澳大利亚发展海洋经济的经验及我国的战略选择

2011-07-27谢子远闫国庆

中国软科学 2011年9期

谢子远，闫国庆

(浙江万里学院商学院，浙江宁波315100)

随着山东、浙江、广东等省市发展海洋经济试点的获批，海洋经济发展已上升为我国的国家战略。我国虽然是海洋大国，但还非海洋强国，在海洋开发方面存在海洋资源综合利用不够、海洋环境保护有待加强、科技对海洋经济的贡献率偏低等问题。如何实现海洋经济的高质量、可持续发展，成为值得研究的问题。其中，借鉴海洋经济发达国家地区的经验为我所用是一条重要途径。澳大利亚是海洋大国，海岸线长达2万余公里。澳大利亚海洋产业产值对国民经济贡献率达8%。2003年，澳大利亚产生大约267亿美元的海洋产业增加值，约占全国产业增加值的3.6%。澳大利亚在发展海洋经济过程中的一些做法，可以为我国海洋经济发展提供有益的参考与借鉴。

一、澳大利亚发展海洋经济的主要举措

(一)实施海洋综合管理，实现海洋资源协调开发利用

澳大利亚从行政上与功能上对海洋资源实施了综合管理，加强涉海部门之间的合作与协调，防止部门利益造成的海洋资源分散、分割。

表1 澳大利亚从领海基线开始的海岸管辖

首先从行政上明确联邦政府与各州、领地之间的海洋管辖权限。澳大利亚是联邦制国家，包括昆士兰州、新南威尔士州、维多利亚州、南澳大利亚州、西澳大利亚州、塔斯曼尼亚州6个州，澳大利亚首都特区、北领地、杰维斯湾地区3个大陆自治地区。如何在联邦政府与各州、领地之间合理划分海域管理权，从而实现海洋资源的合理、有序利用，防止发生责权纠纷，是发展海洋经济中首先要解决的问题。1979年，澳大利亚颁布了海岸和解书，规定州和领地的控制范围是从海岸向海延伸3海里。后来，《联合国海洋法公约》把国家的领海宽度由3海里延伸到12海里，但澳大利亚州、领地的海域管理范围维持不变，因此海岸和解书清晰地划分了联邦政府与各州、领地之间的海域管理权，奠定了联邦政府在海洋管理中的绝对优势控制地位，有利于加强不同海洋使用者之间的协调性并实现海洋制度的统一性。澳大利亚的海域管理权限划分见表1。

其次，整合各部门职能，实现产业、部门间的协作。澳大利亚1997年开始实施的《海洋产业发展战略》明确提出了综合管理的方法，以改变以往由各部门分别管理海洋产业的状况，明确各政府部门及管理层次间的管理幅度和管理职责。综合管理的宗旨是对海洋产业进行全面“控制”使其协调发展，要求国家和地区采用一系列相互联系的管理措施，合理保护、利用海洋环境和资源，实现海洋产业的可持续发展。综合管理模式有利于有效识别出现的机会，尤其是当这种机会跨越了传统的产业界限时，其优越性就更加明显;有利于协调涉及多个海洋产业的政府政策，比如协调造船业、运输业、旅游业之间的关系;有利于有效利用研究开发基础设施，多数情况下，海洋产业所需技术可以被视为一体，因为这些技术的50%以上可以跨行业共享［2］。澳大利亚成立了“国家海洋办公室”作为国家海洋部长委员会的办事机构，负责实施海洋规划，协调各涉海部门的矛盾，以加强对海洋的统一领导。针对海洋产业的快速发展曾经给澳大利亚带来的一系列矛盾与问题，比如海洋环境受到污染、渔业资源滥用导致衰退、各产业部门之间的冲突加剧、联邦政府在海洋产业管理过程中管理的缺失与分散等等，澳大利亚政府将海洋政策提升到国家战略高度，并于2003年成立了海洋管理委员会，通过提升战略高度、调整政策、制定行动方案扭转了这一局面，使该国海洋产业的发展成为具有国际竞争力的产业，处于世界领先地位。

再次，从法律上对海洋管理机制进行规范。澳大利亚按照本国宪法的规定，采取联邦政府和州政府之间既有分工又有协作的海洋管理机制。在管理内容上，凡涉及外交、国防、移民、海关的海洋事务均由联邦政府统一管理，除此之外的海洋事务则由州政府和地方政府负责。在管理范围上，联邦政府主要负责3海里以外领海与专属经济区的管理，各州政府负责3海里领海之内近岸海域管理。在管理方式上，联邦政府主要负责全国海洋管理立法和制定有关海洋政策等宏观行政行为，而州政府则拥有管辖海域内的立法权和海岸带及近岸海域的管理权。在执法管理中，联邦政府和州政府之间也常会出现相互交叉和重叠的问题，比如3海里之内的一般渔业资源由州政府管理，但金枪鱼资源则统一由联邦政府管理。一旦联邦政府和州政府在海洋管理工作中出现矛盾，由联邦政府总理领导的、各州州长、各有关部部长和专家参加的理事会，负责协调平衡，最后做出裁决［3］。

