我国粮食托市收购政策研究

2011-07-27朱善利

中国软科学 2011年9期

贺伟，朱善利

(1.武汉大学中国中部发展研究院，湖北武汉430072;2.北京大学光华管理学院，北京100871)

一、引言

但值得注意地是，随着国内外粮食市场整合度的不断提高，国内粮食供求关系更加复杂多变，国家在实施托市收购中也遇到了一些亟待解决的新问题。以2009年玉米临时收储为例，大量新粮以相对较高的国家临储价格进入国有粮库，市场流通粮源明显减少使得玉米价格上涨，导致玉米加工企业出现“用粮荒”，饱受市场各方争议［3］。同样的问题也出现在近年的大豆临时收储之中，2009年下旬在国际市场大豆价格快速下跌的情况下，国家临时收储的高价大豆连续数次流拍［4］，出现了一边是国储大豆“仓满为患”而另一边则是不少国内油脂加工企业“无豆下锅”的尴尬局面。此外，庞大的粮食托市收购数量容易形成垄断色彩浓厚的“政策市”，在市场功能难以正常发挥的情况下，出现了2010年粮食丰收而粮价疯涨的反常现象［5］。针对这些托市收购中的新问题，有必要对现行粮食托市收购政策的执行情况和效果进行深入考察，分析政策执行中存在的主要问题，并提出下一步完善措施和改革思路。

二、粮食托市收购政策的执行情况

粮食托市收购的出发点是利用调节国家储备来平稳粮食市场，保护种粮农民收益和生产积极性，进而促进粮食生产发展。其政策逻辑是:在当年新粮收获、价格下跌时，国家入市收购和掌握一定数量的粮源，稳定市场价格;然后在后期市场供给减少、价格上涨时，顺价抛售政策性粮食储备，以熨平市场粮价波动。据统计，“十一五”时期国家通过最低收购价和临时收储政策累计收购托市粮油达到5340多亿斤［6］，涵盖了稻谷、小麦、玉米、大豆、油菜籽等多个主要品种。

(一)最低收购价政策执行情况

粮食最低收购价政策指的是由国家每年确定粮食最低收购价格水平并制定相应的执行预案，当市场价格高于国家最低收购价格时，执行预案不会启动，粮食收购价格由市场供求形成，各类收购主体按照市场粮价自行收购;当市场价格低于国家的最低收购价格时，执行预案便会启动，国家指定的政策执行主体按照最低收购价入市收购粮食，其他粮食企业还是随行就市进行收购。例如，2007年的早籼稻和中晚籼稻市场价格相对较高，当年这两个品种的最低收购价执行预案就没有启动。

最低收购价政策的执行品种和范围有严格规定(见表1):早籼稻主要是湖北、湖南、江西、安徽、广西等省区;中晚稻主要是湖北、湖南、江西、安徽、四川、吉林、黑龙江、广西、江苏、辽宁、河南等省区;小麦则主要是河北、河南、山东、湖北、安徽、江苏等省。其中，稻谷最低收购价政策的执行范围在2008年以后有了明显扩大，早籼稻的执行范围增加了广西，中晚籼稻增加了江苏、河南和广西，粳稻则增加了辽宁。小麦最低收购价格执行范围则一直没有发生变化。在品种、区域范围之外的粮食价格完全由市场决定，不执行最低收购价政策。

表1 粮食最低收购价政策执行区域情况表

从国家最低收购价政策的启动情况来看(见表2)，国家早在2004年便制定了稻谷最低收购价执行预案，但由于当年制定的最低收购价格水平低于同期稻谷市场价格，所以执行预案并没有启动。考虑到近年来我国小麦供需平衡有余，价格下行压力较大，加大各小麦主产区对国家政策托市的要求十分强烈，因此国家从2006年开始将小麦也纳入到最低收购价范围。政策执行时间主要集中在夏粮和秋粮的收获季节，其中小麦的执行时间为6月初至9月底;早籼稻为7月中旬至9月底;东北三省的粳稻为11月中旬至次年的3月底，其余各省区为9月中旬至12月底。

