赵 屹 陈晓晖

浅析电子政务建设中的电子公文管理

赵 屹 陈晓晖

近年来，我国的电子政务建设经历了一条逐步深化的发展之路。最初，我国的电子政务建设侧重于硬件建设，具体表现为购置或更新计算机设备、建设计算机网络、建设信息网站等。随着基础设施的逐渐完备，我国的电子政务建设开始重视各类应用系统的开发，开发重点侧重于人事信息管理、文书信息管理、公文流转、交互式审批等信息化可行性高的工作领域。因此，改革传统办公模式，开展电子政务，使业务办公、公文流转和管理过程电子化、信息化，让文职人员从长期繁杂的办公事务中解放出来，通过统一办公规范，提高工作效率，降低行政成本成为时代发展的必然要求。

公文是国家机构和社会组织在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范形式的公务文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。它一般是指党政机关、群众团体和企事业单位在处理公务时使用的具有规范形式的各种正式文书。公文是各级政府机关处理公务和进行行政管理的重要工具，是政府机关公务信息的主要存在形式。随着电子政务的日益深化，越来越多的政府部门提倡并实行无纸化办公，依靠计算机技术、网络技术、现代通信技术对公文的制发、办理、传输、归档实行电子化管理。在电子政务背景下，作为电子政务的具体应用和表现形式之一，一种新形式的公文——电子公文在国家行政管理中发挥着日益重要的作用。

目前，电子政务建设的内容主要有五个方面：一是政府职能上网。把政府及其各部门的职能、职责、组织机构、办事程序、规章制度等在网上发布。二是信息上网。在网上发布政府各部门的文件、资料、档案等。三是日常活动上网。在网上公开政府部门的各项活动，把网络作为政务公开的一个渠道。四是网上办公。即所谓的无纸化办公，把各种文档资料数字化，以提高办事效率。五是网上专业市场交易。这实质上是电子商务，是一种企业行为。由于我国还处于从计划经济向市场经济转轨的阶段，它也被列入电子政务的内容。从这五大建设内容中不难归纳出，在电子政务的建设中，电子公文是极为核心的内容。

电子公文是指国家机构及其他社会组织在公务活动中为行使职权、实施管理而在数字设备及环境中生成，以数码形式存储于磁带、磁盘、光盘等载体，依赖计算机等数字设备阅读、处理，并可在通信网络上传送的具有法定效用和规范体式的文件。本质上，电子公文与纸质公文皆是国家机构和社会组织在行政管理过程中形成的原始记录，二者的功能和作用是相同的。但是，现代信息技术固有的特征，使得电子公文与纸质公文在形式、特点等方面存有极大的差异。电子公文作为一种电子化、数字化的信息，其生成、办理、传输、流转，直至归档、整理、保管、利用等各个方面都与传统的纸质公文管理存在很大不同。电子公文最大的特点是基于计算机生成和处理，可以通过网络进行传输。因此，电子公文的制作、发送和接收都需要通过计算机和互联网络两种物理媒介来进行。计算机用于电子公文的生成和处理，互联网络用于将数字化的电子公文信息在各个公文处理机关之间快速传输。鉴于计算机和互联网络的特性，电子公文的应用能够极大地提高公文的处理效率。此外，与纸质公文相比，电子公文具有储存密度大、检索速度快、远距离传输效率高及能够同时满足多用户共享等优点。同时，与纸质公文相比，电子公文也存在自身固有的局限性。如，信息与特定载体分离，不能直接阅读，易被非法篡改和复制并且不留痕迹，其原始记录性在现阶段缺乏认可的具体措施和规定等。相对于“稳定的、永久的、静态的、不活跃的、固定的和严格的”纸质文件，电子文件是“不稳定的、非永久的、动态的、活跃的、交互式的、流动的和可变的”。

尽管目前电子公文的应用和管理还存在问题，但纸质公文向电子公文的转换，已经成为发展的趋势，电子公文的管理已经成为电子政务建设的重要内容。在电子政务的建设实施过程中，已经产生和必将产生大量的电子公文。例如：2002年初，深圳市党政机关电子公文交换系统正式开通；据《成都日报》报道，从2005年4月1日起，成都市政府及办公厅通过市政府办公资源网传输“红头红章”文件，不再下发纸质公文和接收下级单位上报的纸质请示性公文（密级公文除外），包括市政府及办公厅印发的规范性文件等5类公文做到无纸化；上海市政府从2007年10月起普遍下发电子公文；广州市人民政府办公厅出台《广州市电子公文和信息交换管理试行规定》，成为我国第一部关于电子公文管理的地方政府规章；国家档案局制定出台的《全国档案信息化建设实施纲要》，把电子公文归档管理作为一项重要任务列入工作计划。

公文是政府机关施政的重要手段之一，制发公文是政府机关依法行政的重要形式和手段之一。政府部门最终的产出物通常不是实体物，而是某项服务。而政府部门在提供各项服务时，是通过公文来进行沟通、协调的。可以说，政府施政是依赖公文来驱动的。在电子政务环境下，电子公文记录了政府机关管理活动的全过程，是政府部门做出决策、履行行政管理职能的历史记录和凭证，是政府向社会公布政务信息以及与公众交流沟通的重要工具。电子公文与纸质公文一样，是政府信息的核心源泉，与国民经济和社会发展息息相关。

政府机关公务活动对公文具有普遍依赖性。公文处理是机关内各级各类工作人员的主要工作任务。这项工作不仅工作量巨大，涉及人员众多，具有琐碎繁杂的特点，而且对公务活动的质量和效率有着直接而深刻的影响。电子公文的办理效率和质量直接影响到电子政务的管理质量和决策水平。在当前政府机关电子政务系统中，几乎无一例外地都把电子公文管理作为主要的基础应用项目。

电子政务的建设，是以计算机技术、网络技术、现代通信技术、信息安全技术、现代管理技术以及这些技术的集成为基础，以政务信息的采集、存储、传输、处理、分析为研究对象，以政务管理与决策的网络化、科学化、自动化和信息共享为最终目标。电子政务包括电子公文的管理系统、金融系统、网上社保系统、网上工商系统等子系统。在诸多系统当中，电子公文的管理系统是电子政务实施中的核心业务，通过在政府网络上阅读和签发公文，通过网络责成有关部门督办，实现电子公文办理自动化，各机构内部交互以及同外部机构进行交互，快速、准确地为公众服务，改变传统的政府办公模式和工作手段，提高政府政务的公开化、民主化和决策的科学化。

可见，电子公文的管理系统是电子政务建设中的核心和基础系统，处于极为重要地位。管理好电子公文是建设好电子政务的基础。

（作者单位：中国人民解放军南京政治学院上海分院）