最后，根据海洋特性划分海洋生态系统区，实现海洋资源的分类管理。澳大利亚将不同特征的海洋区域划分为12个基本海洋生态系统区，其中7个系统区环绕着澳洲大陆，包括塔斯马尼亚州，4个分布在太平洋、印度洋和南大洋的澳大利亚籍海岛上，1个分布在澳大利亚的南极领土上。这种根据海洋特性进行的功能区划分，有利于明确各海洋生态区之间的特性与差异，从而利于对海洋资源进行有针对性的开发和管理。

综合管理模式是澳大利亚海洋产业发展的“护航舰”［2］。澳大利亚运用的综合管理模式有助于实现不同涉海组织间、管理组织间的协作，避免造成多部门、多层次齐抓共管而致使管理结构混乱分散、管理权威丧失、管理效率低下、权责不清的现象［3］。

(二)制定发展战略和规划，明确海洋经济发展政策与思路

澳大利亚政府在1997年、1998年分别公布了《澳大利亚海洋产业发展战略》、《澳大利亚海洋政策》和《澳大利亚海洋科技计划》三个政府文件，提出了澳大利亚21世纪的海洋战略及发展海洋经济的一系列战略和政策措施。1997年发布了《澳大利亚海洋产业发展战略》，其目的是统一产业部门和政府管辖区内的海洋管理政策，为保证海洋的可持续利用提供一个框架，并为规划和管理海洋资源及其产业的海洋利用提供战略依据。该战略明确了综合管理作为协调海洋产业之间关系、管理机构和层次之间关系以及推进海洋产业发展的根本管理模式，提出了海洋产业的最佳化发展是以海洋环境保护为前提并具有有效可持续性。规划确定了重视海洋政策的结果考核(而非过程控制)、鼓励对海洋资源的多用途综合利用、商业和微观经济改革、生态可持续发展等四条基本原则。规划还明确了发展海洋经济的具体政策，包括:现有海洋产业部门的长期发展、新兴海洋产业部门的形成和发展、促进出口、为海洋提供服务和供应的各个经济部门的发展和壮大、通过维持或恢复海洋产业正常运转和健康的海洋环境来实现海洋产业发展的持续性。1998年3月，澳大利亚政府专门发布了《澳大利亚海洋政策》，核心是维护生物多样性和生态环境。对可持续利用海洋的原则、海洋综合规划与管理、海洋产业、科学与技术、主要行动等5个部分做了详尽的规定，为规划和管理海洋开发利用提供了法律依据。1998年公布的《澳大利亚海洋科技计划》为澳大利亚领海、毗连区的环境、资源保护和可持续使用研究制定了基本的科学行动计划。主要包括认识海洋环境、海洋环境的利用和管理、认识和利用海洋环境的基础设施三方面内容，旨在满足澳大利亚所承担的国际协议和条约义务、响应全球变化、对自然资源需求的增长及环境资源所承受压力、环境恢复和保持环境整体性、维护国家安全、承认和保护土著居民合法财产权等方面的需要。

(三)健全法律法规，依法发展海洋经济

在发展海洋经济中，澳大利亚非常重视立法工作并充分利用与海洋相关的国际法律为自己争取利益。

澳大利亚忠实履行《联合国海洋法公约》并以此实现自身海洋利益的最大化。澳大利亚于1994年10月5日正式批准加入《联合国海洋法公约》，成为缔约国。由于《公约》是各国政治博弈的产物，很多问题只是做原则性规定，因此成员国在践行《公约》时具有一定的弹性。澳大利亚正是利用《公约》的这一特点，积极主动地在海域划分、海权争议等领域为自己争取权益。在大陆架外部界限划分方面，经过15年划界申请的准备工作，联合国于2004年批准了澳大利亚的大部分要求，虽然比提交的方案少了30万平方公里，但远远超过了一般国家只能享有200海里大陆架的范围。澳大利亚因此名正言顺地大大拓展了其经济水域的范围，新增面积足有5个法国或10个新西兰大，而且是潜在的富矿带。澳大利亚的外大陆架划界案堪称是迄今为止通过大陆架界限委员会审议的最为成功的案例［3］。2008年4月，联合国同意了澳大利亚提交的大陆架外延申请，这又为澳大利亚在原有的专属经济区面积之上增加了250万平方公里的海床所有权，包括:海床上石油、天然气及生物资源专有开采权等［4］。在处理海域划界争端方面，澳大利亚灵活运用《公约》关于大陆架划界与专属经济区的划定，一切从实际出发，成功解决了与巴布几内亚关于托雷斯海峡的划界争端及与印度尼西亚在帝汶海和阿拉弗拉海的划界争端。

