葛晓梅

（中共蚌埠市委党校，安徽蚌埠233010）

残疾人最低生活保障:问题与制度完善

葛晓梅

（中共蚌埠市委党校，安徽蚌埠233010）

重视残疾人最低生活保障，不仅是完善社会保障体系的重要内容，更是衡量社会公正与文明进步程度的基本指标。目前我国残疾人最低生活保障存在着低保对象的核定与隐私保护之间的矛盾、最低生活保障线单一，救助倾斜不够和低保覆盖面窄等问题。为此，要更新对残疾人救助理念，实现救助社会化，提供综合性救助和完善分类救助，提高对重度残疾人的救助标准，以残疾人保障与残疾人服务为重点，推进残疾人最低生活保障事业的发展。

最低生活保障；残疾人救助；社会保障；福利依赖

残疾人是一个规模庞大并具有特殊性的弱势群体，重视残疾人社会保障，不仅是完善社会保障体系的必要内容，更是衡量社会公正与文明进步程度的基本指标。改革开放以来，我国残疾人社会保障事业不断发展，残疾人生活水平不断提高，城镇残疾人中已有238.6万人获得最低生活保障，基本上实现了“应保尽保”；农村贫困残疾人也基本纳入最低生活保障。总之，我国最低生活保障工作已经步入规范化、法治化的轨道，作为一项普遍的、有效的社会政策，最低生活保障制度对保护残疾人群体和构建和谐社会发挥了巨大的作用。但是，这项制度在执行过程中也暴露出很多问题，如残疾人社会保障措施还不够完善，残疾人在基本生活、医疗卫生、康复、教育、就业、社会参与等方面还存在很多问题，残疾人总体生活状况与社会平均水平存在较大的差距。因此，在加快建设覆盖城乡居民社会保障体系的背景下，应尽快弥补对残疾人社会保障的缺失，以残疾人保障与残疾人服务为重点，推进残疾人事业发展。

一、残疾人最低生活保障存在的主要问题

（一）对残疾人最低生活保障缺乏救助理念。在许多人的传统观念中，残疾人属于个人和家庭的不幸，照顾残疾人完全是家庭的责任，这一观念需要彻底改变。因为残疾人致残的原因是多方面的：既有先天的因素，也有后天的因素；既有个人的原因，也有社会的原因。在致残的各种原因中，如职业伤害、交通事故、医疗事故、环境污染等都属于社会因素。因此，照顾好残疾人，不仅是家庭的责任，而且最终是社会和政府的责任。最低生活保障制度的基本理念是在保障公民的基本生存权利方面国家应该承担的责任。但是，在最低生活保障制度的实施过程中，对实施主体的救济理念还存在缺陷。如有些基层民政干部的公民意识淡薄，将公民应当享有的最低生活保障权利当作本部门的福利，随意给一些不符合低保的人群，也有人认为，最低生活保障制度会产生“懒汉”阶层等错误想法。所以，在低保人群中必须对不符合社会规范的穷人或有劳动能力的穷人进行严格的限制，不让不符合低保的人群参加最低生活保障，不让这样的人再给国家增加负担。

（二）残疾人最低生活保障对象的核定与隐私保护之间存在的矛盾。家庭调查是最低生活保障制度实施过程中最基础性的工作，也是最低生活保障制度实施过程中的最大难题。为了实现“应保尽保”，将有效资金用到最需要帮助的群众中，为防止各种骗保行为的产生，各地普遍实行低保公示制度，确保了低保信息的公开透明，让公众进行监督。这种公众监督不仅仅是监督申报者，让群众举报虚假申请者，而且也能监督低保的审批者，使低保公示成为确保公平公正的重要途径。但是，在实际操作过程中，公示往往会造成低保享受者的隐私权难以得到保护，有的低保申请者往往不能接受被多次公示的现实，他们尤其是不想伤害正在读书子女的自尊心，因此，很多贫困残疾人就打消了申请低保的资格。

（三）残疾人最低生活保障线单一，救助倾斜不够。目前我国实行的最低生活保障制度，不是按照年龄和残疾程度等人口学方面的标准制定的，而是按照家庭成员人均收入是否低于当地最低生活保障标准来提供最低生活保障金的，因而，残疾人最低生活保障线单一，没有专门对残疾人老人、儿童等特殊家庭进行救助，使他们无法应对附加的支出需求。在现实生活中，残疾人由于身体的特殊性，其贫困的程度和弱势化的程度要远远高于其他群体，理应将残疾人最低生活保障进行单独划分，分类施保。但是，现有的制度设计并没有将残疾人的特殊性考虑进去，没有对残疾人这个特殊困难的群体分类施保，更没有考虑到残疾人特别是重度残疾人的特殊需求，在残疾人低保救助中仍实行着与健全人同样的计算和补助标准，因此，最低保障弱化了残疾人这个特殊群体应当享有的优惠政策，客观上也给残疾人家庭带来了社会救助的不公平。

