许跃华

（苏州大学 教育学院，江苏 苏州 215123）

我国高校去行政化的现状及对策探析

许跃华

（苏州大学 教育学院，江苏 苏州 215123）

高校行政化是一个基本的事实。我国高校行政化有其深厚的历史文化背景和体制根源。近年来，高校去行政化的呼声很高，国内几所高校已经进行了去行政化的路径探讨，但终究没有实质性的进展。高校的去行政化工作，是一场涉及教育观念、制度和利益的深刻的思想和制度革命，因此面临着极大的困难和阻力。本文从我国高校行政化的表现和弊端出发，剖析其背景根源，分析去行政化的现状和阻力，进而探讨改革对策。

高校 去行政化 现状 对策

中国教育体制改革一直以来都是社会关注的一个重点问题。在我国，高校作为学术性组织的特性在一定程度上被忽视，存在着用行政的手段和思维管理高校，没有按高等教育发展规律、高等学校办学规律和学术发展规律办学的倾向与问题，这就是高校的“行政化”。针对高校内部行政权力过大、学术权力弱化的现状，高校“去行政化”成为整个社会尤其是学术界关注的焦点。本文通过对高校去行政化的必要性探讨，提出去行政化的改革对策。

一、我国高校行政化的表现及弊端

（一）我国高校行政化的表现。

高校行政化指的是，行政权力过多地渗入到高校，行政结构、行政运行机制、行政行为方式等在高校延伸和泛滥，使得高校成为一个等级森严的行政机关。［1］目前，我国高校的行政化主要表现为两个方面。

一方面，高校领导官僚化。当下的高校俨然成为庞大的教育行政系统下一个分支部门，由国家教育主管部门划分严密、繁杂的行政等级。2007年以前，我国本科院校的党委书记和校长均为正局（厅）级，专科院校的则为副局（厅）级，2007年，我国43所“985高校”的党委书记和校长都已晋升为中央直接管理的副部级干部，这意味着我国高校中已有近百位的副部级高官和上千名的正厅级干部。此外，部分教授也按行政级别排序，这使得高校逐渐演变成了准政府机构，弱化了高校自身的独立性和教书育人的职责。

另一方面，上级部门对高校办学的全面干预。1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》明确规定学校拥有招生、学科专业设置、教学、学术研究等七项自主权。然而现实是，如今，我国高校拥有的办学自主权甚少，自主办学空间十分狭窄。从招生、学科专业设置、学校作息安排到科研经费、教学工作的安排，基本都由教育行政部门来管理，处在教学工作第一线的教师则很少有发言权，尤其是学科建设和课程设置则完全由上级部门安排，这将造成学校的教育教学工作与学生实际情况相背离，导致教育、教学质量严重下降。

（二）我国高校行政化的弊端。

高校行政化趋势的加快已严重阻碍了高校的发展。在高校行政化历程中暴露出许多弊端，大体有以下几方面。

1.激化了学校的内部矛盾，制约、阻碍了学术的发展与创新。

高校是学术自由、思想创新和人才培养之地，教师作为传道、授业、解惑者，是高校得以发展的主体，然而行政化趋势的发展使行政官员的角色由服务者转向管理者，并逐渐取代了教师的主体地位。教育部最近评出的100名国家高等学校教学名师中，不担任行政职务的一线教师仅10人，而担任书记和校长等行政职务的获奖者高达90%，担任行政职务的高校教师在课题申请、科研经费划拨等方面有很大优势。这本身即为行政化或官化的样本。［2］

这不仅严重挫伤了教师的积极性和创造性，而且激化了教师和行政阶层的矛盾，同时不可避免地助长了高校的功利主义，学者和教授不惜放弃自己热爱的学术研究而走上了行政之路，使本该充满浓厚学术氛围的校园成为钩心斗角、尔虞我诈的争官擂台。这无疑是对高校学术创新和稳步发展的沉重且致命的打击，高校作为时代和社会的灯塔也逐步褪去往日的色彩。

2.外行办学，高校教育质量下降。

政府官员的治校加重了高校行政化。当下高校的高层领导大多是国家政府部门选拔出来的政府官员，其身份首先是官员，然后才是教育管理者。他们往往更在乎领导岗位所带来的职务变动和级别变化，而非学校的管理与运营、教育理想的实现。［3］另外，为获得更高的行政级别，部分领导更加热衷于高校的“升级”，从专科到本科，从学院到大学，从一般本科到重点本科，再到“211”、“985”工程学校。这种“升级”进一步强化了高校的行政级别，导致高校之间的竞争与发展失衡。很多高校不顾自身发展的实际情况，过于追求近期业绩，注重外延发展，而忽视内涵建设，偏离高校的办学目标，严重影响高校的长远发展和人才培养的质量。