表2 澳大利亚联邦政府、各州、领地的立法数量

澳大利亚非常重视国内海洋立法。澳大利亚在海洋领域已建立了比较健全的法律制度，约有600多部国内法律与海洋有关。这些法律包括海洋生物多样性保护、渔业水产、近岸石油和矿产、海洋环境污染、海洋旅游、海洋建设工程和其他工业、海洋运输、药业、生物技术和遗传资源、能源利用、土著人和托雷斯群岛居民的责任和利益、自然和文化遗传等方面。

健全的法律体系为澳大利亚海洋经济发展提供了良好的法律环境，为澳大利亚海洋经济发展起到了保驾护航的作用。

(四)重视科学研究，提高海洋经济发展中的科技含量

制定海洋科技计划与战略框架，指导海洋科技发展。1999年出台了“澳大利亚海洋科技计划”，2009年澳大利亚政府出台了“海洋研究与创新战略框架”，旨在建立更统一协调的国家海洋研究与开发网络，将参与海洋研究、开发及创新活动的所有部门协调起来，包括政府部门、研究机构及海洋企业等，充分挖掘海洋资源，为社会和经济发展服务。

澳大利亚主要的研究机构包括联邦科学与工业研究组织(CSIRO)、澳大利亚海洋科学研究所(AIMS)等。CSIRO创立于1926年，现约有6400名员工，15个研究所和1个联合研究机构，在全国各地及海外设立了55个试验场所和工作站。近年来，CSIRO针对国家重大科研目标，联合澳大利亚其他优秀的研究机构、企业和一些国际合作伙伴，启动了9个国家旗舰研究计划，开展跨学科、跨部门的强强联合。“从海洋中获得财富旗舰计划”是其中的一个研究计划，主要目标是在保护海洋环境的同时，让海洋为澳大利亚经济和社会带来巨大效益。其研究主题包括五个方面:了解海洋变化动态，建立海洋基础数据;开发蓝色GDP;海洋生态环境保护与海洋区域管理和开发;可持续的海洋渔业与生态系统;海洋保护与生物多样性管理。AIMS创建于1972年，其宗旨是通过对海洋科学理论和应用技术的研究和创新，实现海洋资源的可持续利用和海洋环境的管理和保护，为政府决策和相关用户提供信息服务和技术支持。研究所经费主要由联邦政府拨款，并通过与公司、企业的合作获得一些经费。AIMS有员工180人，其中很多研究人员是世界学术权威。AIMS一直处于世界顶尖的1%研究所中，研究重点在热带海洋科学，包括热带海洋的生物种群及海洋环境等［4］。

澳大利亚的海洋生物技术开发和管理具有如下特点［5］:一是高度重视海水养殖业与环境的协调发展，坚持可持续发展的基本方针;二是重视高技术研究和基础研究，研究内容和对象具有鲜明的实用性和前瞻性，研究结果具有明显的深入性和精确性。在基础研究方面，各部门不搞小而全，研究内容不贪面广，研究十分深入，从而代表该领域的研究潮流;三是产、学、研结合，真正形成了促进科研成果转化和产业化的有效机制。例如，为使水产科研和产业密切结合，成立了水产养殖合作研究中心，由产业部门、大学和研究机构共同组成，政府部门参与协调和管理，研究项目的组织管理具有完整的系统性和学科交叉性。中心根据水产养殖业发展的需求，提出研究项目，实行首席科学家负责制，组成各学科配套交叉的项目组，分工负责，各有侧重，并特别注重项目研究前期的设计工作。采取真正意义上的跨部门、跨地域、跨学科联合，既有纵向的协调，也有横向的交流。这样做的结果，避免了各系统和各部门之间的重复和浪费，发挥各自学科优势，实现了优势集成。研究经费除政府资助部分外，其他部分由产业部门和参与的大学、研究所共同承担，研究开发出来的成果即转移到产业部门。这样，共同的利益把产学研各方面紧密结合起来，有效地避免了科研与生产脱节。四是完善的设施建设和先进的仪器设备条件。五是灵活的人才政策和广泛的国际交流与合作。灵活的人才政策使得科研人员有进有出，保持了科研队伍的流动性。在国际合作方面，他们与世界有关海洋生物技术方面的研究机构和人员有着广泛的交流与合作。2009年，澳大利亚与韩国签署了为期三年的科研合作协议以保持区域渔业的长期发展性。根据协议，韩国国家渔业研究发展所将和澳大利亚联邦科学和产业研究组织海洋大气研究所在资源管理、水产养殖、海洋生物技术等方面进行合作。

澳大利亚海洋科技研究取得了丰硕的成果，包括建立了海洋综合观测系统(IMOS)，开发了世界上最好的生态系统模型，发现了可能影响澳大利亚气候的海洋气温变化，绘制了世界第一张海底矿物资源分布图，建立了海洋渔业捕捞战略、海洋天气预报系统、保护海上大型工程的模型，开发海洋生物技术生产天然药品等［4］。

