冯辉

（对外经济贸易大学法学院，北京100029）

倘以问题的复杂性和重要性来衡量，预算权分配当属《预算法》修订中的最核心问题之一。预算权分配不外乎纵向分配（中央和地方）与横向分配（议会与政府）两大块。就共识而言，前者的主流观点是分权，具体到中国则包括财权与事权（事责）相匹配、扩大地方预算权等；后者的主流观点是议会（或人大）控制，具体到中国尤其体现为人大控制与政府主导之间的平衡。而相比缩减预算级次、调整预算审议时间、严格实行全口径预算、强化违法责任等技术性更强的问题而言，预算权分配属于机制、体制以及理念问题。在市场经济业经多年发展、宪政及民主思想深入人心、公共财政已成大势所趋的背景下，立足于中国政府主导型的经济与社会改革现实，针对预算权分配问题进行分析并据此讨论《预算法》的修改理念，具有不言而喻的价值与意义。

一、宪政的预算语境与预算法的宪政意义

（一）预算法的宪政意义

宪政素来是人文社会科学的焦点问题之一，尽管对宪政的界定至今仍存在争议。宪政作为一种思想或理念，产生于民众限制公共权力的诉求，“宪政的精髓在于限制国家和政府的权力，保障个人的基本人权”。1而基于政府在公共权力结构中的强势地位，这种限制逐步演变成民众组成议会限制政府，“宪政具有一个根本的性质：宪政乃是对政府施加的一种法律限制；宪政乃是专横统治的反命题；宪政的对立面是专制政府，即恣意妄为的政府”。2可见理论或理想层面的宪政，出发点与落脚点均在于——限权。理念的实现离不开制度，选任和罢免制度属于主体限制，组织和会议制度属于程序限制，各种财税制度显然属于行动限制，预算即是行动控制的核心。主体限制具有终极的控制意义但显然不宜经常使用，程序限制属于整体性、一般性的指引而缺乏直接约束力，相比之下以预算、税制为核心的行动控制则最具实际意义和常规价值。“概一国之法治，莫重于规范国家权力的运作；限权之关键，首当是对国家财权的掌控；而控财之要义，则在于支配‘国家钱包’的预算”。3不管是“预算契约论”还是“预算信托论”，其目的都在于论证民众及其代议机关对于政府的本源地位，以及基于这种地位控制政府预算的合法性。现代民主制度起源于民众与统治者对公共权力的争夺，在政治和道德上胜出的民众为了在制度和行动中落实“主权在民”的根本，必然围绕“限权”构建一系列的经济、社会和政治制度，并以法律的方式固化以维系上述制度的权威性和约束力，法制及法治建设于是成为必然。由此可见预算法的地位与意义，亦是对宪政之预算语境与预算法之宪政意义的一般阐释。

（二）作为“否定性理念判准”的宪政及其价值

上述阐释过于理想化，现代经济与社会的发展越来越复杂和专业，个人利益的获取对组织、权力及公共利益的依赖越来越深，客观上需要政府代表公共利益，扮演积极而强势的作用，促进公共利益和个人利益的最大化，这就难免与以限权为根基的宪政理念及法制建设发生冲突。以预算为例，在经济发展与社会民生必须直接依赖政府、政府对预算的制定和调整具有客观必然性和充分必要性的背景下，所谓议会对预算的终极控制就只能体现为形式审查和个别建议，以及对个别内容的事后惩罚。“一般而言，议会在现代政治生活中居于至高的地位，议会至上原则在现代政治国家的预算安排中得到普遍的接受。但是，基于分权的要求以及预算的特殊性质，行政权力在预算制度的发展过程中逐渐取得了主导地位”。4显然，预算的实践情境对传统的限权式宪政做出了修正，迫使宪政在理念及实现机制上作出调适。

