许英，康虎，吕世辰

（山西师范大学，山西临汾041004）

促进农村土地流转的有效对策──以五保户、低保户为研究视角

许英，康虎，吕世辰

（山西师范大学，山西临汾041004）

在我国农村中，五保户低保户将其承包地进行流转成为一种普遍现象，但由于受到传统观念束缚、基层组织支持力度不够、频繁发生土地流转纠纷等因素的影响，仍有不少人出于各种顾虑不愿意流转土地。因此，农村基层组织应积极开展宣传动员工作，发挥好引导作用，在坚持自愿、依法和有偿的原则下，协助五保户低保户顺利地实现土地转让。

五保户；低保户；土地流转

五保户供养和低保户扶持是我国农村的两项社会救助制度。现阶段，五保户一般享受政府全资供养和社会照顾，低保户一般享受其自主生产经营收入不达贫困线的那部分差额的社会救助。近年来，由于我国贫困线标准提高，农村低保户人口有所增加，相应地与其相联系的耕地数量也有所增加。在农村土地流转较为普遍的现阶段，五保户和低保户作为弱势群体的重要组成部分，其承包地流转效果的好坏，不仅关系到土地资源的合理利用和该群体生活水平的高低，更是直接关系到农村社会的稳定。因此，加强对农村五保户和低保户土地流转的研究，对于促进农村土地规模经营、推动和谐社会建设具有十分重要的意义。

一、农村五保户低保户土地流转现状

2010年后半年，课题组围绕五保户低保户土地流转情况，在山西省范围内选取了13个村作为调查点进行了问卷调查和访谈。共发放问卷150份，收回问卷150份，其中有效问卷142份，有效率达94%。在问卷调查的同时，课题组成员还结合一些实际问题进行了家访和座谈，得到了大量有价值的一手资料，基本情况如下：

（一）五保户低保户承包集体农地情况。在所调查的142户中，过去承包过集体农地的有133户，占总户数的92.4%，没承包集体农地的主要是那些在推行家庭联产承包责任制时已是五保户的农民。现在仍承包着集体农地的五保户低保户有107户，占总户数的75%。现在仍承包集体农地的主要是低保户。而五保户有的当初就没有承包集体土地，有的则在农业税持续时期将承包地交回了集体。

（二）五保户低保户承包地流转情况。调查得知，在仍承包着集体农地的107户五保户低保户当中，自己耕种农地的有52户，占总数的48.6%。据访谈了解，由于五保户低保户多数年老体弱以及无力在资金、技术等方面予以投入，承包地生产经营的收益普遍较差。这其中不排除部分农民已将农地流转出去，只是没正式办手续。而其余51.4%的五保户低保户则正式将承包地流转了出去，其中有39户将承包地分散流转给亲戚或家人耕种，有16户将承包地交给了集体经营，实行返租倒包。

（三）五保户低保户分散流转承包地情况。在承包地分散流转的39户五保户低保户中，流转给邻里的有19户，所占比例为48.7%；流转给亲戚的有14户，所比例为35.9%，主要是指残疾人或低保户中只有一个儿子的家庭；流转给子女的有6户，所占比例为15.4%，主要是指多子女的低保户家庭。调查中我们还发现，农村五保户低保户承包地基本是在熟人社会中流转，一般没有正式手续，流转费用也通常比流转给其他农民要低，多数情况下土地流转费以实物给付为主，如一亩地给200斤左右小麦等。

需要特别指出的是，在政府明确了土地流转的政策特别是实行了农业免税和种粮补贴的政策之后，由于政府肯定了五保户低保户的承包地可以流转，农村五保户低保户开始重视集体农地的承包权，不再像以往那样轻易放弃或流转承包地。