(五)重视海洋教育，加强海洋人才培养和海洋知识普及

为了形成全民了解海洋、保护海洋、发展海洋的社会环境，澳大利亚在各级各类学校、社区广泛展开海洋教育。其中大学的海洋教育重在培养海洋人才，为海洋经济发展提供人才支撑;而在中小学及社区的海洋教育则重在强化中小学生及居民了解海洋、保护海洋的意识。

澳大利亚主要的海洋教育措施包括［6］:

1.调整大学中与海洋相关的专业及课程。在澳大利亚，海洋教育主要由专门的海洋学院和大学的生物系、环境工程系承担。为了与澳大利亚联邦政府实现国家海洋发展战略的目标相一致，20世纪90年代以后，各海洋高等教育机构纷纷调整了各自的专业和课程。近年来，为了适应澳大利亚海洋发展的新变化，澳大利亚海洋学院在研究方向上进行了调整，拓宽了很多内容。比如，在海洋生物方面，测定各种鱼类在海水养殖中的系统敏感性;结合气候变化，研究海洋与其他系统之间的相互作用;开发海洋环境智能信息和通信系统，等等。另外，澳大利亚一些大学的生物系，在政府部门加大海洋科学研究投入、推动多领域海洋科学研究的背景下，也逐步从单纯的海洋生物研究过渡到了海洋多领域研究。比如，悉尼大学和詹姆斯·库克大学，其研究领域涉及海洋动植物、海洋法、海洋生物、海洋与气候的变化、海洋资源管理等。而一些大学的环境工程专业，在国内海洋经济大发展的背景下，及时对专业方向和课程作了调整，增加了相关海洋课程的比例。

2.在中小学开展海洋生态环境教育。在澳大利亚，中小学是开展海洋教育的重要场所。澳大利亚中小学海洋教育一般都从学生所熟悉的水开始，围绕“水”这一主题设置一系列的教育主题。比如，关于水的信息、人类和水的关系、对于水的积极态度、水资源的分类、水问题的解决、保护水的行动等，通过各种活动，促进中小学生对水资源的关注和了解，使他们具备必要的水资源保护的知识和技能，然后再逐渐过渡到海洋教育的内容。澳大利亚的中小学海洋教育主要致力于增进学生对海洋的理解与关心，培养学生成为积极参与海洋保护行动的公民，其主要教育内容有:了解过去和现在人类与海洋环境之间的关系;了解社会发展和海洋环境保护之间的关系;了解澳大利亚海洋资源多样化的特点;培养学生调查、搜集、分类和陈述海洋信息的技能;培养学生对海洋持续、稳定发展的理解和关心等。在澳大利亚，海洋博物馆种类繁多，涉及海洋的各个领域。每个博物馆都设有活动中心，经常组织各种活动，鼓励青少年通过参与来认识澳大利亚的历史、地理和海洋环境。

3.在社区开展各种海洋教育活动。澳大利亚政府非常强调居民要真正参与到海洋教育中去，认为海洋问题一方面要靠技术来解决，另一方面也要靠居民的认识和态度，如果居民普遍支持海洋可持续发展的价值观，就会对整个社会的海洋保护起到重要作用。为此，澳大利亚的许多州制定了一些社区海洋教育的发展计划，通过举办海洋知识讲座、开放图书馆、举办各种专题讨论、调查搜集水资源数据、参与沿海保护项目等多种形式开展海洋教育活动。另外，澳大利亚的一些环境保护网站也开办了一些专门针对海洋资源的栏目，定期公布国家和各州的海洋事业发展动态，普及有关知识，鼓励居民参与讨论。有的网站还成立了网络学校，举办各种相关培训活动。

(六)注重海洋环境保护，保持海洋经济可持续发展

澳大利亚全国海洋政策的主题为“健康海洋:为了现在和未来所有人的利益，了解并合理利用海洋”。为此，澳大利亚政府出台了综合性的、以保护生态系统为基础的政策框架，各州政府采取了诸如制定各地区海洋计划、对各地区海洋环境状况进行摸底、加强对商业活动和休闲活动环境影响的评估等措施，主要包括以下四点［7］:

一是注重渔业资源开发与养护，保持生物多样性和自然生产力。澳大利亚对经济鱼类和非经济鱼类采取了不同的限制捕捞措施。对经济鱼类实施限量、配额管理，预先设定每个经济鱼类的捕捞限量或限额，当实际捕捞数量达到预先设定的限量或配额时，即禁止继续捕捞该鱼类。对非经济种类则采用预警原则，即因数据资料信息不充分无法设定总捕捞限额时，渔业管理部门将立法禁止大批量捕捞该非经济鱼类，换言之对其实行优先保护。比如从2009年7月起，南澳大利亚州开始实行一项扣分制的渔业管理条例，以加强对商业性渔业捕捞违法行为的行政管理。具体的实施细则规定:每单位或个人累计点数200点，时效5年。渔业管理机构可依据其违法事实扣除所计点数，并相应采取一系列的惩罚措施;还可以作为违法依据定罪量刑，由法院来判定支付补偿金的数额或判罪。实行该渔业管理条例的目的在于打击现有商业性渔业捕捞以及澳大利亚南部渔业生产活动中的不法行为，以保护本国的渔业资源。