推而广之，主权在民、议会至上、契约论、信托论、限权乃至宪政本身等诸多理念，其作为肯定性理论基础的功能，一般都远远小于其作为否定性理念判准的价值和适用程度。它们的价值不在于演绎和证成，而在于批判和反省，为揭示和纠正政府行为及预算实践中的任何敷衍和错弊提供一种价值和理念标尺。5倘若其付诸实践和制度化，则必须与具体的主体、利益等现实情境及约束相调适，否则不但理念流于空洞带来的虚无感和挫败感日益明显，制度建设因缺乏科学的理念指引而导致的“脱法”程度也会越来越深，从而导致恶性循环。易言之，传统的限权式宪政作为评判预算的一种理念判准固然有其价值，但预算权分配及《预算法》的修改理念应当对此有所超越，应诉诸中国面临的预算实践，方能对《预算法》的修订有所助益。

二、中国预算法的实践情境与现实约束：“经济国家”背景下的预算权分配

马克思有句名言：“理论在一个国家的实现程度，决定于理论满足这个国家的需要的程度。”6所以要想就预算权分配给出准确分析，首先要回归其面临的实践情境与现实约束，分析现代经济和社会条件下政府（或国家）7与预算本身的特征及变化。

（一）“经济国家”的界定

古典主义理论曾奉行“守夜国家”观念，亚当·斯密主张国家职能应仅限于提供“国防、军事、外交等公共产品”，而不应涉足经济发展、干涉市场活动。8这一理论反映的是正在成长和走向繁荣的自由市场经济，等到资本主义受制于自由市场机制的固有矛盾而危机重重时，“守夜国家”就不可避免地让位于“干预国家”。凯恩斯主张“必须抛弃自由放任的主张，实行国家干预，国家一方面干预收入分配，促进收入均等化提高消费倾向，另一方面对投资进行社会控制，以保证足够的投资需求”，9这一理论帮助以美国为代表的资本主义国家战胜了20世纪30年代的经济危机。但国家干预引发的路径依赖也挫伤了作为资本主义根基的自由市场体制，局势又回到经济危机之前的艰难时刻，哈耶克等新自由主义者祭起反对“干预国家”、回到“守夜国家”的大旗，里根和撒切尔在20世纪70年代开始的私有化运动则将此主张付诸实践。资本主义社会各界开始明白，无论国家或市场本身都不完美，良性而可持续的经济体制需要二者结合。萨缪尔森早在20世纪40年代提出的“混合经济”理论日益受到重视，“当代社会中没有一个社会完全属于上述两种极端中的一个。相反，所有的社会都是既带有市场成分也带有指令成分的混合经济”，10与此相应，“混合国家”就是国家通过公共经济管理、维护市场竞争和参与市场运行等方式与市场机制紧密融合，从而促进经济与社会发展。“混合国家”在科斯、诺思等新制度经济学派的代表人物中同样得到了阐述与强化。

随着经济和社会发展的演进，政府与市场、公与私的融合程度也越来越深，国家的角色与行为发生了根本变化，一种更新的国家类型诞生了，这就是“经济国家”。经济国家是指由于国家的经济职能得到空前强化，受经济属性的嵌入与公私融合的驱动，国家在性质、组织、行为方式上开始发生众多不同于传统意义上作为一个政治主权组织而具有的观念特征和行为方式，国家开始深度融入市场机制，成为经济与社会发展中的“内生因素”，在促进经济和社会飞速发展的同时也引发自身的组织和行为变革。11“国家的关键性角色在于以新的方式完成提高经济增长又保障财富分配公正的传统任务，同时在技术层面和政治层面进行公共行政改革，以提高政府能力；在于结成更广泛的合作联盟以解决环境、恐怖主义、移民等全球问题；在于促成实现世界民主的制度的建立，这包括增强国际组织的合法性和合理性，发挥地方治理在提高公民自主性和参与能力上的积极作用，实现全球、国家和地方的共生联动，构建一个完整的治理体系”。12中国的改革开放无疑是经济国家的典型例证之一。

