张雅勤

(1.武汉科技大学文法与经济学院,湖北武汉430081;2.武汉大学政治与公共管理学院,湖北武汉430072)

经济不断转轨和社会加速转型,是当前转型期我国政府面临的两大主题。经济转轨表现在成熟的市场经济体制和良性的市场机制的逐步建立,而社会转型则凸显在公民社会的成长和民众参与公共事务意愿的增强,这都意味着政府需要重构自身的职能与权责,并重塑自己与市场、社会之间的关系。在此背景下,我国政府沿用的传统管理模式已无法适应当今社会转型的要求,转变社会管理理念与模式势在必行。从现实上看,地方政府作为行政改革的第一行动集团,一方面要回应中央政府的要求,对其行政管理体制实行相应变革,另一方面又要针对区域特征对管理方式、职能范围和运行机制等进行自主创新,亟需一套适应改革的理念框架与理论模式来作为行动指南。近年来兴起的“地方治理”作为一种新型的公共管理理念与模式,强调打破地方政府在公共管理中的垄断地位,关注社会资本的开发利用,有效提升社会治理效益和增进社会公共利益。因此,引进“地方治理”新型理念取代“地方政府管理”的传统观念,并运用科学发展观推动地方治理的实现,成为我国地方政府改革与转型时代社会需求相嵌合的对接点。

一、地方治理的概念意蕴与本质特征

1970年代中后期以来,对传统治理模式的深刻反思与转型尝试逐渐成为全球政府改革的主题。以克林顿、布莱尔、施罗德等政治领袖为代表的政府改革实践者,明确地把“少一些统治,多一些治理”当作新的政治目标[1],将“新的治理”作为推行新政的一个核心理念。可见,在迈向后工业社会的进程中,“治理”这一历史范畴被改革时代赋予了崭新内涵而逐渐兴起,并“作为一种阐释现代社会、政治秩序与分析框架和思想体系,与传统的统治和政府控制思想和观念相区别,甚至对立起来”[2]19。同时,受罗尔斯以来的实践伦理学影响,人们从“治理”理念中引申出“善治”的目标,用以表达对实现人类可持续发展和提高公民普遍福祉的期盼。

“地方治理”概念的出现,正是“治理”这一历史范畴在地方政府改革实践中的运用与体现。随着现代政府职能的大幅扩张和公共服务压力的日趋增大,地方政府规模开始急剧膨胀,财政危机逐渐显现;同时,随着地方民众参与公共事务意愿与能力的增强,地方政府也被迫改变传统的封闭官僚层级形象,结合市场和民间社群的力量来提供公共服务。在此背景下,关注政府治理能力及治理绩效的“地方治理”概念开始在西方国家兴起。一般认为,地方治理的思想和实践发源于1980年代中期的英国,1990年代中期以后,由联合国、世界银行、经济合作发展组织和亚洲银行等国际组织推广到亚洲、非洲和中南美洲的一些发展中国家。当前,随着全球化浪潮的推进,“从地方政府转向地方治理”已经成为一种国际性改革趋势。

从理论层面上看,地方治理理论是研究地方公共事务管理的一个新的分析框架,是治理思想与地方行政改革和公共事务管理模式创新相结合的思想发展和理论升华。英国著名学者威廉·L·米勒将地方治理界定为“有关地方服务的委托、组织和控制,这些地方服务包括地方区域内卫生、教育、治安、基础建设和经济发展等”[3]。皮埃尔和彼得斯则将地方治理概念分解为“作为结构的地方治理”、“作为过程的地方治理”和“作为分析之架构的地方治理”分别加以定义[4]。孙柏瑛在对西方学者具有代表性的观点进行总结后,认为地方治理是“在一定的贴近公民生活的多层次的地理空间内,依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间组织等各种组织化的网络体系,应对地方的公共问题,共同完成和实现公共服务和社会事务的改革与发展过程”[2]33。这一定义指出了地方治理的治理主体、主要使命和现象特征,可以说是我国学术界目前为止对地方治理进行的相对较为全面、深入的界定。

从地方治理理论的兴起背景和概念界定来看,当代地方治理具有以下几个特征:

第一,治理主体的多元性。地方治理在结构上已经脱离传统的自上而下的层级节制体系,公共领域与私人领域的边界以及政府组织与非政府组织之间的界限都因合作关系而变得日益模糊。在新型的地方治理模式中,政府不再作为唯一主体而存在,国内政府组织、民营组织、志愿性团体乃至全球性的国际组织、跨国公司、国际非营利组织、志愿性部门、他国地方政府等,都可以直接或间接地参与到地方治理的过程中来,成为进行社会管理和提供公共服务的主体。

