有时候甚至比实际的政府行为和结果更为重要——因为重要的不是政府做了什么,而是人们认为政府要做什么,想努力解决什么问题。譬如,大学生村官政策就至少发出了这些信号:建设新农村,鼓励基层就业,缓解就业压力,加强基层组织,完善党政干部培养链等等,这些信号都表明,政府正在很努力地尝试解决上述问题。当 2010年下半年中央政府和各地纷纷试行基层遴选政策,国家公务员招考办法中向有基层工作经历的人员倾斜时,人们更加确信,国家将大学生村官政策视作国家战略进行战略布局的用意。如果从这一个视角来说,大学生村官政策是相对成功的。大学生村官政策作为一项象征性政策所发挥的效益已大大超出了这项政策推出和执行的成本 (更何况,大学生村官政策从国家层面推出至今也还不到三年的时间,还处于幼年期,这一政策的更多长远影响还有待观察)——也许正是从这一意义上而言,中央政府对该政策持肯定的态度。

然而,作为研究者,研究发现由国家主导、自上而下推出的大学生村官政策,由于各行动主体的利益缠绕和理解执行偏差,政策制定者对利益相关主体的冲突关系缺乏有效协调,致使该政策在运行过程中出现诸多问题,乃至偏离国家当初制定的政策目标。因此,只有着力协调好大学生村官政策中利益相关主体的利益冲突,大学生村官计划这项国家人才战略才能更好地实现其政策初衷,并由现在的象征性公共政策逐渐转向实质性公共政策,进而推动农村基层和党政干部队伍的蜕变。换句话说,协调各主体之间的利益冲突,给大学生村官这些“准政治人”以良好的生存土壤,是该计划成功实施的关键所在。

[1] 李剑富,郭金丰.大学生村官工作的发展历程、政策效应与推进策略.理论导刊,2010(6)

[2] 徐蕾.社会动员实现的逻辑——“上山下乡运动”与“大学生村官计划”的比较研究.中国农业大学硕士学位论文,2008

[3] 骆江玲.国家主导下的大学生村官制度研究——基于燕京郊外 Z村的实地调研.中国农业大学博士论文,2010

[4] 李儒斌,周爱国.大学生村官制度设计中的价值冲突与整合.南京工程学院学报 (社会科学版),2010(1)

[5] 张国庆.公共政策分析.上海:复旦大学出版社,2004

[6] 顾承卫,祝志芬.“大学生村官”计划与知青运动的比较及启示.湘南学院学报,2009(3)

[7] 王利平,何万仲,倪连晶.知青上山下乡对大学生村官计划的现实启示.学理论,2010(14)

The I mprovement of Survival Soil——The Key of Successful I mplementation ofUniversity StudentVillage Official Policy

Xu Xiaopeng ZhangMeizhu Luo Pan

This research studied and analyzed the designing and the implementation situation ofUniversity StudentVillage Offical Policy through the university student village officials’practicalwork condition.Authors found that the benefit conflict,comprehension and implementation divergence,aswell as the clumsy coordination between the stakeholders aremainly contributed to the various problems existed in the implementation process of the state-dominant policy,which even led to the target biaed further.In the end,the paper analyzed and evaluated the policy as a kind of human resourcespolicy and as a symbolic public policy.

University student village official policy;Central government;Symbolic public policy

2010-11-09

徐晓鹏,中国农业大学人文与发展学院博士研究生;张梅珠,中国农业大学人文与发展学院博士研究生;罗 泮,中国农业大学人文与发展学院教授,本文通讯作者,邮编:100083。

(责任编辑:连丽霞)