（二）“经济国家”对预算及预算权分配的影响

在经济国家的背景下，预算本身也被赋予了全新的功能与特征：从单纯维持政府运转的工具转变成经济国家嵌入经济和社会发展的核心机制。在国家远离经济和社会发展的时代，预算被视为政府的钱袋子，因为预算权的实现直接关系到政府运转。随着国家行动范围的扩大，预算对经济和社会发展的影响也随之增强，其不再局限于对政府钱袋子的看守而转变成政府贯彻和执行经济、社会发展意志及战略的重要形式。在现代公共财政体制下，预算超越了纯粹意义上的政府收支管理而与国家对经济和社会实践的高度融合紧密相关。现代预算的核心在于通过税收、国债、转移支付、公共支出等各种机制带动规划、产业政策和竞争政策的制定与实施，由此规范和促进政府的公共治理行为。国家深度嵌入经济和社会发展，是预算的外部性越来越突出以及在贯彻政府意志和战略中越来越重要产生的结果，政府在预算权分配上（此处主要指与议会之间的横向分配）必然处于，也不得不处于强势地位。必然强势是因为现代政府负有沉重的发展压力，其迫使政府具备强大的能力，而在民主和法治的要求下，政府对经济和社会发展的影响应当通过预算等规范化的机制来实施，由此必然导致政府对预算权的重视并努力提升对预算的主导能力。不得不处于强势是因为政府是社会公共利益的天然代表，在现代经济和社会背景下，个人与企业单方面的能力往往不足以应付实践所需，从而要求政府作为公共利益的代表从整体上对经济和社会发展进行统筹，增强整个社会的福利。如果政府在最为重要的预算能力上力有不逮，增进社会福利必成空谈。政府的强势对预算权分配带来了双重影响：其一，不能再固执于传统的限权理论，将议会与政府置于对立面而空谈预算监督；其二，由于预算事实上已经超越收支管理而成为政府实施公共治理的核心，预算权的分配、对政府预算的监督就必须契合这种变化，应当超越简单的控制和监管而构建起综合性、统摄性的调整机制。

概言之，第一要分权。分权不仅适用于前述内容涉及的议会与政府——横向分配预算权，还涉及中央政府与地方政府——纵向分配预算权。不过二者的原理是一致的：经济属性对国家的嵌入造就出追逐各自利益并因此而激烈竞争的地方政府，这种围绕利益及分配而展开的竞争是经济和社会发展的动力，但在单一制的集权政治下，也给中央政府如何统筹和调控提出了挑战。第二要问责。问责不是简单的违法追究，而应实现激励与惩戒相容，其实现机制应包含角色定位、说明回应和违法追究三个部分。唯有如此，预算权的分配方能符合经济与社会改革的实践情境，方能符合议会、政府以及整个社会公共利益的现实需要和约束，《预算法》的修改才能够真正符合时代规律、体现时代价值。

三、分权与问责：预算权分配的理念及其制度展开

（一）预算分权的目的、构成与实现

就预算权分配而言，分权包括两个维度：一是中央政府与地方政府之间的纵向分权，二是议会与政府之间的横向分权。在讨论预算分权目前存在的问题之前，首先应当明确：分权不应当是短期而简单的权力分拨或争夺，其目的是为了明确不同利益主体的职责以便明晰各自角色，进而为分工、协作及统筹奠定基础。

1.中央政府与地方政府

改革开放以来，央地政府在正式意义上的分权，无疑是从1994年的分税制开始的，可见分权一开始就是以财政分权为核心的；分权的本质是中央政府基于增强自身财政实力、确保主导经济和社会改革而进行的一次经济色彩浓于政治色彩的改革。分权、分税产生的一个最直接的效果，就是中央预算收支占全部预算收支不断下降的趋势得到根本扭转。“中央财政收入占总财政收入中的比重在1984年至1993年一直呈下降趋势，从40.5％下降至22.0％，而实行分税制后，该比例得以显著上升。2003年中央财政收入占总财政收入中的比重已达54.6％。地方的财政收入从1994年前的70％左右下降到1994年后的50％左右”。13强化中央地位的分权思路在同期制定的《预算法》里尽显无遗，恰如现行《预算法》第1条对其立法宗旨的宣示：“为了强化预算的分配和监督职能,健全国家对预算的管理,加强国家宏观调控,保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”客观而言，在单一制的集权政治体制下，面对区域差距悬殊、统筹调控压力巨大的现实，选择这样的分权立场无可厚非。但问题在于，由于涉及经济发展和社会民生的众多事务实际上是由地方政府直接承担的，从而导致了地方政府在事责与财权上的不匹配，而中央政府享尽分权优势，在统筹调控上却未实现应然效果，则进一步放大了这种预算权分配的缺陷和不足。在实践中，地方政府迫于发展和竞争的客观需要及现实压力，屡屡突破或变相违反《预算法》及相关法律关于不得发债、不得列赤字、不得担保的禁止性规定，土地财政、巨额负债和融资平台公司等问题及风险由此累积。这种状态无疑是相当不合理且危险的，其危害不仅仅在于这种不顾全局利益的机会主义行为进一步增加了中央统筹调控的难度，更为中央强势的分权格局增添了系统性风险。但立即彻底打破这种格局，转而追求弱中央、强地方的分权配置，既不现实也不科学。合理的办法应当是在眼下最需要解决的问题上取得突破，进而推动整体性的制度变迁。