第二,治理关系的复杂性。治理主体多元化使得多元主体之间的治理关系更加复杂多样。从总体上看,地方治理关系可分为:①政府治理模式下的科层节制关系。在地方治理过程中,政府依然是公共政策的最主要发起者,并需要肩负起运用新型治理工具来引导治理关系的责任。②市场治理模式下的交易契约关系。由于民营部门和非营利组织也成为治理的参与者,使得交易选项也更加多元化。③社群治理模式下的合作伙伴关系。社群主义强调以各行动者之间的共同价值作为政策制定的基本底线,从而形成公私合作伙伴关系和府际间的伙伴关系。

第三,治理手段的多样性。英国地方治理指导委员会发起人之一罗伯特·罗兹认为,地方治理模式体现了资源交换、相互依赖、信任、协商和相互协作等的多元运作方式[5]34-35。从实践上看,在一些发达国家的地方治理实践中,围绕特定的政策领域、政策议题而形成的治理网络结构和治理手段可谓形态多样,且灵活富有弹性。例如,在公共服务提供方面,除了政府组织采用法律手段、经济手段和必要的行政手段提供外,也有工商企业等营利组织通过市场化手段供给,还有非营利组织运用市场手段或社会动员方式提供。

第四,治理目标的公共性。善治是人类政治发展的最佳状态,也是社会治理的理想目标。从本质上看,善治即指“使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动”[5]87。因此,地方治理整个运作过程都应该是以公众利益为基础。地方治理绝不仅仅是为了提高社会资源的生产和利用效率,而是以人的全面发展和社会公共利益的最充分实现为宗旨。尤其对于我国而言,地方治理的目标与任务除了使人民生活能摆脱贫穷,更大程度应体现在使人民通过社会治理和政民合作,使自身的利益和理想得到最大化的满足与实现。

二、我国当前地方治理的困境

目前,我国地方治理正处于刚刚起步阶段。经济领域的公共服务民营化和公私合营、政治领域的居民自治和村民自治、决策听证制度以及个别地区出现的“民主恳谈”和“市民论坛”等,都是地方政府在改善社会治理方面采取的积极举措。但从总体上看,我国地方治理的实践仍面临诸多方面的挑战,这些挑战有主观的、价值性的因素,也有现实的、刚性的障碍,它们在很大程度上制约着从“地方管理”到“地方治理”的进程。这些制约因素主要体现在以下四方面。

(一)政府治理理念的缺失

政府治理模式作为一个复合系统,由治理理念、治理制度和治理工具所构成。所谓政府治理理念,实质是一种思维模式,是政府对其治理活动和运行模式的合规律性与合价值性的认知定势。可以说,政府的治理理念是整个治理系统的统帅,是政府治理模式变革的先导。可见,政府治理理念的树立是地方治理实现的前提,政府只有在正确治理理念的导向下,才可能合理界定自身职能与边界,从而选择合理的治理制度、机制与工具。然而从现实来看,我国作为一个具有中央集权体制传统的国家,其政府管理方式长期以来都呈现出明显的“管制型行政”特征,即政府凭借其强制力和权威,集中掌握和控制社会的各种资源,从而形成了“单中心”的社会管理理念。当然,这种“单中心”管理理念客观上有利于迅速、有效地集中社会资源,但是,在这种公共权力全面控制社会生活的行政体制下,政府权力的越位、错位与异化则难以避免。尤其是在“政府失败”现象普遍存在的今天,这种管理理念不但使地方政府因为忽视公民个性化需求而难以提供优质高效的公共服务,而且极易导致行政权的沙文式扩张和对公民生活的干预践踏。可见,这种“单中心”管理理念是与地方治理理念背道而驰的,因为后者不仅以“多中心”为理念基础,而且以社会公共利益的最充分实现为宗旨。可以说,正是这种“政府本位”思维在地方管理者尤其是领导者思想中的长期存在,阻碍了我国地方治理的顺利推进。