3.行政开支巨大，增加高校的办学成本。

高校庞大的行政队伍就像雪球一般越滚越大，过多的行政冗员不仅造成大量教育资源的浪费，而且导致教育机构膨胀、人满为患，行政成本不断增加。每年仅行政人员的基本薪酬就是一笔巨额支出，此外，各行政管理部门每年都有大量的行政事业经费支出，如接待费用等。同时，一些高校的领导一味地追求业绩，将大量的人力、物力、财力投入到与行政化密切相关的各种评估上，大搞“形式主义”和“面子工程”，很大程度上增加了高校的办学成本，影响学校的长远规划和发展。

4.教育腐败问题频发，高校公信力持续下降。

近年来，由于缺乏行之有效的行政监督体系，高校内部的教育腐败现象频发，招生腐败、学术腐败、财务腐败等违法违纪现象屡见不鲜。据统计，最近五年，高校职务犯罪案件数占全国教育系统案件数的25%，其中82%的案件集中于基建、招生、采购、财务、后勤服务等。［4］典型案例如2009年武汉大学原常务副校长陈昭方和原常务副书记龙小乐涉嫌巨额受贿被批捕，而后武汉科技学院院长张建刚被“双规”。高校是教书育人的神圣殿堂，一旦发生重大违纪违法事件，将严重损害教育的社会道德教化功能，对社会的发展产生难以预估的影响。

二、我国高校行政化形成的背景及根源

（一）历史背景。

我国高校行政化现象有其深刻的历史文化背景。自近代大学创建以来，行政权力长期充当着高校运行管理的指导力量，经过长时间的传承和变革，最终形成了当前我国高校行政化的客观事实。仔细审视我国高校中的行政化现象，可以说我国的高校不是在本国文化和教育的历史中自然生长出来的，而是从国外移植进来的舶来品，因而大学的理论与思想、制度与文化等都存在着缺乏本土思想和文化理解支持的先天性缺陷。［5］在我国教育发展史上，办学思想的确立和办学方针的制订都是从统治阶级利益出发，体现统治阶级的意志。如国民党统治时期的大学办学宗旨之一即推行“党化教育”，强调“信仰及服从领袖”；新中国成立后大学办学的宗旨则是“教育为无产阶级政治服务”，等等。

从权力基础来看，官员身份和资源控制是高校行政化基本的物质前提。由于我国最早的近代大学创办人主要是清朝政府官员，大学制度的核心特征就是“官办官管”，校长都是由政府任命或是委派的，教育管理部门对大学行使全面的指导权和管理权。这种“官办官管”的大学治理观念和体制，便是今天我国高校行政化的早期雏形。新中国建立后，大学成为教育行政部门的下属单位，而非独立的学术自治体，自此大学就失去了独立性。［6］高校的行政性与学术性事务都归行政部门管理，高校的运营与管理向行政权力倾斜，导致学术氛围日益缺失。另外，随着高等教育体制改革的深化，高校的人事权也逐渐下到放到各个高校，这些权力在很大程度上逐渐转变为某些领导者个人的权力，而在使用这些权力时的“自利”倾向显示了担任高校行政职务的优越性，继而引发崇官、趋官、求官等现象，典型事例如近年南方某高校44名教授竞争一个处长职位。

（二）体制根源。

资源高度集中基础上的集权体制是行政化的体制根源。高校内部的行政权力凌驾于学术权力之上，行政机构成为学校主导部门，高校内部的所有资源如：经费来源、专业设置、招生计划、职称评定、研究课题、教学方案等，都是由行政部门控制。这使得高校内部所有竞争都演变为对权力的争夺或者是向权力献媚的竞赛，在此过程中，许多教授和学者逐渐被边缘化，其价值判断和价值取向迅速发生转变，高校的肌体和灵魂就像即将腐烂的苹果，从内向外逐渐发生病变。此外，高校的科研经费划拨、申请、职称、评奖等，也都由行政主导，与未担任行政职务的教师相比，担任行政职务的教师申请科研项目的成功率更大，科研基金的增多无形中为高校中崇官、趋官、求官的现象推波助澜。我国高校行政化现象及其伴生的各种危害，都是我国教育行政管理体制内在严重缺陷的外化与集中体现。