二、制约五保户低保户土地流转的因素分析

虽然近年来流转土地的五保户低保户有所增加，但仍有不少人出于各种顾虑不愿意流转土地，其制约因素主要表现为以下几个方面：

（一）传统观念的束缚影响了五保户低保户承包地流转的自觉性。受数千年封建文化思想的影响，一些五保户低保户不能正确认识土地流转的意义，在不少五保户低保户眼中，土地是自己的命根子，土地流转出去了，就失去了生存之本，所以宁可荒芜、闲置也不流传。而相关部门宣传力度不够也是影响五保户低保户土地流转的一个重要原因。

（二）农村基层组织对五保户低保户土地流转工作支持力度不够。主要表现为基层组织对于那些能明显呈现自己政绩的“面子”工程比较热心，而五保户低保户土地流转工作既麻烦又一时难以产生明显的政绩，缺乏工作积极性。有的农村干部认为五保户低保户土地流转工作不是上级指派的硬性任务，做多做少不影响自己的政绩；还有的农村干部认为土地流转工作政策性强，怕搞不好影响社会稳定，故对五保户低保户土地流转工作消极对待。

（三）土地流转纠纷导致利益受损降低了五保户低保户的土地转让意愿。尽管国家多年前就制定了《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国物权法》等相关法律制度，但在广大农村中，五保户低保户们的法律意识普遍淡薄，土地流转大多处于无序的状态，多数以口头协议的形式进行，而口头协议的随意性常常导致五保户低保户利益受损，轻则导致家庭矛盾、邻里失和，重则导致上访事件，影响农村社会稳定。

三、促进五保户低保户土地流转的对策

农村五保户低保户不仅经济上比较贫困，而且文化程度普遍不高，法律意识淡薄，在一定程度上影响了承包地的有效流转。这就要求农村基层组织要切实发挥好宣传、引导作用，协助五保户低保户顺利地实现土地转让。

（一）相关部门应积极开展宣传动员工作。以乡村为单位，组织相关人员定期不定期地在农村中宣传党和政府关于承包地的相关政策，宣传土地规模经营的优点，宣传承包地流转对个人、集体和国家三者的好处，逐步提高农村五保户低保户对流转承包地的认识，鼓励其自愿流转土地。应通过宣传使五保户低保户切实认识到，农地流转是我国农业现代化的重要环节，规模经营是现代农业的基本要求。同时要给五保户低保户作政策解释，以打消其顾虑。

（二）农村基层组织要发挥好引导作用。基层组织应针对五保户低保户的具体特点，有针对性地开展工作。对五保户低保户中的年老体弱、自己耕种的承包地效益很差者，要耐心细致地做好其思想工作，在做好其社会保障工作的同时鼓励和帮助其流转承包地；对有能力和信心经营好承包地，只是由于特殊的天灾人祸原因一时陷入贫困的低保户，要帮助其经营好承包地，尽快脱贫致富，退出低保户行列；对介于二者之间暂时没有希望脱贫致富者，基层组织在做好其社会保障的同时，应鼓励其流转承包地，以土地流转费补贴生活，做到衣食无忧。

（三）村干部应协助五保户低保户依法流转土地。村干部应在坚持自愿、依法和有偿的原则下，积极为五保户低保户实现土地流转创造条件。比如由村干部出面协助五保户低保户签订土地转让合同，对于土地流转的数量、面积、期限、收益等以合同的形式合法化。对年老体弱者要帮助其公平公正地流转承包地，并协助其收取流转费用；对异地随子女亲戚养老的五保户和低保户，村干部要同其本人或子女亲戚沟通和联系，向他们介绍有关承包地流转政策和相关情况，帮助其联系受让户和承办相关事宜。对于在土地流转中产生纠纷的五保户低保户家庭，村干部要帮助其排查和解决纠纷，维护其合法权益，以顺利地实现土地流转和农地规模经营。

F301

A

1009-1203（2012）02-0059-02

2012-01-25

〔收稿日期〕国家社科基金项目（09BSH035）。

许英（1978－），女，山西临汾人，山西师范大学临汾学院人文科学系讲师。康虎（1986－），男，山西吕梁人，山西师范大学政法学院2010级硕士研究生。吕世辰（1956－），男，山西大同人，山西师范大学政法学院教授。

责任编辑 冯耀明