顾 杰

(武汉科技大学 ,湖北武汉 430081)

一、“十二五”规划“锁定”了政府转型

(一)“十二五”规划的特点与政府转型

同以往的规划相比,“十二五”规划具有鲜明的特点:

其一,是一个“转型”的规划。新中国建立后,大体上经历了三次重大的转型。第一次是上世纪五十年代初的“制度转型”,即改造旧的生产关系,建立社会主义生产关系,这是一次根本的社会制度转型。第二次是1978年以来的“体制转型”,即从高度集中、封闭僵化的计划经济体制,转向开放、充满活力的社会主义市场经济体制,这是一次重大的经济体制转型。第三次就是目前正在推进的“模式转型”,即以经济发展方式为主包括政治、文化、社会、生态在内的发展模式的转型,这是一次全方位、多层面、宽领域的发展模式的转型,而政府的转型则是当今中国全方位转型的基础和前提,甚至是决定经济发展方式转变命运的关键。

其二,是一个“民生”的规划。“十二五”规划大幅度提升了关注民生、尊重民生、改善民生、保障民生的力度,充分体现了改革开放的前30年富国、后30年富民的战略部署,以及执政党为民执政的价值取向。“十二五”规划可以说标志着我们党进入了“民生政治”时代,也标志着我们的政府进入“民生政府”的时代,政府转型已是时代所迫。

其三,是一个“改革”的规划。“十二五”规划提出了一揽子改革方案,并且强调要以“更大的决心和勇气”深化和推进各项改革。“十二五”时期改革任务相当繁重,更多地要求配套改革,其中包括行政管理体制改革,尤其是建立均等化的基本公共服务体系、民主化的公共财政体制、广覆盖的社会保障体制、公平合理的收入分配体制等,均是政府转型必做的功课。

(二)“十二五”规划的目标与政府转型

“十二五”规划将总目标定位在五大方面:

一是实现经济平稳较快发展。既要平稳又要较快,这对政府增强宏观调控的预见性、有效性、针对性和灵活性是重大的考验。目前物价高涨,从“蒜你狠”到“楼飘飘”,从“房奴”到“菜奴”,仅稳定物价就不容易。但如果经济增速低于6%,将会出现企业倒闭、工人下岗、农民工回乡、消费者观望、投资者止步、经济社会衰退,这就需要政府在“好”与“快”之间寻找最佳的平衡点。

二是经济结构战略性调整取得重大进展。这是转变经济发展方式的主攻方向,而透过我国产业结构、产品结构、企业结构等结构不合理的表层现象,其背后与政府对经济结构布局导向、谋划、调控的职能亏欠有着密切联系。

三是城乡居民收入普遍较快增加。实现这一目标,更是直接要求政府转型,树立民富优先的行政价值观,正如温家宝总理强调的“:把蛋糕做大是政府的责任,把蛋糕分好是政府的良知。”

四是社会建设明显增强。加强社会管理,构建和谐社会,是政府四大职能之一,也是政府履行职能中的“短板”。目前,我国社会矛盾集中凸显,维稳成本急剧上升,民间流行的“上诉不如上访,上访不如上网,上网不如上房”,表明社会建设的滞后,迫切要求政府转向更加注重社会建设。

五是改革开放不断深化。实现这一目标,一方面要求政府扮演坚定不移的改革开放的“推动者”,要以更大的决心和勇气推进改革开放,尤其是要增强政府对改革的动力和热情。尽管房改、教改、医改等改革走了一些弯路,让人们产生了困惑和质疑,但“开弓没有回头箭”,改革只能向前不能后退;另一方面要求政府扮演坚持360°全方位改革开放的“设计者”,要加强改革的顶层设计和总体规划,明确改革的优先顺序,积极稳妥地推进宽领域、多层面、全方位的改革,包括对行政体制以及“大部制”改革的深化,实现改革的整体性、系统性和综合性,掌握改革措施出台的时机和力度,提高政府对改革开放的驾驭能力和艺术。