（四）残疾人最低生活保障覆盖面较窄，城乡差距大。2010年我国城镇居民低保覆盖率为5.4%,城市残疾人低保覆盖率为13.26%，农村残疾人低保覆盖率为5.5%，虽然残疾人的低保覆盖率较普通人群高，但残疾人的贫困状况仍很严重，特别是农村残疾人低保覆盖面偏低。在农村虽然建立了最低生活保障、医疗救助、新型农村合作医疗以及临时救济救助等扶助政策，已将符合条件的农村贫困残疾人全部纳入其中，但受农村财政收入的限制，一直存在着补贴标准较低的现象。据资料显示，2010年农村低保户人均月补贴为62元，一些贫困农村低保补贴仅有十几元，而且对残疾人也缺乏特殊的额外补贴，因此，农村贫困残疾人的基本生活普遍较为困难。另外，“新农合”以及医疗救助政策仍徘徊在低层次的救助水平上，还难以满足农村残疾人的医疗救助需求。

（五）残疾人生活保障标准低与“福利依赖”现象并存。最低生活保障标准是否合理，是关系到最低生活保障能否帮助受助人维系最低生活。我国最低生活保障制度的给付水平虽然逐年持续上升，但仍然难以保障残疾人的最低生活。以蚌埠市为例，2010年城镇居民低保标准为251.2元，农村为142.5元。而2010年城镇居民人均可支配收入为19109元；农村人均纯收入为5919元，这个标准与国际公认的贫困线是社会平均收入的50%至60%相比，还有很大的差距。特别是农村低保标准偏低，远不能满足农村贫困残疾人的实际需要，在一定程度上只是缓解了残疾人的困难，还达不到保障最低基本生活的效果，而每个月几十元的补差标准相对于当前的物价水平来说，也只能是杯水车薪。

目前我国虽然最低生活保障标准偏低，但也产生了一部分人的福利依赖现象。福利依赖现象产生的一个主要原因就是低保资格附带着很多的利益，如医疗、教育和住房救助等都是优先针对低保户的，如果低保户失去低保资格，他们就会自动失去这些利益，而这些救助对很多低保户来说是很重要的。产生福利依赖是因为低保福利所致，即失去低保资格会使很多家庭失去保护。另外，福利依赖现象的产生，还使低保制度变成了对低保户有机会参加工作的一个负面影响。有些低保户认为，参加工作收入少，如果失取低保，确实会导致很多相关利益的损失，所以一些低保户虽能找到收入非常低并且极不稳定的工作，但与失去低保利益相比，求职完全是得不偿失的，因而不少低保户为保持其低保资格而对找工作采取消极的态度，甚至在工作与低保资格发生冲突时宁愿放弃工作也不愿放弃低保资格。

二、完善残疾人最低生活保障制度的路径选择

（一）更新救助理念，实现救助社会化。十七届五中全会报告中提出，要大力发展慈善事业，支持残疾人事业发展，健全残疾人服务体系。要确立残疾人保障与残疾人服务理念，前者主要是现金津贴方式，后者则是劳务服务方式，要重视两者的有机结合。因此，要从发达国家的发展经验和中国残疾人事业的客观需要出发，仅靠政府承担是远远不够的。残疾人社会保障无疑需要财政资金的支撑，但更需要调动全社会的资源和公众参与的积极性。资金筹集可以多元化，如政府与民间乃至国外，服务则应当主要走民间发展的道路，即动员全社会的力量，包括各种NGO组织，甚至支持与鼓励民间兴办残疾人护理机构等。如果能够实现官民结合、资金与服务结合，不仅可以壮大残疾人事业的发展，而且可以主导或者直接影响其他制度，如计划生育中的新生儿出生缺陷干预、职业病的预防、工伤受害者及其他事故致残者的康复、老年人的护理等，使社会保障与慈善公益事业走向融合。总之，随着市场经济体制的逐步建立，政府公共管理模式的转变，民间组织将能为政府解决很多的难题，尤其是在为弱势群体提供各种服务等方面。因此，民政部门应改革现有民间组织管理制度以适应快速转型的社会需求。要通过行政手段与市场手段并举，政府与非政府组织、营利与非营利性机构密切合作，个人、家庭、企业、社区和政府共同分担等形式，建立健全社会保障体系，形成多层次、多形式的社会保障格局，切实救助社会弱势群体，形成人人关心、全社会救助的浓厚氛围。