表2 粮食最低收购价预案启动情况表(元/斤)

受国际金融危机影响，2008年国内粮食生产成本上涨的速度和幅度较快，国家一年两次提高最低收购价格，第一次提高后的价格分别为早籼稻0.75元/斤、中晚籼稻0.76元/斤、粳稻0.79元/斤、白麦0.75元/斤、红麦和混合麦0.70元/斤，表中所列数据为第二次提高后的价格。

从价格来看，国家粮食最低收购价格在2008年以前一直维持同一水平没有变化，这主要有三方面原因:其一是政策施行的头几年对于最低收购价格水平“提不提、提多少”还在摸索阶段，各方没有形成明确的认识;其二是2008年金融危机爆发以后，国内粮食生产成本较过去大幅上涨，促使政府下决心大幅提高托市价格水平，特别是2008年国家根据市场粮价变化的实际情况，连续两次提高了最低收购价格;其三是在2004年至2007年期间，国家制定的最低收购价格多数情况下低于市场粮价，政策的启动情况不理想，没有达到政策设计的初衷。从2008年开始，粮食最低收购价格水平有了较大幅度的提高。其中，2009年小麦和稻谷的国家最低收购价格平均提价幅度达到了15%左右，2011年粳稻的提价幅度更是高达近22.0%，国家对于发展粳稻生产的重视程度可见一斑。从收购的数量来看，2005年在南方籼稻产区共收购稻谷245亿斤，“十一五”时期收购最低收购价小麦和稻谷共3886亿斤，政策执行7年以来累计收购粮食达4131亿斤。其中小麦占较大比例，这与近年来我国小麦产大于需的供求形势是相吻合的。国家通过施行最低收购价政策，有力拉动了小麦价格回升，在必要时对稻谷价格进行了托底，整体上稳住了市场粮价，保障了农民种粮收益。

(二)临时收储政策执行情况

临时收储是国家根据局部地区粮食供求关系调节的需要而采取的一项临时性托市收购政策，其主要目标是国家控制一定规模的粮源并用于稳定粮食市场。自国家2008年3月首次在东北地区启动玉米的临时收储政策以来，目前收储品种已经涵盖了稻谷、小麦、大豆、玉米、油菜籽等，其中玉米、大豆、油菜籽这些没有被最低收购价政策所覆盖的粮食品种是国家临时收储的重点，而稻谷、小麦的临时收储则主要作为最低收购价政策执行情况的补充。临储政策的执行区域集中在这些粮食品种的主产区(见表3):大豆和玉米主要是内蒙古、辽宁、吉林和黑龙江等4省(区);油菜籽主要是湖北、四川、安徽、江苏、湖南等17个处于长江流域和西部地区的油菜产区。国家首次实施临时收储时采取了分批下达收购计划的方式，但效果并不理想。这主要是因为难以准确把握收储计划的下达量。如果计划量过大便会严重影响市场预期，反之过小则又会使托市效果大打折扣，而且多次追加收储计划增加了成本、降低了效率。因此，2009年以后国家将临时收储的操作方式调整为敞开收购。

由图4、图5看出，扇体主体位于车664—车66—车73井一带，沿次洼沟槽北东向展布。各期分布形态各不相同，但总体趋势一致，分布面积大小各异，Ⅱ、Ⅲ砂组分布面积较大，Ⅳ砂组分布面积最小。