(二)地方治理目标的偏差

政府治理目标决定政府在一定时期社会治理的价值取向和行为模式,对社会的发展具有引导和推动作用。正是“单中心”管理理念的长期存在,导致我国地方政府在治理过程中出现目标错位现象。如前所述,以人为本、谋求公共利益的充分实现理应成为善治社会的目标追求,那么,对于地方政府而言,在社会治理中坚持以人为本,就应该以公民需求为导向,以改善居民生活质量为目的,提供多样化、人性化的公共服务。然而,纵观我国三十多年来的改革发展历程,我们发现,改革开放使得地方政府对效率与经济的热情持续高涨,追求GDP的高速增长已经成为政府的行动导向和政策目标。地方政府在社会治理目标上对效率与经济的过于倚重,使公共行政在公平与效率之间失去平衡,致使“以人为本”理念在政府价值体系中并未得到重视,从而使地方发展重心陷入“重物轻人”的误区,在现实中具体表现在各级政府将主要精力都放在履行经济管理职能上,而对社会职能领域的改革未引起足够重视,从而导致公共服务质量无法满足社会发展需要。当前政府公共服务整体呈现出“总体水平偏低、发展不平衡、效率低水平趋同”的基本特征[6],公共服务发展速度落后于整体经济增长速度,公共服务,尤其是社会保障、科学技术、环境保护、基层设施和公共安全领域的公共服务的供给数量和质量均落后于公众现实需求。因此,我国要实现“地方政府”到“地方治理”的过渡,就必须首先对地方政府社会治理的目标取向进行深刻反思。

(三)地方治理体制的弊端

所谓治理体制,可以看作是确立治理主体、客体、行为准则、治理方式及其相互关系的体系结构与制度安排。从实质上来讲,地方治理是在达成某种国家最低标准和政策优先权的共识框架内,将权力和资源从中央集中控制向一线管理者、地方民主实体和地方消费者及社区的一种转移。地方治理体制的形成是一个政府权力调整与职能重新界定的过程,既表现为治理权威在区域内市场、政府和第三部门之间的分化与扩散,也体现在政府体系内部通过行政权力和责任的下放来增进地方政府的积极性、灵活性和回应性,实质上是社会治理权从国家中心主义向多中心化和多层次化的发展变迁。然而,我国当前社会治理现状显示,良好有序的地方治理体制在我国尚未形成,主要体现在:从权力的横向分配来看,第三部门还未真正成为政府职能转移的载体,社会团体等民间组织的作用尚未得到充分发挥,公民社会的发育仍显迟缓,社会的自主性及自我组织管理能力还不够强;从权力的纵向配置来看,在中央集权的单一制国家制度安排下所形成的“命令—服从”支配型体制,抑制了地方政府在地方治理中的自主性、创造性和主体性的发挥。另外,地方治理体系中相关法律法规也处于缺位状态。在市场机制和社会自治机制介入治理体系的情况下,地方政府必须以公共利益为依托,运用法律调控手段,正确规范、引导、支持、调节和监督市场力量、公民社会组织等社会力量的行为。但现阶段,我国相关法律法规还不健全,甚至还是空白(比如关于公民政治参与、公共产品提供的法规等),这将会导致地方治理无章可循,容易陷入政府专制或无政府主义两种极端,难以形成和谐有序的地方治理体系结构。

(四)地方治理力量的不足

在地方社会治理体系中,社会治理主体除了政府组织以外,还应包括当前逐渐凸现出来的作为政府重要补充力量的市场化组织、非营利组织和公民,从而建立起多元主体以及与之相应的社会公共责任机制。因此,要想实现地方社会的和谐与可持续发展,除了依靠政府管理水平的提升以外,更要依靠社会治理力量的增强,而市场化机制是否完善,非营利组织是否成熟,地方公民参与是否充分,则是当地社会治理力量的重要体现。然而在现实中,我国地方社会治理力量呈现出明显不足,主要表现在:其一,由于市场经济体制的不完善,市场与政府之间的职能界限模糊不清,导致地方治理所需要的市场化机制难以实现良性运作。比如,尽管公共服务的私有化和民营化在地方已经有所发展,但是其中的服务付费机制、竞争机制、契约机制等都还处于不完善甚至缺位的状态。其二,社会团体等民间组织的自主性及自我组织管理能力不足,无法成为公共治理领域中的“关键加入者”。据《中国民政统计年鉴2010》显示,中国的“准政府社团”在整个非政府组织总量中比例远高于其他类型民间组织[7],这表明我国绝大多数社团由于长期以来挂靠政府、依赖政府财政,无法真正具备非政府组织所应有的民间性、自治性和志愿性特征。其三,由于诸多现实因素的束缚,我国地方治理中公民参与的力度不大,面临诸如参与意识不强、参与水平不高、参与制度环境不完善等问题,特别是我国现阶段公民参与的三大载体——村委会、居委会及社团组织发展不足,独立性弱,面对公民日益高涨的参与热情却无力承担,导致公民参与组织化程度不高,影响了地方公民的参与能力。