(三)“十二五”规划的主题、主线与政府转型

其一,以科学发展为主题。这是规划的灵魂,它决定政府转型的根本方向。围绕这个主题,政府必须明确两个问题:一是为什么要以科学发展为主题?因为这是时代的要求,是破解我国当前所有问题的关键;二是怎样以科学发展为主题?即要做到“四个更加注重”:更加注重以人为本,更加注重全面协调可持续发展,更加注重统筹兼顾,更加注重和改善民生。所谓“更加注重”,也可理解为政府以往注重不够,要转到“更加注重”上来。

其二,以加快经济发展方式转变为主线。这是规划的主动脉和生命线,它决定了政府转型的走向、指向和定位。围绕这条主线,政府必须明确两个问题:一是加快转变经济发展方式是一场“深刻变革”,并且要贯穿于经济社会发展“全过程”和“各领域”;二是加快经济发展方式转变是一项系统工程,必须坚持以经济结构调整为主攻方向,坚持以科技进步和创新为重要支撑,坚持以保障和改善民生为根本出发点和落脚点,坚持以建设“两型”社会为重要着力点,坚持以改革开放为强大动力。只有政府痛下决心转型,上述“五个坚持”才能真正实现。

其三,以保障和改善民生为目的。这是规划的宗旨和意图,它决定了政府转型的最高价值取向和归宿。围绕这个目的,政府必须把主要精力、财力放在“逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”。提出公共服务“全覆盖”、“均等化”、“常规化”,这无疑是对政府转型最现实、最直接的“锁定”。

二、加快经济发展方式转变“逼迫”政府转型

经过改革开放30余年的经济快速发展,一方面使中国的综合实力大幅度增强,另一方面也使中国传统经济增长方式的弊端及矛盾得到充分的暴露,集中表现为六个方面。

(一)产能严重过剩

进入2010年,有关专家判断我国24个产业中有21个产业过剩。吴邦国在2010年“两会”期间参加湖北代表团讨论时作了重要讲话,他的判断是“几乎所有的行业都产能过剩”。例如钢铁,我国2009年产能已超过6.6亿吨,在建产能约6 000万吨,而市场需求只有4.7亿吨,有1.8亿吨左右的过剩产能,过剩率超过30%,中国是钢铁大国但不是钢铁强国。又如水泥,目前全部产能达到27亿吨,而市场需求量约在16亿吨左右,即使全部淘汰目前落后产能5亿吨,还有6亿吨过剩产能,过剩率也超过30%。本来用市场经济通行办法解决产能过剩并不难,优胜劣汰就行了,可中国的产能过剩问题有其特殊性和复杂性,许多产能过剩是在政府主导下形成的,政府甚至是背后主要推手。产品卖不出去,往往由政府兜着,提供资金支持,以致前届政府借的钱留给后届政府还,使政府隐性负债,积累了风险。可见,解决产能过剩的“总开关”在于政府的转型。

(二)行业集中度过低

我国目前是“大行业,小企业”,行业集中度太低。以钢铁为例,我国现有大小钢铁企业1 000多家,其中大中型钢铁企业约70家,就是把五大钢铁巨头集中起来,也只有1.65亿吨的产量,只占同期全国钢产量的29%。即使是我国的钢老大——宝钢集团,一年也只能生产粗钢3 000多万吨,占全国的比重只有6%。煤老大——神华集团,一年的原煤产量约2.5亿吨,占全国产量的10%。全国有20多个省市都把汽车作为支柱产业。“资金分散化,规模小型化,结构趋同化”,无数个小舢板是无力与人家的航空母舰竞争的。而要改变这种现状,必须加快经济运行机制由政府主导向市场主导的转变。

(三)对外依存度过高

我国的经济增长高度依赖国际市场,目前我国的外贸依存度已从改革开放之初的9.7%上升到了60%,远远高于世界平均水平。我国对外技术依赖度已超过了50%,而发达国家在30%以下,美国和日本则在5%左右。我国具有战略意义的高技术产品与设备等80%以上依赖进口。2009年我国进口铁矿石6.28亿吨,增长了41.6%,是历史上增加进口量和增长幅度最大的一年,而且国际铁矿石主要供应商垄断趋势进一步加剧,如力拓公司2010年铁矿石价格上涨80%,钢铁工业“两高”即高增长、高利润的时代基本结束,已进入薄利时代。还有能源、石油的依存度也已达到60%,以致国际油价一有风吹草动很快就波及国内,成为“输入型”的危机。这迫切要求政府在战略决策和政策导向上改变这种现状。