表3 主要品种临时收储政策执行区域情况表

粮食临时收储政策具有灵活性高、针对性强的特点，与粮食最低收购价政策形成了良好互补。例如，2009年和2010年国家根据新疆地区小麦市场供求的需要，适时在新疆地区启动了小麦临时收储，在规定的时间内对新疆这一最低收购价政策覆盖不到的特定区域内的小麦实施托市收购，以稳定当地小麦市场价格。国家临储价格无需提前公布，而是根据区域性粮食调控需要即时制定。其中小麦和稻谷临储价格会在参考当年最低收购价水平的基础上确定;玉米、大豆和油菜籽价格则是在按照扣除当地粮食生产成本后保持合理利润空间的原则划定。总体来看，3年来各临时收储品种的价格呈现逐年走高态势，2010年玉米、大豆、油菜籽的临时收储价格分别达到0.75元/斤、1.90元/斤、1.95 元/斤。

从近年来国家临储政策汇总情况来看(见表4)，玉米、大豆、油菜籽已成为国家临时收储中相对固定的品种。玉米收储数量3年累计达到823.9亿斤，成为临时收储的最大品种。其中2008/2009年度的玉米收储量占了绝大比重，这主要是因为:一方面玉米连续5年增产导致市场供给比较宽松，价格下行压力不断积累;另一方面受国际金融危机和国内畜禽业病疫影响，玉米饲料和精深加工需求持续疲软，在供需矛盾日益突出的背景下，国家才启动大规模的玉米临时收储，消化部分市场供给，稳定玉米价格［7］。大豆和油菜籽是食用植物油加工业的重要原料。针对国内油脂油料对外依存度较高的实际情况，国家3年来连续实施大豆、油菜籽的临时收储，累计收购量分别达到182.6亿斤和129.4亿斤，较好地引导了国内油料生产。

表4 粮食临时收储政策执行情况表(亿斤)

三、粮食托市收购政策实施效应

(一)托市政策的积极作用

1.托底粮食市场价格，拉动市场粮价明显回升。每年最低收购价政策启动以前，市场粮食价格较低，粮食买卖双方观望等待的气氛比较浓厚，市场交易相对清淡。政策启动后，国家托市价格成为市场粮价的重要支点，农民大多选择将粮食以较高的托市价格卖给国有粮库，使得市场上的粮食流通量减少，从而达到了拉动粮价回升的目标。以2006年小麦最低收购价为例，小麦主产区价格从托市前的0.69元/斤一直上涨至0.75元/斤，此后价格一直保持高位，即便到2007年新粮上市前夕，小麦收购价仍维持在0.70-0.75元/斤之间波动，政策托底作用十分明显。2009年国家临储玉米政策启动后，扭转了2008年下半年以来玉米价格持续下跌的态势，东北地区仅1-4月份玉米价格上涨幅度就达到12.9%，同期华北产区和销区的涨幅也分别达到6.3%和7.5%，有效避免了玉米价格的大幅下跌，稳定了玉米市场。

2.稳定农民种粮收入预期，有力促进了粮食生产。国家通过政策托市向种粮农民传递了一个明确的种粮收入保底值，给农民发展粮食生产吃了“定心丸”，在稳定农民种粮增收方面效果显著。从表5来看，2000年后全国13个粮食主产区农民人均纯收入的平均值超过了全国农村居民人均纯收入平均值的水平，而且随着国家托市价格水平的不断提高，主产区农民纯收入的平均值增长速度明显快于全国平均水平，2004年主产区比全国平均水平高出3.3%，到2009年这个数值扩大到4.2%。同时，国家托市收购政策较好地调动了农民种粮的积极性，有力促进了粮食生产。据统计，我国粮食种植面积从2003年的14.91亿亩恢复增长到2009年的16.22亿亩，粮食产量实现了连年增产。根据初步测算，近年来国家的托市政策每年使全国农民增收数百亿元，以2009年为例，全年粮食托市拉动农民增收400亿元以上，切实发挥了促进农民增产增收的作用［8］。

表5 粮食产量与农村居民人均纯收入情况表(万吨、元)

