冯辉

（对外经济贸易大学法学院，北京100029）

倘以问题的复杂性和重要性来衡量，预算权分配当属《预算法》修订中的最核心问题之一。预算权分配不外乎纵向分配（中央和地方）与横向分配（议会与政府）两大块。就共识而言，前者的主流观点是分权，具体到中国则包括财权与事权（事责）相匹配、扩大地方预算权等；后者的主流观点是议会（或人大）控制，具体到中国尤其体现为人大控制与政府主导之间的平衡。而相比缩减预算级次、调整预算审议时间、严格实行全口径预算、强化违法责任等技术性更强的问题而言，预算权分配属于机制、体制以及理念问题。在市场经济业经多年发展、宪政及民主思想深入人心、公共财政已成大势所趋的背景下，立足于中国政府主导型的经济与社会改革现实，针对预算权分配问题进行分析并据此讨论《预算法》的修改理念，具有不言而喻的价值与意义。

一、宪政的预算语境与预算法的宪政意义

（一）预算法的宪政意义

宪政素来是人文社会科学的焦点问题之一，尽管对宪政的界定至今仍存在争议。宪政作为一种思想或理念，产生于民众限制公共权力的诉求，“宪政的精髓在于限制国家和政府的权力，保障个人的基本人权”。1而基于政府在公共权力结构中的强势地位，这种限制逐步演变成民众组成议会限制政府，“宪政具有一个根本的性质：宪政乃是对政府施加的一种法律限制；宪政乃是专横统治的反命题；……