二是推动建立一批具代表性的海洋保护区域，并提高对保护区的管理能力。澳大利亚实行生物多样性保护策略，明确提出建立一批不同类型、具代表性的海洋生态保护区，如珊瑚礁保护区、海草保护区、海上禁渔区以及沿海湿地保护带等，而且在西澳大利亚及昆士兰两个州建设了人工鱼礁区。这些保护区要么执行严格的保护政策，要么就是实施可持续利用的合理化管理。这些举措对于维持海洋生态功能、保护海洋生态环境发挥了重要作用。比如2007年，澳大利亚实施了一项全新的大堡礁“分区保护计划”，让大堡礁成为世界上最大的享受高度保护的礁脉群。新的分区保护计划实施后，大堡礁有1/3的地区禁止捕鱼。同时大堡礁将被分成若干地区，进行不同方式和层次的管理和利用:有的地区受到十分严格的保护，不允许在大堡礁上行走、采集和钓鱼等。

三是严格以国家法定标准为标尺来控制海洋及入海口的水质环境。为控制陆源污染对海洋的污染，澳大利亚出台海洋与入海口水质保护纲要，要求所有工业废水须经处理达标后排放，渔业、环境管理部门设点进行监控分析。沿海城市生活污水经收集处理后通过排污管道，排放到离岸一公里外或200米深的海域。

四是充分发挥环境保护组织及社会中介的积极作用，不断提高社会环保观念水平。澳大利亚有许许多多的环保组织、渔民协会，他们一方面积极向政府及渔业管理部门施加影响，要求在制订各项政策时充分体现环境保护的要求;另一方面，他们利用接近渔业生产实践的机会，主动向资源利用者进行宣传教育，要求他们要保护和爱惜渔业资源及海洋生态环境，这样有利于提高全社会的环保水平。

澳大利亚于1995年开始实施海岸带综合管理，其主要目标和内容也是针对海洋环境管理，如表3。

除了常规的海洋环境保护措施外，澳大利亚还针对油类及其他有毒有害物质可能给海洋带来的影响制定了工作方案，一方面减少这种事件的发生，另一方面则是当事件发生之后将损害降到最低限度。澳大利亚制定了《澳大利亚防止海上油类和其他有毒有害物质污染国家应对计划》，该计划指定了国家和地方主管机关，制定了海洋油类和化学品溢漏突发性事故反应计划，细化了州、地方和工业突发性事故反应计划，制定了全国范围内的培训计划，其中包括常规演习，还规定应急设备应充分满足战略要求，从而保证了国家政府和工业组织共同合作对海上污染事故采取有效的应对措施［9］。

表3 澳大利亚的海岸带综合管理

为了更好地保护环境，澳大利亚建立了先进的海岸观测系统，能够根据海岸的变化进行预测和评估。澳大利亚塔斯马尼亚以高质量的水产品闻名遐迩，这在很大程度上依赖海岸观测系统对海洋排放污物的适时监测，找到海洋营养物和污染物的源头，保持养殖水域的洁净。澳大利亚还有一个先进的海洋观测集成系统，它用于监测并且管理海洋环境。这一系统在不同地区进行分布式安装，观测澳大利亚所有气候类型的变化、环境、公海大陆架变化等。澳大利亚还拥有实用的海洋预测系统，负责预测温度、盐碱度等，以及海洋活动所带来的风险(涉及国防、环境管理、边界安全、海洋安全、商业运输、渔业等)，集成系统提供实时、动态的数据，使人们更好地了解海洋状态［10］。

海洋环境保护与发展海洋经济实际上并行不悖。面对海洋环境恶化和渔业资源日益枯竭的问题，澳大利亚通过保护环境，建立海洋公园，大力发展海洋旅游业，既促进了渔民增收，又实现了海洋经济发展的可持续性。

二、我国海洋经济发展中存在的问题

与澳大利亚相比，我国在发展海洋经济中还存在如下几个方面的突出问题。

(一)海洋管理力量分散，统筹协调力度不够

尽管我国已经明确综合管理与行业管理相结合的海洋管理体制，但我国的海洋综合管理仍然面临很大挑战和问题。我国地域广大，行政区划众多，各沿海省市对海洋资源进行分散管理，各自拥有自己的区域利益。为了追求地方政绩，各省市均从自己的而不是国家整体利益出发追求海洋利益，发展海洋经济。这种状况容易造成海洋资源的分割和分散，各省市在谋求自身利益最大化的同时，容易出现不利于海洋经济可持续发展的行为。比如由于海水的流动性，一个地区造成的海洋污染可能需要其他地区共同“买单”。如何对各沿海省市的海洋开发行为进行统筹协调，是我国海洋经济发展中需要解决的问题。