3.国家掌握了大量优质粮源，巩固了调控的物质基础。从卖方的角度看，近几年来国内粮食生产连年丰收，每到收购季节时粮食价格的下行压力很大，主产区农民对国家托市收购的期望很高;从买方的角度看，农业发展银行对托市收购积极给予贷款支持，加上中央财政足额到位托市粮的储存保管费用，国有粮食购销企业按照托市价入市收购的积极性很高，买卖双方的交易热情决定了托市粮大量被国有粮食企业收购。以2006年小麦最低收购价为例，河南省当年的托市收购小麦数量占到当地总商品量的92%，即九层以上的新麦以最低收购价进入国有粮库。2009年的玉米临时收储量也占到东北地区总商品量的90%、总产量的60%以上。此外，在托市政策执行以前，农民基本没有整理粮食后再出售的习惯，不少水分高、杂质不达标的粮食被卖到国有粮库。国家托市以后，政策对收购粮食的质量提出了明确要求，并适当拉大不同质量级别粮食之间的价格差距，调动了农民种、售优质粮的积极性。从这些年托市收购情况看，粮食的品质有了显著提高，国家掌握了充足的优质粮源，为实施粮食宏观调控奠定了坚实的物质基础，特别是在应对2007年至2008年上半年国际粮价大幅波动的危机中，“手中有粮”切实发挥了作用，保证了国内市场供应和价格的基本稳定。

(二)托市政策的负面影响

1.政策性收购制约了市场功能的正常发挥。在一系列强农惠农政策的鼓励下，我国粮食生产连年丰收，粮食产消缺口逐年缩小，从2003年的8000余万吨降低至2009年的1000余万吨。从理论上讲，粮食供求关系的明显缓和应该导致市场价格下降，但国家出于对保护种粮农民利益、发展粮食生产的考虑，连续提高托市价格水平并实施了庞大规模的托市收储。政策对市场的强烈介入导致市场价格信号被人为扭曲，托市价格实际演变成为粮价的重要影响因素，市场机制对粮价的调节作用难以充分发挥［9］。

事实上，在政策决策过程中要降低粮食托市收购价格水平存在着极大困难，因为任何一个部门都不愿意承担因为降低托市价格而可能引发的粮食生产下滑风险。不断提高粮食托市价格容易产生误导资源配置的风险:一方面，政策维持的市场高价引导农民进一步增加托市粮食品种的生产，资源进一步向该品种生产上转移，导致托市品种的市场价格下跌压力增加;另一方面，国家为保护种粮农民利益会继续加大托市收储力度，使得市场流通粮源减少，国内加工需求被抑制，市场需求恢复缓慢。供给增加和需求低迷的恶性循环必然导致未来市场价格恢复难度大增，市场价格对长期生产能力的刺激作用被托市政策所替代［10］，紊乱了市场调节价格功能。以2010年粮食收购为例，在我国粮食连续7年丰收的背景下，粮食市场却出现了多个粮食品种价格创历史新高、南北粮食价格倒挂、多元主体进行抢粮大战等诸多反常现象，这与多年来政策性托市对市场机制的干扰不无关系。

2.垄断式收购使得国有粮食企业改革的动力减弱。粮食托市收购并不是一个充分竞争的市场，中储粮总公司及其委托的国有粮食收储企业能够享受到国家的优惠贷款和保管费用补贴，而其他收购主体的资金、储存费用以及市场风险都要自己负担，难以形成公平的市场竞争［11］。一大批国有粮食购销企业和粮管所依靠政策性收购业务出现明显好转。不少国有粮食企业又重新捧起了吃财政补贴的政策铁饭碗，受委托的国有粮食企业特别是购销企业不需要参与市场竞争便能生存甚至扭亏为盈(见表6)。在国家实施托市收购政策后，国有粮食购销企业于2007年便实现了47年来的首次统算盈利［12］。随着托市收购数量的增加以及市场粮价逐年走高，国有粮食企业统算盈利额不断增加，2007-2010年全行业累计实现赢利达136.19亿元，其中购销企业实现赢利114.7亿元。尽管国有粮食企业的统算盈利与全行业加快企业改革改制、完善现代企业管理制度存在一定的关系，但不可否认地是，粮食托市收购业务确实已成为国有粮食企业利润来源的重要组成部分。在这种“旱涝保收”的状态下，基层国有粮食企业改革改制的压力和动力被严重削弱［13］。