三、我国高校去行政化的现状和困难

（一）现阶段我国高校去行政化的现状分析。

至今为止，高校的去行政化改革已被多次提起，但不仅收效甚微，反而行政化倾向日趋严重。可见高校去行政化改革之举步维艰。原中国科技大学校长朱清时着力筹建南方科技大学，在筹建之初承诺未来的南方科技大学将是一所教授治学的学校，致力于去官僚化和去行政化。他认为：“教授治校、学术至上的办学理念是大势所趋，教学、科研第一线的教授代表着学校学术发展方向，应该形成崇尚知识和作为的大学文化，而不是崇尚权力和地位。”该校行政人员没有行政级别，都是作为学校服务者，且一半的学校领导由教授选举产生。朱清时校长有着一腔改良教育生态重塑一流大学的抱负，能否以一己之力撼动早成积弊的大学行政化顽疾，能否实现他履任时的承诺，将南方科大办成一所“高质量的研究型大学”，或者说要争创“国内一流”，尚有诸多的困难需要理清、有诸多的困难需要克服。［7］孤独的改革者需要更大的勇气和毅力，但相应的失败的机会也越大，南方科大能否真正脱离旧的办学模式仍是一个问号。

另一所进行去行政化改革的是吉林大学。取消45名博导资格、降低职工家属子女加分、公布吉林大学债务困境等一系列举措在吉林大学乃至整个教育界掀起了一场轩然大波。该校校长展涛和一些教授、学者积极探索一种学术与行政分离的工作模式，欲引领崭新的大学文化与风尚，他们主张建立一个“体现学者在大学的主体地位，发挥学者在学术决策中的核心作用”的制度体系，让学术决策和行政权力共同发挥作用。［8］2009年5月，吉林大学通过了新的《吉林大学学术委员会章程》，明确规定学术委员会是学校最高的学术权力机构。这一大胆的改革在内地高校中尚属首次，有人提出质疑：两个独立的体系是否会影响学校的管理效率？如何保证高校的人才培养质量？如何保证高校资金的合理运用？甚至有人提出，“学者自治”可能产生“外行管内行”的现象，导致学校管理秩序的紊乱，教育质量的下降。吉林大学顶住多方面的压力，迈步走在高校“去行政化”改革的征途上，究竟会取得什么样的成效，目前还是个未知数。

（二）我国高校去行政化改革的阻力。

我国高校的行政化现象由来已久，并呈不断强化的趋势，所以高校去行政化改革面临着重重困难与阻力。

1.观念阻力。

封建社会形成的“官本位”思想根深蒂固，并随着社会的发展而蔓延至企事业单位以及其他社会组织。如此强大而普遍的行政化趋势，被誉为“象牙塔”的高校也是难以抗拒的。中国高校的官级存在已久，早在新中国成立以前就存在，新中国成立以后继承并强化。有的学者指出中国高校也是一个最大的官场，高校的官本位倾向已经严重影响了学术的发展。

2.制度阻力。

《高等教育法》第四十条规定：“高等学校的校长、副校长按照国家有关规定任免。”我国大学校长选拔实施的是政府委任制，由于学校与政府是上下级关系，政府对学校的控制首先是组织控制，通过任命大学校长来实现。校长任命制与大学行政化是互为表里、互为因果的两个关键因素。一方面，校长任命制是大学行政化和校长“官员化”的深层原因，由政府直接任命的校长必然更多地会对上级负责，而不是自觉地对学校、教师和学生负责。另一方面，大学行政化又进一步巩固和强化了校长任命制，使得校长由政府直接任免制度成为了必然的选择。［9］

3.利益阻力。

高校行政化实质上是全社会官本位意识及体制的产物，在高校设置与政府机关相类似的行政等级能保证其获得教育资源，但从行政控制的角度而言，这意味着把高校推至与政府对等部门平起平坐的位置。在权力寻租还比较严重的背景下，高校渐渐地就会发现“被行政化”的好处——有了等级就有了权力，有了权力也就有了利益。什么人从官级制里获得利益？什么人可升为副部级？什么人可由副转正？什么人可由这一级的正转为上一级的副？我们不能笼统地说这些升迁了的人会形成一个既得利益集团，但这势必成为未来变革的强大阻力。［10］

4.自身阻力。

高校适应“被行政化”后，逐渐演变为主动适应乃至积极追求。现阶段，高校行政化有时会被描述成是对大学教育的重视和对学术的尊重，是一种“抬举”。［11］中国人民大学纪宝成校长认为：“把学者放在一定的行政岗位上，恰恰不是行政化，而是尊重教授。从学术评价来看，任何学术权力都是行政权力，把二者截然对立是不对的。”然而，也有不少学者对行政化持否定态度，他们察觉到了行政化对学校本身和学术发展创新的危害，也很想改变这一现状，但摆在他们面前的是强大的行政阻力。行政权力和学术权力的失衡已经让他们苦不堪言，所以大都敢怒不敢言，保持缄默。迫于现实的压力，不少人开始迎合这一趋势，欣赏乃至求之不得。随着政府对高校的行政化管理日益强化，高校越来越像一个行政单位，而非独立的教学科研机构。