三、科学发展观指导下实现地方善治的基本路径

对地方治理所面临困境的突破和善治目标的实现,需要政府与社会的携手努力,其中关键在于政府治理理念的重塑,因为善治作为一种扩展性概念,不仅意味着治理主体和范围的扩大以及方式和手段的多元化,在更大程度上体现的是价值取向的变迁或者说对传统社会管理理念的颠覆。作为统领党和国家工作全局的重大战略思想,科学发展观蕴含着以人为本、全面、协调、可持续等理念,而这些理念其实正是社会实现治理并达至善治目标所必须的。科学发展观为政府治理理念的转型和社会治理模式的创新提供了价值导向和方法论。因此,当前地方政府应当运用科学发展观来指导社会治理方式的转型,走向善政和善治之路。

(一)树立“多中心”的治理主体观,转变政府思维方式

西方国家近年来进行的政府治道变革给予人们这样的启示:社会善治的实现,不能单靠政府的一元力量,而要以公民社会的充分发育与治理主体多元化为前提,也就是说,新型地方治理下的公共行政应该是一个由各种类型的公共组织纵横连接所构成的网络,包括区域内政府组织、非政府组织、准政府组织、营利组织、非营利组织、志愿组织等。可见,地方治理过程中传统意义上的政府职能将发生变化,政府会将更多职能以多种形式下放给其他社会组织承担,这些组织不仅要承担公共产品与公共服务的提供,而且要参与到对社会公共事务的管理中来。从我国国情来看,尽管非营利组织的发育尚不充分,但是它们已经在凝聚社会资源、构建组织网络、奠定基层民主特别是社会自治与公益性活动方面体现出公共组织无法比拟的优越性。可以预见,随着社会的发展和民主的推进,我国非营利组织必将在社会治理、政治参与、政府监督中发挥更大的作用,成为影响政府决策和推动政府改革的强大动力源,甚至成为与政府竞争或相抗衡的力量。因此,想要从根本上提升地方社会治理能力,实现区域善治,地方政府应首先解放思想,转变观念,要摒弃以前“管理行政”模式下的思维定势,认识到公民社会的发展对于实现善治的重要意义,确立“多中心治理”理念,积极为促进非营利组织的健康发展与公民社会的成熟而努力,以达致善治的目标。

(二)树立“以人为本”的治理价值观,矫正地方治理目标

政府治理目标的选择虽然带有政府主导性与主观性,但是它并不是政府权力的衍生物,而是必须以社会的客观要求和现实条件为依据去建构。社会经济发展水平、政治制度环境、历史文化因素和社会偏好等,都是在确立政府治理目标时必须考虑的因素。从我国国情来看,经济发展始终是地方治理目标体系中不可或缺的重要内容。但是,我们绝不能离开“人的发展”来谈论“经济发展”,否则就无法把握“经济发展”的实质内涵和最终目的。经济发展除了包括经济总量的增长以外,还应涵盖经济结构升级和完善、收入分配合理化以及经济、人文和生态协调发展,这是因为,能够实现人的全面发展的社会,才能够称得上是一个体现善治价值的社会。因此,在地方治理的实现过程中,地方政府要以和谐发展、以人为本作为制定和实施经济发展战略的指导思想,从而实现地方社会的协调发展与全面进步。

治理目标转型在实践中的另一个重要体现就是切实提高公共服务的效率与品质。正如新公共管理理论所强调,“民主政府是为它们的公民服务而存在的”[8]。相对于中央政府而言,地方政府由于更贴近公民的实际需求,因而更应当肩负起为其公民提供广泛和高品质公共服务的重任。对于我国地方政府而言,提高公共服务的效率和质量是一个迫在眉睫的重大问题,应从以下几个方面着手予以解决:第一,树立公共服务观念,把公平、公正地向社会提供公共服务作为重要的政府职能;第二,将促进基本公共服务均等化作为社会职能重心,建立城市和农村基本公共服务的共享机制,重点关注社会弱势群体的利益,使医疗、教育、科技、文化等基础公共服务能够为公民平等享有;第三,通过地方公共服务市场化改革,在一定程度上缓解地方财政负担,提高公共服务的质量,同时通过制定合理的价格机制、补偿机制和及时提供公共服务信息等措施,维护有序、正当的市场竞争,维护公共利益。