无论是基于理论原理还是现实需要，任何一级政府都应当具备完整、独立的预算权，否则就不成为“一级政府、一级预算”，而完整、独立的预算权，核心在于收入和发债。就收入而言，既有的分税体制导致的地方财权和事责不匹配的问题已存在多年，并且一直伴随着相应的改革。其解决思路有二：一是加强中央的宏观调控即分担地方事责；二是为地方寻求增量利益，比如将新推出的房产税归为地方税。这种改革虽有成效但始终未能取得根本突破的原因在于：没有契合央地预算权分配的机理。财权固然要与事责相对应，但对权责的划分不能机械、教条。首先，不可能事先对各级政府的财权与事责作出绝对清晰、固定不变的划分。经济国家的一个本质特征就是实践性，各级政府的财权与事责应当在实践中通过不断调适寻求最佳平衡，应遵循“相机抉择”的基本原则。但对于教育、医疗、社会保障这些特殊事务，必须由中央统筹，具体的融资方式可以灵活选择，但必须改变现有的“中央请客，地方买单”的格局。其次，要在中央和地方之间构成一种常规化、合理化的沟通与博弈机制，确保央地双方的意志都能够得到顺利的表达，利益诉求都能够得到合理的尊重。我们必须打破计划经济时代对地方政府的“关押思维”，也必须摒弃分权初期对地方政府的“看守思维”，而应视地方政府为平等的“游戏主体”，构建起常规化、合理化的博弈和沟通机制。比如在税制改革、税收分成比例的调整上多听取地方政府的意见而不是动辄立法、修法，甚至将“税收法定”作为压制地方的工具。

就发债而言，2009年重开中央代发地方债，实际上并未给独立的地方发债权打开闸门。从中国的具体情况来说，中央政府对于地方发债最大的担心，应该是考虑到各个地区的经济发展水平差异太大，地方政府债券的信用级别差异太大，一旦全面放开，落后地区的债券无人问津、发达地区的债券则遭哄抢，两者都不利于中央政府对地方全局的调控。而一旦只对发达地区放行，又会继续落下“劫贫济富”的骂名。对此首先应当认识到，既然地方政府债券的信用等级有差别是一个客观事实，中央政府就不应当回避这种天然差异；既然地方债券的交易应当通过市场机制进行，那么国家就不应当替代消费者作出投资决策；既然允许地方政府发债，就应当一视同仁，赋予所有地方政府以独立的发债权。其次，中央政府可以发挥作用的地方在于宏观统筹和严格监管。所谓宏观统筹，是指对整个地方政府的发债规模有一个宏观把握，发现数据异常、有滥发之嫌，应当及时预警或调查。对于发达地区，要做的工作主要是防止恶意哄抢或炒作和扰乱金融秩序；对于不发达地区，要做的工作主要是防止无人认购而发行失败，对此可以通过中央政府直接购买、指定特殊国有企业购买、将不发达地区的具体项目债券转移到发达地区即“异地发债”、在协调的基础上促成发达地区和落后地区“捆绑发债”等方式实现不同地区之间的统筹。从严监管主要是借鉴《公司法》和《证券法》对公司股票和债券的监管体制，加强对地方政府债券发行与交易的监督。比如对地方债券的信用进行评级并实现了市场化交易后，对出现异常的债券交易，也可以使用警告、暂停上市、退市等处罚措施，对于违反信息披露等监管措施的发债人（即地方政府），也可以由证监会以及更高层的有权机关课以各种行政或法律责任。总之，统筹区域发展并不是要在抹杀区域差异这一客观事实的基础上硬要“一碗水端平”，它需要的是灵活、机动、具体化的治理。