地区海洋管理机构级别不高，权威性不够，难以发挥真正的综合管理作用。很多海洋管理机构属于临时性质，是为了解决某一特定问题而成立。而由于海洋管理层面繁多，涉及面广，因而往往要依赖不断成立各种“综合管理”机构，造成机构林立，职能交叉重叠，甚至产生很多新的海洋管理问题。以沿海城市中较为典型的温州市为例，除设立海洋经济工作领导小组外，其他同一级别的各种涉海临时协调机构还有十几个，包括海域勘界工作领导小组、打击走私与海防口岸管理委员会、渔业安全生产专项整治指导小组、船舶工业发展领导小组、围垦造地领导小组、标准渔港建设领导小组、海洋功能区划修编工作领导小组、临港产业基地建设领导小组、千里沿海防护林体系建设工程领导小组等等［11］。产生这一现象的根本原因，就是所谓的“海洋经济工作领导小组”级别偏低，不能真正负起对海洋经济的全面领导责任。

(二)海洋经济发展规划滞后，难以应对新形势下的海洋经济发展需要

2003年，我国颁布了《全国海洋经济发展规划纲要》，在分析我国海洋经济发展现状及存在的主要问题的基础上，明确了我国发展海洋经济的指导方针和目标、主要海洋产业的发展思路、海洋经济区域布局、海洋生态环境与资源保护、发展海洋经济的主要措施，纲要的制定对指导我国海洋经济发展起到了重要作用。但纲要在很多方面不够具体，比如并没有将“海洋综合管理”的基本原则纳入纲要，发展海洋科技的举措不够具体，实施纲要的保障措施不够明确等。另外，在发展海洋经济上升为国家战略的背景下，世界海洋经济发展态势发生了很大变化，已有发展规划必须要做出适应性调整，才能对新形势下的海洋经济发展起到更好的指导作用。因此，必须促成新的“海洋经济发展规划”尽快出台。

(三)海洋立法技术需要提高，相关法律亟待完善

我国已经出台了《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国领海及毗连区法》、《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》等综合海洋法及一些行业海洋法，如《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》等。但总体来说，我国海洋综合管理法规缺乏。我国是世界上最早进行海洋管理的国家之一，但目前海洋综合立法状况还不尽如人意。世界主要海洋国家，如美国、法国、加拿大、日本、澳大利亚和韩国等在海洋综合管理方面都有相应的法律法规，其管理力度及效果都好于我国，而多年来我国海洋管理立法的步伐远跟不上现代海洋发展与现实的需要，处于弱势地位［12］。另外，我国海洋立法还存在操作性较差、立法过程中对执法问题考虑不够等问题［13］，因此提高立法技术是我国海洋立法过程中需要关注的问题。总之，与澳大利亚相比，我国的海洋立法不论数量上还是立法内容上，都还有很明显的差距，加快海洋立法的步伐尽快完善海洋法律法规是依法发展我国海洋经济的重要保障。

(四)海洋科技水平落后，科技成果转化率不高

科技水平落后、科技成果产业化水平不高一直是制约我国经济发展的重要因素。与发达国家一样，我国十分重视海洋科技工作。1996年，我国制定了《“九五”和2010年全国科技兴海实施纲要》，2006年国家海洋局等四部委联合印发了《国家“十一五”海洋科学和技术发展规划纲要》，全面规划和部署了“十一五”及其后一段时期全国海洋科技工作的发展方向和主要任务，这对推进我国海洋科技工作无疑起到了重大作用。但是，也应该清醒地看到，与发达国家相比，我国海洋科技还十分落后，还存在很多亟待解决的问题和难题。据统计，发达国家科技创新因素在海洋经济发展中的贡献率达到80%左右，而刘大海等［14］的测算表明，“十五”期间我国海洋科技进步贡献率平均只有35%。造成这种现象的原因很多，比如海洋科技创新的机制不完善，科技成果向市场转化的有效机制还没有真正建立起来;海洋科技成果产业化水平低，科技创新能力不强，科技知识有效供给不足;海洋科技管理落后，体制不健全;科技投入严重不足，优秀海洋科技人才缺乏;海洋科技研究多为低水平重复，投入产出比例较小等［15］。因此，真正重视海洋科技发展，提高海洋科技发展的保障水平，创新海洋科技发展的体制机制，在提高科技水平的同时不断提高科技成果的转化率，是我国海洋科技发展的一个基本取向。