(四)技术创新和自主创新能力过弱

虽然中国是世界制造工厂,我国有7大类的制造产业居世界第一,有15类居世界第三,彩电、冰箱、洗衣机、微波炉、摩托车、手机等都是世界第一,中国出口的皮鞋可以让欧洲人每人穿一双,但我国的出口产品约90%以上是贴牌生产的。我国的服装出口占世界服装出口额的20%,而自主品牌不到1%。我国关键技术自给率较低,如医药生物,我国除了庆大霉素、胰岛素是自己的,绝大部分都是国外的。企业生产一部DVD,可卖41美元批发价,但需交21美元的专利费,许多企业因交不起昂贵的专利费而纷纷倒闭。“一流企业卖标准,二流企业卖技术,三流企业卖产品”。要改变中国是“制造大国”不是“创造大国”、是“产品大国”不是“产权大国”的现状,其关键仍在于政府对宏观战略决策的正确定位。

(五)付出的发展成本、代价过重

一方面是付出的资源环境成本太高。据统计,我国 GDP能耗是世界平均水平的2.62倍,是美国和欧洲的4倍,是日本的8倍。几年前,国家年产煤炭10亿吨,库存1亿吨就够了,现在已增加到30亿吨还不够,北方下一周的雪,南方就会断煤、断电、断气。另一方面是付出的生命健康的社会成本太高。每年因交通事故、生产事故及矿难死亡人数为世界之最,到2007年,我国燃煤污染造成的健康经济损失已达到17 450亿元,相当于当年国内生产总值的7.1%。大气污染已成为影响中国公众健康的最主要危险因素之一。

(六)发展不平衡,收入差距过大

我国的劳动者报酬占 GDP比重不到40%,而世界平均水平是50%～55%,美国达到了60%以上;不仅居民收入在国民收入分配中的比重偏小,劳动报酬在初次分配中的比重偏小,而且城乡之间、区域之间、阶层群体之间、行业之间差距过大。上海市人均 GDP已达到发达国家葡萄牙水平,而贵州省人均 GDP还停留在纳米比亚的水平,相差13倍。不少地方是“城市建设得像欧洲,农村发展得像非洲”,甚至有的边远山区是“宣传靠吼,交通靠走,治安靠狗”。全国百强县市80%分布在江浙和广东,部分中西部省份一个也没有。

综观上述六个方面,其背后深层次的根源是政府管理模式的不适应、不符合。多年来政府职能的缺位、错位、越位尚未从根本上解决,并且以新的名义再现计划经济管理模式,如一提节能减排,政府就用惩罚、奖励、强制手段,近年来形成的以国有经济为主体、以投资为主导、以批租土地为重心、以重化工业为载体、以资源环境为代价的政府主导型的传统经济增长方式仍然以强大的惯性发挥作用,市场配置资源的基础作用被频繁不断的过度的行政干预、行业垄断和政府对GDP的崇拜所扭曲和蚕食。目前制约和影响中国未来发展的重大矛盾和潜在风险大都聚集在行政体制以及政府所控领域。因此,矫正经济发展方式的偏差,真正实现科学发展,关键点、突破点和结合点均在推动行政管理体制改革,实现政府转型。

三、政府管理创新“呼唤”政府转型

政府管理创新,是我国政府的一项长期任务,既具有系统性又具有时代性。它包括政府全方位、持续地进行机构改革、职能转变、完善机制、优化流程、提升技术、增强能力等,最终要提高行政效率,构建公共服务型政府。而政府转型则是这项系统工程的主干工程,所谓“转型”,就是创新,就是通过革新告别传统的、陈旧的、落后的政府管理。当前,政府至少要着力从以下几个方面转型:

(一)从注重“国富”转向更加关注“民富”

改革开放的前30年重心放在“富国”,大幅度增强了国家财力,而后30年应更加追求“富民”,着力民富优先,藏富于民。要信守诺言,实现中央提出的提高“两个比重”,即居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重;实现“两个同步”,即居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步。尽早改变中国人在当今世界上工作时间最长但工资收入几乎是最低的格局。

(二)从“经济型”转向“民生型”