(三)树立科学的治理权力观,完善地方治理体制

良好有序的社会治理体制,需要各治理主体既要保持相对的自主性和独立性,又要相互通力合作,形成一种和谐有序、自律自治的制度化治理机制。如前所述,考察我国地方治理体制可以从两个维度去把握,即横向的多中心治理和政府间分权与治理,然而现实证明,这两个维度都因存在体制弊端而难以实现治理权从国家中心主义向多中心化和多层次的变迁。那么,要理顺和完善地方治理体制,就必须从横向与纵向将复杂的权力关系进行调整,构建一个新的权力分配格局。从横向的分权来看,政府一方面要改变以往对非营利组织“重监管,轻培育”的做法,通过完整的法律框架来明确不同类型非营利组织的功能和目标,为其发展和运作提供良好的制度平台;另一方面要摆正自身与非营利组织的关系,既要保证其发展的财政支持,也应使其保持一定程度的独立性和自主权,使它们能够成为公共产品、公共服务的补充提供者以及政府部分职能的承载者和拓展者,以形成优化组合、互动发展的多元治理结构。

另一方面,我们也要清楚地意识到,中国地方治理的形成不仅仅是一个国家与社会的分化问题,也是一个中央向地方、上级向下级的权力转移问题。中央与地方以及上下级政府之间的权力配置方式,对于地方治理发展空间具有根本性的意义,在很大程度上影响着地方治理目标的选择和发展的进程。因此,在实现地方治理的过程中,中央与地方政府间的关系必须走出权力收放、无序博弈的局面,构建制度化分权体制,用法律和制度来合理划分政府间的职责权限,使地方政府逐渐从中央政府和上级政府的“代理机构”转化为地方公共利益的“合法代理者”,以提升地方政府公共治理能力,维护和发展地方公共利益。

(四)树立开放的治理体系观,积极推动公民参与

公民参与是地方治理体系中不可或缺的内容,它既是实现地方善治的重要治理手段,更是地方治理的核心目标取向,因为“以公民为中心的治理才算是一份真正的公共生活”[9]。地方治理的“多中心”理念和分权化的制度设计为公民进入并影响地方公共政策的过程开辟了广阔的空间,而相应地,公民参与程度也成为检验地方治理发展水平的重要标志之一。因此,要实现从“地方政府管理”向“地方治理”的转变,就必须形成政府和公民的适度平衡以及建设性互动关系的多元结构,而作为“元治理”角色的地方政府,应该在这种关系结构的构建中发挥积极的作用。

具体而言,地方政府要本着尊重公民、服务公民和相信公民的态度,设计和完善制度与机制来规范和保障公民参与的积极性和有效性,拓宽公民参与的渠道和途径。这些工作主要包括:完善和拓展决策听证制度和政务公开制度,使利益相关公民能够获得对称性信息;强化社会协商和对话机制,发挥其表达民意、解释政策、提供决策帮助等方面的作用;建立健全公众传媒的组织机构和体制,使新闻传播形成多纬度、多层次、大渠道的网络体系,成为公民表达利益和要求的窗口;建立相应信息反馈机制,除政府自己开辟专门的信息传导和反馈渠道外,还要吸纳公民形成多方面的政策传导和反馈系统,做到下情上达和上情下达。另一方面,要通过规范制度安排来推进村委会、居委会及社团组织的体制改革,明确村委会与居委会作为基层自治组织的职责与功能,鼓励和规范社团组织的建设和发展,并确保其独立地位不受干涉,以此来提高地方治理中公民的组织化参与程度。另外,还要通过强化公民参与的法制保障,防范和约束公共管理者阻挠公民参与的行为发生,从而保证地方治理过程中公民参与的有效性与有序性。

[1] 俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实,2002(1):20.

[2] 孙柏瑛.当代地方治理:面向21世纪的挑战[M].北京:中国人民大学出版社,2004.

[3] William L M iller,Malcolm Dickson,Gerry Stoker.Model of local governance public op tion and political theory in Britain[M].London:Palgrave Macmillan Press,2000:1.

[4] Pierre J,Peters B Guy.Governance,politics and the state[M].London:Palgrave Macmillan Press.2000:2-16.

[5] 俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2009.

[6] 中国公共服务研究课题组.中国公共服务报告2006[M].北京:中国社会科学出版社,2007:33.

[7] 中华人民共和国民政部.中国民政统计年鉴2010[M].北京:中国统计出版社,2010:4.

[8] 戴维·奥斯本,特德·盖布勒.改革政府:企业精神如何改革着公营部门[M].上海:上海译文出版社,1996:203.

[9] 卡尔·博格斯.政治的终结[M].北京:社会科学文献出版社,2010:10.