表6 国有粮食企业收购与经营情况表(亿元、亿斤)

此外，托市政策执行的责任主体相对单一化，导致国家托市收购实际被中储粮系统和国有粮食购销企业所垄断，其他市场主体基本被排除在外，使得近年来形成的多元化流通格局发生了很大逆转。垄断式收购使得大量市场粮源掌握在中储粮手中，不仅容易导致寻租和腐败的滋生，而且给托市粮食的监管造成很大困难。以托市粮的拍卖交易为例，部分中储粮直属库及承担代储任务的国有粮食储备库人为设置粮食出库障碍，向用粮企业额外收取出库费用，“出库难”几乎成了托市粮销售中的“潜规则”，影响十分恶劣。

3.粮食原料成本上升不利于粮油加工业发展。大量新粮以托市价格被收入国有粮库，使得粮食加工企业需要的加工用粮容易出现短缺。尽管加工企业可以通过参与政策性粮食竞价交易来获取粮源，但在市场粮食供应比较紧张时，用粮企业往往一哄而上，无形中进一步推高了顺价销售的粮食价格，不可避免地增加了粮油加工企业的原料采购成本［14］。以酒精行业为例，东北地区正常年景较大规模生产1吨酒精可获净利润100-200元，但2009年玉米托市以后，每加工一吨酒精则亏损100-200元;淀粉加工行业也处于亏损状态。此外，国内成品粮油价格上涨的空间非常有限，导致粮食加工业的上下游产业链价格关系被扭曲。以植物油加工行业为例，2010年下旬以来国家相关部门就多次约谈大型油脂加工企业，抑制小包装食用油市场涨价预期。原料成本上升而成品涨价受限，必然会压缩粮油加工企业的利润空间，迫使加工企业放慢市场开发步伐，进而拉大加工产品与市场需求之间的距离，不利于整个粮食加工产业的升级和发展。

四、完善粮食托市收购政策的建议

尽管现行粮食托市收购政策存在上述的一些负面影响，但从政策的稳定性和连贯性来考虑，还是应该在坚持现行收购政策的基础上对其进行调整和完善，并逐步探索和建立更加符合市场化改革方向的差额直补式托市政策。

(一)完善和细化现行托市收购政策

1.合理制定托市收购价格标准。要加强对各主要粮食品种价格形成因素的研究，建立全国粮食生产成本利润调查系统，统一成本测算指标和规范上报口径，在综合分析粮食生产成本利润和市场供求平衡两方面因素的基础上，科学制定粮食托市收购价格的上调标准。托市价格水平既要考虑到保护种粮农民利益，又不能偏离正常的粮食市场价格过远。同时，定价还要综合考虑地区和品质差异，适度拉开地区和品质价差，充分体现优质优价的原则，以调动农民种优质粮增收的积极性。

2.完善与托市政策相配套的信贷、税收服务体系。以处理好中央直属库和地方代储库在粮食收购信贷中的责权关系为重点，尽快对现行“统贷统还”的信贷政策进行调整，着力解决好库贷分离、在途资金利息分摊等突出问题，减少资金运行环节，提高资金运行效率。同时，无论是哪种类型的粮食企业，只要其从事政策性粮食收购业务，就应该享受同等的信贷和税收政策待遇，并对经营托市粮而取得的收入给予税收优惠，以鼓励有条件的多元主体积极入市收购，改变当前托市收购主体单一化的局面。