政府要从“唯 GDP”或疯追 GDP的“经济型”政府模式中解放出来,从围绕 GDP转向围绕民生。由于政府主导型经济增长方式惯性作用强大,政府官员共同的爱好、偏好仍然是做大蛋糕,近日各地公布2010年 GDP数据,17个省超万亿元。这一方面说明我国经济增速仍有竞争力,另一方面也透射出“经济型”政府的倾向。政府主导型经济增长模式,必然需要大量财政资源,使公共财政体制难以建立。必须清醒看到,社会建设将是中国今后30年的主题,政府要把主要财力、精力集中到解决教育、医疗、住房、社保、环保、就业、稳定等民生问题上来,加大财政对民生的投入。

(三)从“投资型”转向“内需型”

一个国家的经济发展要靠“三驾马车”的协调拉动,即消费、投资和出口。但目前我国经济增长的约70%靠投资拉动,政府基本上是“投资型”的宏观调控,而内需和出口都显得力不从心。必须改变这种单打一、孤军奋战的状况,把扩大消费需求作为重要的战略方针。政府要着力破解制约扩大内需的体制机制障碍,通过推动城镇化,完善收入分配制度,扩大社会保障覆盖面,使老百姓愿消费、敢消费、能消费。

(四)从“卖地型”转向“管地型”

尽管近年来国家财力增长较快,中国已成为世界第二大经济体,但令人担忧的是我国财政收入结构极不合理,有的地方政府约60%财政收入来源于卖地,号称“土地财政”、“卖地财政”,并且违法违规用地比例居高不下。因此,政府必须调整财政收入的价值取向,约束行政行为,优化财政结构,变“卖地”政府为“节约用地、依法管地”的政府。近期的“约谈”制度以及问责制还是有震慑作用的,更深层次的改革是要推进中央与地方合理的分税制,引导地方政府淡化“卖地”财政的狂追心理。

(五)从“要素型”转向“体系型”

目前,我国政府提供的公共服务虽然总量在不断增加,但缺乏应有的完整性、配套性,公共服务存在着资源分割的碎片化、松散化,有要素无体系。因此,政府的公共服务应从“要素型”转向“体系型”,实现系统化的服务。所谓“体系”,应包括完整性,即公共服务要扩展到基本民生保障的各个主要领域;全覆盖,即基本公共服务应覆盖城乡;可持续,即形成常态化、长效的机制,政府公共服务保障能力应有后续支撑,而不是一锤子买卖。

(六)从“失衡型”转向“均等型”

公共服务资源配置不均衡,收入分配差距过大,已成为我国政府面临的最紧迫的问题,各级政府必须在实现公共服务均等化方面迈出实质性的步伐。所谓“均等化”,就是要保证公共服务的均衡和平等,实现公平、公正、公道的公共服务,改变以往牺牲一部分人的利益来满足少数人的利益的“公共服务”的状况,使人民群众能够共享改革开放成果,防止农民工、城市低收入人群等群体被公共服务边缘化的现象。

(七)从“包揽型”转向“总揽型”

无论是政府的宏观调控,还是提供的公共服务,均应从微观干预过多、过细,以及“非基本”的公共产品包揽过多、过宽的模式中解脱出来,将自己的职能锁定在“总揽”和“基本”公共服务的层面上,“非基本”的则让位于市场、企业以及公民。尤其要警惕国际金融危机有可能提供了一个推助中国政府调控经济“计划化”倾向的机会,它会伤及我们好不容易建立起来的社会主义市场经济体制。因而政府要善于提高总揽和驾驭全局的能力,学会向市场要绿色,向社会组织要服务,寻求经济市场化与社会公正之间的平衡点。

(八)从“被改革型”转向“想改革型”

政府转型的动力在改革。但从近年改革成效看,政府往往处于“被改革”的角色,包括新一轮的“大部制”的改革,仍然阻力重重,纵向未改到底,横向未改到边,一个重要原因在于政府缺乏足够的自我改革热情和动力。政府转型的过程实质上是政府自我改革、自我革命的过程,必须从“被改革”转向自觉改革。只有当政府成为“想改革”、“愿改革”、“真改革”的政府,才能真正实现自身的转型,才能为中国整个经济社会全面转型提供强大的行政力量支撑。