(五)海洋意识教育落后，国民海洋意识薄弱

增强全民海洋意识，对于维护我国领海主权完整、维护海洋权益、实施可持续的海洋发展战略具有十分重要的意义。刘佳英［16］、谷方为［17］分别针对大学生和初中生进行了海洋意识调查，发现他们虽然具有强烈的海洋主权意识，但总体海洋意识较弱，很多被调查者认为我国国土面积是960万平方公里，在脑海中根本没有300万平方公里的“海洋国土”概念。不仅如此，北京市“世纪坛”宏伟建筑，也依然把祖国疆界限定为“960万平方公里”。同时，社会上还存在一些十分错误的海洋观念，比如有些人认为我国当前的矛盾很多，有些小岛离大陆很远，岛上既没有人也没有资源，小岛的归属不影响国家安全，不值得和邻国去争，海域只是外交斗争中一个无足轻重的小筹码，只要有海港就行了，主张用小岛、海洋权益去换“友谊”［18］。显然，在国际海洋权益之争愈演愈烈的情势下，这样的海洋意识对于维护我国的海洋主权十分不利，这种不重视海洋、不了解海洋的思想观念最终也会成为我国海洋经济发展的极大障碍。

我国国民海洋意识薄弱固然与传统的农耕文化、黄土文化有关，但更与我国的海洋教育落后有关。长期以来，在我国的国民教育体系中很少有专门的海洋知识教育，仅在地理课程中有所涉及，而且内容很少，海洋国土、海洋管理基本知识(比如领海、大陆架、专属经济区的概念)等普及、宣传不够。在远离沿海的内陆，青少年读物中涉及海洋的内容非常少，宣传海洋知识、普及海洋知识和海洋科技的机构极少见到，学生不论从学校还是从社会都不能系统地了解海洋，致使相关知识浅薄。与沿海地区比较，内陆民众海洋意识的缺失更是令人堪忧［19］。因此，周建业在1998年就提出了“海洋意识教育要从娃娃抓起”的鲜明观点［20］。

(六)海洋环境保护意识薄弱，立法执法存在不足

我国十分重视海洋环境保护。《中华人民共和国海洋环境保护法》确立了保护和改善海洋环境、保护海洋、防治污染损害、促进经济和社会可持续发展的基本方针。但我国在海洋环境意识、海洋环境立法、海洋环境执法等方面还存在一些问题，影响了海洋环境保护的力度和效果。一是不少地方对保护海洋环境的重要性、紧迫性认识不足，片面认为海洋范围大、容量大、自净能力强，把海洋作为排污纳垢的垃圾箱。特别是沿海部分市、县借其他地区产业转移之机，不分良莠，引入了一些科技含量低、污染较重的企业，造成了污染往沿海大转移的倾向。二是近岸海域水环境质量恶化趋势明显，污染程度和污染面积不断扩大。赤潮频频发生，渔业生产受损严重。三是海洋监测体系不健全，部分地区监测机构还是空白，监测经费不足［21］。四是在立法执法方面存在不足，影响了《环境保护法》的执法效果。在立法方面，我国在海洋环境立法上具有明显的滞后性，现有的法律法规中有些规定模糊不清，不符合国际公约的要求，在海洋环境保护法律体系中还存在某些环节的立法空白［22］。在海洋环境执法上，存在各执法部门职能交叉的问题，环保、海洋、海事、渔政、军队环保部门共同参与有关海洋环境的污染治理，“五龙治海”导致互相“扯皮”的现象时有发生，影响了海洋污染治理的效果［23］。

三、澳大利亚海洋经济发展给我国的启示

我国已把海洋经济上升为国家战略，在未来的海洋经济发展中，参考和借鉴澳大利亚发展海洋经济的成功经验显得十分必要。因此，借鉴澳大利亚发展海洋经济的成功经验，我国在发展海洋经济中需要做好如下几个方面的工作。

(一)建立健全海洋管理体制，防止分散开发、各自为政

必须建立真正的海洋综合管理体制，明确国家、各省市的海域管理范围，保障国家和每个地区的整体海洋权益。我国沿海行政区域较多，各自拥有自己的海岸线，但海洋是一个整体难以分割，因此国家需要对各省、市、自治区的海洋开发行动进行有权威的统一协调。不能从行政上划分海洋区域，而应该从功能上对海洋进行区划，从国家利益出发设立海洋功能保护区，实现海洋开发和保护的多样性。在沿海各省市之上，设立国家海洋经济发展协调委员会，三大海洋经济区(环渤海经济区、长江三角洲经济区、珠江三角洲经济区)分别设立分会，对沿海省市的海洋开发行为进行有机协调，调解利益冲突，实现统筹发展，体现区域特色，坚持错位发展。各地区应该成立行政级别高、权威性强的海洋经济管理委员会，实现对地区海洋经济的全面统筹，负起全面责任，从战略高度考虑区域海洋的整体开发。