3.鼓励和引导粮食加工企业积极入市收购。2009年国家对油脂加工企业入市收购油菜籽进行财政补贴，该政策收到了较好的效果，要进一步加大对粮食加工企业入市收购粮食的政策补贴力度、扩大补贴品种范围，减少粮食从农户到加工企业的中间环节，从而理顺国家托市后原粮与成品粮之间的价格传导关系，降低粮油贸易和加工业的不确定风险，弥补最低收购价格上升对粮食加工企业造成的损失。要注重发挥加工企业在联结粮食产销方面的重要作用，提高粮食的比较效益，鼓励农民根据加工需求调整种植结构来增加种粮收入。

4.加强对粮食托市收购的监督管理。一方面，要督促各库点按照国家规定的质量、价格收购农民手中粮食，确保托市政策执行到位。坚决制止加价抢购粮源、扰乱市场稳定的违规行为，真正做到当市场价格低于托市价格时，政策执行主体积极入市进行托底收购，当市场价格高于托市价格时，立即停止政策托市收购;另一方面，搞活托市粮食销售方式，减少政策性粮食的库存积压。专项整治政策性粮食竞价交易“出库难”问题，保障购粮企业的合法权益。逐步减少成本高昂、环节复杂的粮食跨省移库，转而采取就地补贴销售给当地用粮企业，再由企业按照市场运作的办法销往外地。

(二)探索和试点差额直补式的托市政策

现行托市收购政策的实施方式是国家按照规定的托市价格直接入市收购粮食，托市价格成为影响市场粮食价格变动的重要影响因素，而且国有粮食收储企业是粮食托市收购市场的主力，对粮价的市场形成机制造成了一定干扰。为此，在政策的市场化改革中，要尽快探索和试点按托市价格水平进行差额补贴的新方式:即把国家制定的粮食托市价格作为目标价格［15］，当市场粮价低于目标价格时，由国家对农民按粮食产量直接补贴差价而不是按托市价收购，当市场粮价高于目标价格时，还是由农民自行买卖。

差额直补式托市价政策能够较好地消除现有政策的消极影响。首先，符合WTO规则和国际惯例。根据WTO规则框架规定，建立以保障农民收益为主要目的的反周期直接补贴制度，符合国际惯例，可有效回避一些不必要的贸易纷争和摩擦［16］。其次，有利于进一步发挥市场机制作用。粮食价格完全由市场决定，农民可以按市场粮价向各类收购企业销售粮食，差额部分由国家直接补贴，减少了政府直接对市场价格的干预。再次，搞活了粮食收购市场。农民把粮食卖给任何性质的企业，对其收益都没有任何差别，各类企业在收购市场处于同等地位，市场环境更加公平，竞争更加活跃，有助于推动国有粮食企业改革。差额直补式托市政策可能遇到的困难是具体操作比较复杂。由于我国粮食生产主要是以小而分散的家庭联产承包为单位，这就使得种植面积和粮食产量的核算任务比较繁重，差额直补的环节较多，在政策试点中，要特别注意对补贴核算和发放中遇到的具体操作问题进行归纳总结，尽快研究制定与直补式政策相配套的操作措施。

五、结束语

我国是一个拥有13亿多人口的发展中大国，粮食市场和价格稳定对于保持国民经济发展、社会稳定至关重要，丝毫松懈不得［17］。2004年粮改以来，政策性托市成为国家粮食支持政策体系的一个重要组成部分。现行粮食托市收购政策以最低收购价和临时收储为主要内容，两者具有较好的互补性，执行效果也比较理想。但随着国际国内粮食供求形势日益复杂多变，现行政策已经暴露出一些不容忽视的问题。尽管本文在系统总结政策执行情况和效应的基础上，提出了完善现行收购政策的措施建议和建立差额直补式托市政策的改革思路，但这还远远不够。诸如最低收购价与临时收储政策的互动机制、托市收购与直补式托市政策的衔接过渡、直补式托市政策措施的具体设计等问题亟待我们进一步地深入探讨和研究。

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