由于我国没有类似“财政基本法”这样的法律，由《宪法》对分权、预算、国债、税制等财税问题作详尽规定也不现实，所以《预算法》实际上扮演着我国财政基本法的角色，故在《预算法》修订过程中应当对上述问题作出明确规定，或确立基本原则，以引导下位法规或规章的制定。最后值得一提的是，分权并不应止于“中央与省级政府”，基于中国经济与社会发展的现实，省级政府内部的分权更加复杂，甚至更加重要，需要依据前述讨论的原理设计具体对策。于此而言，缩减预算级次本身并不重要，重要的是在任何两级政府之间寻找到合理的预算分权模式。

2.议会与政府

对于议会与政府之间的预算分权，目前已成共识的模式是“议会控制与政府主导”，议会控制侧重于合法性，政府主导则强调现实性。目前的问题在于：不能把议会与政府置于对立面，分权的目的不能局限于分权、制约和监督本身，而应定位于构建一种统摄性、整合性的机制，实现议会与政府的分工协作，使得预算权分配更加科学与合理，更好地服务于社会公共利益。倘若分权的思维止于前者，则所见所感必定悲观。在现代市场经济、公私融合、全球化的背景下，国家与社会空前合作，社会空前地需要国家、国家也空前地需要社会，国家不再纠结于“小政府、大社会”还是“大政府、大社会”的讨论，也不再僵硬地遵循“法无授权政府不可为、法无禁止民众即可为”这样的教条。现代社会需要的，是一个强大、敏锐、智慧同时又受法治约束的“经济国家”。在此背景下，政府在预算中的强势乃是必然。当然，议会控制与政府主导在实践中极易导致“立法机构基本上无权而行政系统内高度集权”，14这就需要进行针对性地制度切入。

议会的控制权究竟应当体现在哪些方面呢？一般而言，议会享有审查权、批准权和变更撤销权，政府拥有的主要是编制权、执行权和调整权。从形式上来看，议会的权力是至高无上的，特别是批准权具有是否颁发“通行证”的功能，政府尽管拥有预算的实际权能，但其编制、执行和调整都必须经过议会批准。这种简单的逻辑推理清晰而有力，所以如果存在问题，肯定是制度建设不力。很多研究皆循此思路，就调整议会审查时间、改善议会审查人员构成、强化违法责任等问题一再作出呼吁和强调。这种思维及研究结论当然具有合理之处，但最大问题是这种简单的“管控理念”与预算权横向分配的实践并不相符。从实践的角度来说，政府预算肯定也必须获得通过，这一点具有更加充分的合法性和必要性。纵然议会不批准预算，其最终结果也是批准一个新的预算。所以不能把议会控制定位于单向的否决，它不适宜也无法承载这种功能，议会控制是一种旨在推动政府预算变得更好、更合理、更有助于实现社会整体利益的机制。15