四、我国高校去行政化的途径探析

虽然高校去行政化的改革困难重重，但改革势在必行，不仅在于改革能触及高等教育体制的转型，更是从根本撼动高等教育的管理体制，使得高校回归学术性组织的本性，实现高校的科学、健康发展。

（一）改革政府对大学的管理模式，恢复高校的自治性。

高校要去行政化，关键是政府职能的转型。政府需将过去命令式的管理方式向服务型转变，遵循高校自身的教育规律，赋予其合理充分的办学自主权，高校的发展需要一定的独立性和自由度。因此，政府应适当放权，给予高校一定的活动空间，给予经费和制度方面的支持，但在专业和课程设置上，由高校根据生源情况和自身的实际情况而定，另外，高校的招生录取分数线、招生名额等教育教学工作也均鼓励学校自主开展。对外是学校自治，对内则是学术自由、教授治校、学生自治，逐步建立现代化的高校管理制度，促进高校的健康发展。

（二）建立独立的人事管理制度，削减管理层级。

借鉴吉林大学去行政化的改革举措，建立由知名教授、校友、学生代表和社会各界人士等组成的遴选委员会，制定领导的任职标准，公开面向社会征选高校领导，确定人选后由理事会聘任，再报给主管部门备案。如此不但能避免学校领导的选任、变动受政府部门的牵制，减少校长任命的随意性，而且能增强校长的民意基础和权威性，使校长办学更加关注教育规律与学术规律，提高教师和学生参与学校事务管理的积极性。此外，建立扁平化的行政管理模式，有助于打破高校原有的内部行政化管理体制，削减管理层级，精简行政机构和行政人员，既能有效地提高行政效率，又能降低学校的运行成本，节省教育资源。

（三）建立以学术为主导的管理模式。

改革学校内部的管理模式，就是要由官本位回归到学术本位。取消高校领导的行政级别，淡化行政等级意识，逐步取消实际存在的行政级别，推进政校分开、管办分离，建立符合学校特点的管理制度和配套政策。努力权衡行政权力和学术权力之间的关系，明确学术主导和管理服务这两个系统的职能边界，建立以学术为主导的管理模式，既要革除教授的官员化，让专业化的管理人员担任教授、学者的“保姆”和后勤保障者，又要革除行政人员的“教授化”、“学术化”，让“教授”职称回归本位。校长是教师和教授选出来的，处长、科长之类的行政岗位只是一种分工，不再是被争夺的异化的权力载体，院长、系主任、研究所所长等可以轮着干，让学术价值成为大学最高的也是永恒的追求。［12］

（四）加强高校管理队伍建设。

我们必须承认高等教育的发展有其自身的规律，高等教育管理者必须遵循其规律，并树立这样的价值观：高等教育自身的价值是知识价值、学术价值、社会价值、人才价值的综合体。这就要求管理队伍转变传统的管理观念，提高自身水平，确立为教学科研服务的态度，改变以行政标准取代学术标准的现象，使学术真正在高校中享有自由，真正成为一种权力。同时，管理者还应尽最大努力与教学科研人员共同合作，为其服务，促使高等教育发挥其最大的社会功能。

事实上，行政权力本非贬义，高校也离不开行政管理，之所以要去行政化，是因为行政权力超出了其职能范围，成为支配其他领域的主导力量。去行政化的精髓，不仅仅在于取消行政级别，更在于规范行政权力，督促其恪尽职责、恪守边界。一所好的大学应该一切为学术发展让路，坚持学术自由、管理合理有效，从而使学校内部的行政权力与学术权力各司其职，为大学的共同目标协调合理地发展。

［1］［2］罗潇，古晓鸽.中国高校应该“去行政化”［J］.中国经贸导刊，2009，（24）：124.

［3］熊丙奇.高校行政化之弊端［J］.学习月刊，2009，（11）：28-29.

［4］高校腐败成焦点教育领域如何守住一方净土？. http：//www.360doc.com/content/10/0604/08/1184379_31173 203.shtml.

［5］王长乐.大学“去行政化”是一项系统工程［J］.学习月刊，2009，11：31-32.

［6］［9］文明.我国大学行政化的深层背景与根源探析［J］.国家教育行政学院学报，2010，（4）：14-16.

［7］毕晓哲.朱清时的高校去行政化还要过多道坎［J］.学习月刊，2009，（11）：30.

［8］王建.《学术博弈权力》专题报道之一：一所大学的去行政化实验［N］.本期聚焦，2009：6-8.

［10］张家.大学去行政化的困难何在？［J］.大学教育科学，2009，（2）：110-112.

［11］［12］王东林.大学“去行政化”谈何容易［J］.经济民生，2010，4：22-23.