(二)尽快出台海洋经济发展整体规划及子规划，以统一思路指引海洋经济发展

要对我国的海洋资源进行整体勘查勘测，在明确我国海洋资源“家底”及特点的基础上，借鉴发达国家已有的发展经验，制定具有针对性、先进性、可行性的海洋发展整体规划。在整体规划的基础上制定子规划，包括海洋产业规划、海洋科技规划、海洋生态保护规划等。规划制定中要充分借鉴、吸收当代先进的海洋管理理念，明确保障措施和考核机制，依托规划制定更加详细的实施办法，使规划真正落到实处。制定的规划要根据实际运行情况适时进行调整，以保持其先进性和适用性。

(三)建立健全法律法规，依法发展海洋经济

与澳大利亚相比，我国的海洋经济相关法律还相当滞后，这与我国海洋经济发展落后有关。但是，我们可以借鉴发达国家比如澳大利亚的法律框架，考虑我国实际，针对我国海洋经济发展中暴露出的问题，本着适用性和前瞻性原则，着手制定适合我国国情的海洋法律法规，形成较为完整的海洋法律体系，尤其是在海洋综合法律比如《海洋基本法》立法方面要加快进度。立法过程中要充分借鉴和吸收发达国家海洋立法的经验和做法，既要注重立法技术，体现法律本身的高质量和先进性，同时还要统筹执法环节，实现立法与执法的有机统一。另外还要充分利用《联合国海洋法公约》，积极主动地争取我国的海洋权益，在与相邻国家的海域划分方面争取主动权。

(四)大力推进海洋科学研究，提高科学技术在海洋经济中的贡献率

一是海洋人才的培养和利用。根据海洋经济发展的战略思路及现实要求，对相关的高等院校、科研机构的专业设置、研究方向进行调整。建立海洋从业人员的再教育制度，从而加强教育与实践的联系，提高教育的适用性。广泛开展国际合作，取长补短，提高研究水平。建立海洋科技人员的学术交流制度，实现海洋科技人员在国际国内的交换和流动，不断提升研究开发水平。

二是提高海洋科学研究的专业性、深入性。要改变各行政区域各自设立科研机构，而各科研机构则大而全、小而全、研究分工不明缺乏协作的状态，从国家发展海洋经济的整体利益出发，设定相应的研究方向并落实到相应的科研机构。每个科研机构均有明确的研究重点及研究目标，从而推进海洋科学研究的专业性和深入性。建立大小科研机构之间的协作配套机制，不同规模的科研机构虽然实力不同，研究重点有所区别，但很多研究应该围绕国家的海洋科技目标进行相互协作，减少各自为政的现象。

三是提高产、学、研合作的深度和广度。科研机构要把从事海洋经济的一线科技人员纳入到研究系统中，从海洋经济实践中遇到的难题和瓶颈出发，以“基于问题解决”的研究项目形式，加强科学研究的针对性，让科学研究为海洋经济实践服务。科研机构的科研人员收入的一部分应该是来自与实践部门的合作研发。建立官产学联盟，研究机构要针对海洋经济发展中出现的共性问题展开深入研究，政府要对研究机构的这种研究项目进行资助，而由此产生的经济效益则为政府提供了额外的税收来源，从而实现官产学的良性合作。要积极推动官产学试点，及时总结经验，大力推广成功的官产学结合模式。

(五)加强海洋教育，形成全民热爱海洋、保护海洋的社会环境

从幼儿园、中小学抓起，进行海洋知识教育，把海洋教育纳入国民教育体系，提高全民的海洋保护意识和海洋国土意识，为海洋经济发展创造良好的社会环境。通过海洋博物馆、海洋知识竞赛等灵活多样的形式，宣传、普及海洋知识。实行“海洋知识进社区”计划，以讲座、板报、悬挂宣传条幅等形式进行海洋知识教育。电视、电台、报纸、网络等都应成为进行海洋知识教育的阵地和平台。

(六)加强海洋环境保护，实现海洋经济可持续发展

注重海洋生态平衡，防止过度捕捞，保持海洋的自我生态平衡能力。要健全海洋环境保护相关法律，严格执法，真正贯彻海洋建设项目环评一票否决制，对唯经济利益是从对海洋环境进行肆意破坏的行为进行依法严惩。提高海洋环境保护执法层次，明确海洋环保责任，防止和减少职能交叉。加强污染源治理基础设施建设，建立海洋废弃物的收集与处理系统，制定海洋环境标准，建立科学的海洋环境影响评价机制。要在各主要入海口建立大规模的污水处理系统，凡是进入海洋的废水均应检验合格才能排放。要建立先进的海洋生态监测系统和海洋生态预警系统，实时监测海洋环境，发生重大隐患及时排除。在应对石油、有毒有害物质突发事件方面，要制定应对预案，当灾害发生时将损失降到最低。

当然，在解决上述各方面问题时，应该厘清层次，抓住重点。目前最为紧迫的任务是改革和完善我国的海洋管理体制，效仿海洋经济发达国家的做法建立起真正的海洋综合管理体制。只有管理体制理顺了，其他各方面的相关问题才有真正的责任主体负责，着力解决问题的努力才会真正步入正常轨道。

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