怎样避免政府主导过于强势而造成议会控制的虚置呢？一是依靠并强化政府主导的“自净”功能。所谓自净功能，就是要利用各级政府之间的分权，以及分权带来的竞争，促使政府预算趋于科学与合理。地方政府竞争不仅是中国经济与社会改革的动力，在政治体制改革上同样具有不容忽视的重要性。比如自2003年左右发端、受2007年《政府信息公开条例》推动而兴起的“预算公开”，这几年尽管磕磕绊绊，但成就有目共睹。民主与法治的进步、中央的重视、舆论的关注和民间志愿者的坚持是经常被提及的因素，但地方政府围绕预算公开进行的竞争也是强有力的因素之一。在市场经济和民主法治的条件下，政府欲主导经济与社会发展，就不得不在行动理念和方式上迎合实践的需要，开门预算、阳光财政等均乃题中之义。二是回归议会控制的民主性、社会性，将政府预算的控制真正变成全民控制。在预算控制客观上只能通过“代议制”来实现以及议会往往受制于“官僚理性”而趋向自我封闭的现实背景下，怎样加强议会控制的民主性和社会性极其重要。这个问题在中国的现实表现是，由于人大会议时间较短、内容较多、会期与财年不匹配，导致其对预算的审议只能止于形式；尤其是“预算真空期”风险太大，学者们就此提出了“改变财政年度”、“增设临时预算”，以及“如果财政年度的起讫时间不改变，全国人大会议完全可以考虑改成‘春秋两议’。也就是说，下一财政年度的预算主要在秋季会议会期内审批，春秋两季会议会期内都可以处理其他事宜”等诸多改良之策。16这是从程序上强化议会控制的效能，而“大幅度扩充预算审查机构的人员编制，提升其专业水平和审查能力，建立人大专门的预算委员会”、“建立附属于议会的独立审计机关”、“在《预算法》中明示议会对预算的修正权与否决权”17则属于从实体角度强化议会控制的效能。此外还有观点提出要借助短信、论坛、微博等现代信息手段强化舆论监督、民众监督的效能，这些都属于强化议会控制的民主性、社会性及其实际效果的范畴，也都应当是制度建设致力的方向。但这些举措均属于对议会一造的完善而未能切中政府预算本身，在经济国家的实践背景下，必须构建一种机制嵌入政府预算的内在机理，将上述完善议会一造的若干实体和程序要素相整合，从而对政府预算予以有效调整。

概言之，议会与政府的预算分权，关键是要寻找到能够有效控制政府预算的整体性调整机制，要契合政府预算的机理，实现嵌入式的综合调整。这种嵌入式调整机制的核心，就是现代经济、社会和政治背景下的问责制。

（二）预算问责的目的、构成与实现

《预算法》关于法律责任的规定只有三条，限于擅自变更预算、擅自动用库款和预算收支违法等行为。其责任机制如此简单而单薄，引发众多批评。在奉“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”为圭臬的法治建设初级阶段，视法律体系的完整为法治成就的标志、视违法追究为问责之要义，具有客观合理性。不过在政府与社会高度融合、法律和法治的价值在于凝聚社会主流价值观以促进社会整体利益之增进的法治建设高级阶段，对问责的定位就不能再止于违法追究。“‘问责制’是一种超越‘违法责任’的责任机制，代表着现代社会经济条件下‘责任’作为一种系统性的制度结构所具有的整合和调节功能。‘问责制’的要义在于每一个扮演一定角色的社会成员都承担相应的义务和权责，并加以常规化的督促，若有违背或落空则必当追究，不允许‘脱法’”。18

问责的制度结构由角色定位、说明回应和违法责任的三段式构成。问责制“是一种职责，负责任意味着具有高度的职责感和义务感——行为主体在行使权力之前就明确形成权力所追求的公共目标；在行为实施的过程中,公共责任表现为主动述职或自觉接受监督，受外界评判机构的控制并向其汇报、解释、说明原因、反映情况、承担义务和提供账目；在行为实施之后，公共责任是一种评判并对不当行为承担责任——撤销或纠正错误的行为和决策，惩罚造成失误的决策者和错误行为的执行者，并对所造成的损失进行赔偿”。19问责制的这一特点和功能与政府预算的内在机理十分吻合。

具体到预算问责来说，问责的第一步是角色定位，即角色义务的具体化、动态化和主体化，要求各种角色及其权利义务设置必须清晰、明确，不应混乱不明或交叉混同，角色扮演者则勇于担当其专业、本份。这就要求落实议会与政府、中央政府和地方政府、上级政府和下级政府在预算分权机制中的定位。由于议会和各级政府的角色义务无法事先一一列举，所以只能先规定基本原则和规则，并将不同主体之间的沟通和博弈确定为“兜底条款”。