（二）提供综合性救助，把不同项目最低生活保障标准整合到一体化制度中。在对残疾人实行救助时，要考虑把不同项目的社会救助制度整合到一体化的制度中，以各类的基本需求为基础，综合考虑最低生活保障标准并及时提供综合性援助。所谓综合性援助，就是在考虑一个家庭日常所需的医疗、住房、教育等方面最低费用的基础上，给出一个综合的救助金额。这个金额应综合考虑一个家庭日常生活的基本需求，因每个家庭的需求是不同的，所以所得的救助金也应各不相同。因此，综合性救助不仅可以避免由于项目叠加而出现的救助成本过高的现象，也可以更好地满足受助者的实际需求。

（三）完善分类救助制度，提高对重度残疾人的救助标准。对残疾人实施分类救助包括两个方面，其一，残疾人与其他弱势群体相比具有自身的特殊性，因而需要获得一些特殊服务，如医疗救助、康复等，应将残疾人的低保线同健全人的低保线进行重新划定，残疾人最低保障标准可提高10个百分点到20个百分点，提高后的标准不会给政府带来很大的财政压力，而且能够将更多的残疾人纳入到最低生活保障体系中。其二，残疾人群体内部也需要根据残疾等级、残疾类型、年龄等因素实施不同的救助标准。因此，分类救助可以将救济资源作重新分配，并向更弱势者倾斜，这有助于提高政府对特殊低保对象的救济标准，使之更能满足特殊救助对象的实际需求。

（四）提高低保覆盖率，推进农村残病人的低保救助。目前我国农村低保已初步实现了全覆盖，农村最低生活保障人数达到5228.4万人。尽管我国农村低保制度的快速发展，大大提高了农村残疾人的低保覆盖水平，但由于残疾人的特殊性，使得大量处在低保边缘的残疾人生活依然还很困难，因此，应实行向残疾人低保补助倾斜政策，对这一群体进一步实行优惠政策，推进农村残疾人低保救助力度。

（五）提高救助标准，加大“教育扶助”。虽然我国最低生活保障标准在不断提高，也保障了贫困残疾人口的基本生活，但是对医疗和教育的费用也应相应提高，使最低生活保障线提到能够维持医疗、教育和社会参与等满足人们需求的高度。残疾人最低生活保障标准的制定应考虑家庭特征，因为家庭成员不同，需求也会不同，要根据他们的具体需求进行救助。同时，要加大对残疾人的“教育扶助”，保障残疾的未成年人和成年人享有平等的初等、中等和高等教育机会。提高残疾人受教育水平是残疾人全面实现自身价值的基本条件，是保障残疾人权利的重要措施。因此，要大力发展残疾人基础教育、特殊教育、职业教育，提高残疾人自身综合素质，缩小他们与健全人的差距，并使他们融入社会，增强其生存能力。同时要大力开展残疾人职业培训，帮助残疾人掌握一技之长，提高他们的就业能力，加大教育扶助，使“教育扶助”既要有针对残疾人自身的教育政策，也要有针对其后代的教育政策。

How to Improve the Subsistence Allowances System for Disabled People

GE Xiao-mei
（The CPC Bengbu City Party School，Bengbu 233010，China）

Devoting much attention to the work of giving subsistence allowances to disabled people is an important part of improving the social security system，and what’s more，it is a basic index of social equity and justice，and of social civilization and progress.Currently，there are problems related to the subsistence allowances system for disabled people，such as the contradiction between the approval of the list of those who deserve aid and privacy protection，the unicity of subsistence allowances threshold，the aid coverage being not large enough，and the wide gap between urban and rural areas.It is，therefore，necessary to update the view on aiding the disabled，make it socialized to aid the disabled，provide both comprehensive and classified aid，and increase aid to promote the programs for the disabled.

subsistence allowances；disabled people aid；social security；welfare dependence

C913.69

A

1009-1203（2011）04-0105-03

2011-06-12

葛晓梅（1965-），女，安徽蚌埠人，中共蚌埠市委党校马列教研室副教授，研究方向为社会保障。

责任编辑 李英姿