第二步是说明回应，即通过日常、动态、制度或非制度化的督促和监管，来保障角色责任的实现。角色担当具有动态的内涵和维度，而不止于静态的角色设置。在当代社会，对许多角色的要求既宏观、复杂，又具体、多变，若不对其担当施以日常的督促、权衡、调整，非到酿成不良后果才启动责任追究机制，则一方面事已迟矣，另一方面事出匆忙，缺乏对特定角色担当情形的信息累积，也势必会增加责任追究的成本、难度和准确度，同时影响责任追究乃至法律实施的效果。这是传统意义上预算监督最为忽视的环节，却也是现代议会控制机制的核心所在。在这个环节除了可以引入外部审计制度、独立委员会制度、舆论及民众自发监督制度以外，最重要的是完善各级人大对政府预算全程的质询机制。除了会议制度、人员构成、政府应对等传统因素以外，立法者对问责的理解始终局限于违法追究也具有重要影响。《预算法》的修改必须对各级人大的预算质询机制作出具体规定，包括提起条件、具体程序、政府的解释义务等。质询的价值在于将预算控制的触角从只具形式意义的起始和终端的“点式批准”延展为更具实质意义的“全程治理”，落实议会控制的民主性和社会性，实现议会控制与政府预算的融合，发挥嵌入式监管的功能。现代民主政治发展的一个特点是，一方面民主与法治思想的深化激起民众对政府行为的敏感和直接参与的冲动；另一方面，经济与社会实践的复杂化、专业化又容易在民众与官员之间筑起天然的屏障，二者之间的信息不对称很容易将双方置于对立面，预算及其监督正是这一两难状况的突出表现。这时一定要有法定的程序、机制和标准让政府就预算作出解释、说明和回应，以保证问责的科学、合理和有效。

问责的最后一步即违法责任及其追究，这是传统法律责任最为看重的部分。作为法治秩序的底线，其重要性不言而喻。它保障事先确定的角色变成现实的、消极而最终的约束。传统的责任主要是事后追究，已不足以应付现代社会关系的普遍需求，而在引入了角色定位和说明回应后，惩戒仍是不可或缺的。学界对此问题的研究目前集中于承担责任的主体、违法行为的认定、承担责任的形式等，这些研究对于推动预算违法行为的追究具有重要意义，特别是对于传统的行政责任和刑事责任之外的经济责任（民事责任）、政治责任、宪政（宪法）责任的强调，更具有突破性的意义。20不过除此以外，问题的根本不在于增加多少违法追究的条款，而在于是否能够在制度上保证责任的实现，说到底也即是否有独立的司法裁决机制保证违法责任得到实现。我们面临的现状是：对于擅自变更预算、擅自动用库款和预算收支违法等一般性的违法行为，如果构成刑事责任，则由公诉机关负责追究；倘若只构成行政责任，则通过行政监察和民众举报予以追究，尽管这种追究机制的效率存在巨大的改善空间，但毕竟使预算违法追究具备了基本保障。但对于议会与政府之间、上下级政府之间、不同部门之间、议会及政府与民众之间涉及预算编制、执行、调整和决算的争议，目前基本被排除在司法裁决之外。毫无疑问，司法裁决应当是完整的预算控制机制不可或缺的一部分，《预算法》的修改倘若能够吸收近年来关于“政府民事诉讼”、“公益诉讼”等领域的研究成果与规则实践，就预算领域的“官告官”、“官告民”、“民告官（公益）”等诉讼程序21作出开创性的规定——哪怕是开出一个小口、迈出小小一步，也必能将中国预算法治的建设向前推动一大步。

注：

1高全喜：《国家理性的正当性何在？》，载王焱主编：《宪政主义与现代国家》，生活·读书·新知三联书店2003年版，第7页。

2 C.H.Mcl lwain,revised edition,Ithaca,N.Y.,1958,p21.转引自刘海波：《政治科学与宪政政体》，载王焱主编：《宪政主义与现代国家》，生活·读书·新知三联书店2003年版，第150页。

3、4、14、17朱大旗、何遐祥：《议会至上与行政主导：预算权力配置的理想与现实》，《中国人民大学学报》2009年第4期。5理念作为判准的意义常为学界所忽视，由于过分宏观和抽象，理念的建构意义往往会流于空洞。因此19世纪的学者蒙塔古在评论边沁的功利主义原理时就主张将之作为“一种检验的标准，而不在于作为一种胚芽”。[英]边沁：《政府片论》，沈叔平等译，商务印书馆1995版，第44页。这种思想被哈耶克、罗尔斯等现代自由主义者所继承。罗尔斯在《正义论》中提出的两个正义原则就具有这一属性。参见朱士群、万军：《社会契约的重建——试论罗尔斯伦理学的反思平衡方法》，《学术界》1997年第3期。

6《马克思恩格斯选集》第1卷（上），人民出版社1972年版，第10页。

7政府当然不能涵盖国家的所有构成，但无疑是整个国家系统的核心所在。为了避免混乱，本文在界定及描述“经济国家”的形成时，不区分使用“政府”与“国家”。

8[英]亚当.斯密：《国富论》（上卷），郭大力、王亚南译，商务印书馆1981年版，第328页。

9[英]凯恩斯：《就业、利息和货币通论》，徐毓枬译，商务印书馆1983年版，第47页。

10[美]萨缪尔森、诺德豪斯：《宏观经济学》（第16版），萧琛等译，华夏出版社1999年版，第5页。

11在实践中还存在诸如“预算国家”、“税收国家”、“福利国家”和“民族国家”之类的提法。预算国家和税收国家的本质在于通过完善和强化规范的预算和税收制度约束国家，福利国家主要强调国家在各种社会保障上的责任，这三个术语主要指涉国家在经济和社会中表现出来的实践性特征。民族国家与政治国家基本同义，强调国家作为一个主权组织具有的独立政治地位和身份。经济国家在不同形式、程度上表现出国家的这些实践性特征，同时也是经济职能嵌入民族国家、以及受公私融合驱动而出现的产物。易言之，经济国家乃是在扬弃传统国家形态、因应崭新的时代背景、在世界经济和社会发展的客观规律作用下发轫并勃兴的，它不仅在理念上超越了守夜国家、干预国家、混合国家等传统的国家类型，而且受公私融合与全球化的影响整合了预算国家、福利国家、民族国家等众多实践性特征，因而具有强烈的经济性、实践性和国际性，现代经济国家是一种全新、独特且更加高级的国家形态。参见冯辉：《论“经济国家”：概念、发生及其意义》，载史际春主编：《经济法学评论》（第10卷），中国法制出版社2010年版，第1-49页。

12郁建兴、徐越倩：《全球化进程中的国家新角色》，《中国社会科学》2004年第5期。

13张军：《1994年的分税制》，《经济观察报》2008年3月7日，第44版。

15以单向否决权支撑议会控制的典型无疑是美国。1995年，共和党把持的国会和民主党总统克林顿对峙，预算被国会否决导致联邦政府关门，克林顿自掏腰包支付白宫电费，赢得民众同情分并助其连任。2011年4月8日，民主党与共和党在最后期限前1小时宣布达成妥协，避免联邦政府再次因预算被否而关门。参见《美联邦政府关门应急计划》，《南方周末》2011年4月7日，B9版。先不说这种规则的政治博弈色彩以及维持这种规则所要耗费的成本，就终极意义而言，国会的否决权仍然是以最终通过一份更好的预算而收尾。相比之下，中国的例子就要务实得多，在2009年的河北省承德市人民代表大会上，承德市政府2009年预算报告草案接连被代表打回修改了两次才被通过，这固然显示出人大预算监督的进步，但若称之为“带牙齿的人大”、“人大终于不负民意期待”则明显言过其实。参见《承德政府预算报告2次遭驳，7千万让利民生获通过》，《法制日报》2009年3月19日，第4版。

16叶姗：《前置性问题和核心规则体系研究——基于“中改”＜中华人民共和国预算法＞的思路》，《法商研究》2010年第4期。

18史际春、冯辉：《“问责制”研究——兼论问责制在中国经济法中的地位》，《政治与法律》2009年第1期。

19周志忍、陈庆云：《自律与他律——第三部门监督机制个案研究》，浙江人民出版社1999年版，第24页。

20参见朱大旗、何遐祥：《预算法律责任探析》，《法学家》2008年第5期。

21参见史际春、孙虹：《论“大民事”》，《政法论坛》2002年第4期。